Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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 ACTIONS

  

 Les institutions territoriales
Intervention devant l'ADF au nom de Jean-Luc MELEN | PPL compétences "eau, assainissement comcom | Où va l'Etat territorial ? | A BON ENTENDEUR ! | PPL compétences en matière de transportsscolaires | PLF 2017 Mission Administration générale et territ | PJL statut de Paris et aménagement métropolitain | PPL maintien communes associés création commune no | l'intercommunalité contre la commune  | PPLmodif NOTRe rallonger d'1 an le délai nouvelles | PPL maintien communes associées communes nouvelles | Mission AGTE Rapport pour 2016 | PJL NOTRe 2èmr lecture et CMP | PPL accord local de représentation des communes au | La comédie de la réforme territoriale | Nouvelle organisation territoriale de la républiqu | PJL délimitation des régions et calendrier élector | Communes nouvelles | Interco : le Sénat garde l'eau du bain et jette le | L'intercommunalité version Sénat | PPL portant diverses disposition relative à l'inte | CMP Réforme des collectivités territoriales 2010 | PJL réforme des collectivités - 2ème lecture 2010 | PJL réforme des collectivités fev 2010
 
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ELECTIONS PRÉSIDENTIELLES 

INTERVENTION DEVANT L’ADF AU NOM DE JEAN-LUC MELENCHON

Mercredi 8 mars 2017


Il y a dix ans débutait la première Grande crise du XXIème siècle. De financière elle est rapidement devenue économique puis sociale, politique et aujourd’hui morale. Croissance en berne, chômage et sous- emploi en forte hausse, sentiment d’abandon de pans entiers de notre territoire, délitement du tissu social, crédibilité du système politique en berne….
Et c’est au moment où il aurait fallu et ou il faut encore, relancer l’économie par l’investissement public, largement assuré en France par les collectivités territoriales, qu’on leur a coupé les vivres. L’inverse de ce qu’ont fait les Etats-Unis.
 Résultat : entre 2007 et 2015 une baisse de 25% de l’investissement des collectivités territoriales françaises.
C’est au moment où l’on sent le tissu social se déliter comme jamais que l’on a entrepris de faire disparaître les collectivités dans lesquelles le citoyen se reconnaît le plus : la commune destinée à la dissolution dans des intercommunalités les plus vastes et les plus intégrées possible, le département réduit au rôle de service social extérieur de l’Etat mais chargé d’assurer les fins de mois. Si le projet n’a qu’en partie réussi, ce n’est pas faute d’avoir essayé. 

Et pendant ce temps, les trésoreries et les classes rurales continuent de fermer, les bureaux de poste, ce qui reste d’hôpitaux et de maternités de proximité d’être menacés, le désert médical d’avancer. Les trains des liaisons inter-cités, quand ils passent, c’est sans s’arrêter.
Toutes les zones blanches de la téléphonie mobile ne sont pas encore résorbées et la couverture internet à un niveau minimum loin d’arriver partout. Quant au déploiement du Très Haut Débit, l’équivalent aujourd’hui de l’électrification au début du XXème siècle, un Xème nouveau plan est censé y pourvoir… d’ici 2022. L’équipement de 90% des communes n’étant pas pris en charge par les opérateurs, il en coûtera 13 à 14 Md€ aux collectivités avec une aide de 3M€ de l’Etat !
Rares sont d’ailleurs les services publics en zone rurale survivant sans que les collectivités, donc leurs contribuables, mettent la main à la poche. Elles financent même les politiques de l’Etat : réforme des rythmes scolaires, accessibilité, transition énergétique etc.

Si je rappelle ces faits c’est pour bien montrer que l’organisation territoriale du pays, les moyens qui lui sont consacrés, le rôle des collectivités et de l’Etat en la matière, ne sont qu’accessoirement des problèmes techniques, encore moins seulement des préoccupations d’élus mais des problèmes politiques, donc les problèmes de tout le monde. Prétendre y répondre sans modifier les priorités budgétaires de l’Etat, en considérant le service public comme un « service du cœur » du business, c’est se moquer du monde.

Telle est en tous cas la manière de voir de Jean-Luc Mélenchon que je représente ici ce matin. L’organisation territoriale, l’aménagement du territoire, le développement des ruralités sont pour lui des leviers de la politique de relance économique qui nous permettra de sortir du purgatoire économique dans lequel le pays s’est enfermé depuis dix ans ; choix en cohérence avec celui d’un développement soutenable, par la mobilisation des talents et des ressources au niveau local. 

Les insuffisances, voire les incohérences bien réelles des réformes qui depuis dix ans accablent les collectivités territoriales ne doivent pas faire oublier la logique du projet : le remplacement du modèle républicain français d’organisation territoriale par le modèle libéral européen. 
Produit de notre Histoire et de notre géographie, le modèle républicain français s’organise autour de deux pôles essentiels : le couple communes-département et l’Etat. Un Etat dont les fonctionnaires ne sont pas seulement des relais locaux du pouvoir central mais aussi des porte-parole du local auprès de ce pouvoir, au point qu’on a pu parler de « pouvoir périphérique ». Un Etat longtemps présent sur la plus grande partie du territoire par ses ingénieurs des Ponts et chaussées ou des Eaux et forêts et plus largement par les services publics essentiels : école, poste, SNCF etc.

Le remplacement du service public par les services marchands inséparable du projet européen ayant commencé dès les années 1990, les réformes de ces dix dernières années viseront essentiellement, comme je l’ai dit, à remplacer le couple commune-département par le couple Grandes intercommunalités- Grandes régions, la commune ne subsistant qu’à titre de vestige et le département le temps de répartir ses compétences sociales entre les intercommunalités – les métropoles en sont la préfiguration – et éventuellement des établissements public spécialisés. Si les réformateurs ont dû composer avec la réalité, d’où l’édifice incertain auquel ont abouti les lois RCT, MATPAM et NOTRe, la partie est seulement remise.

Outre celui de la loi, deux leviers ont permis de forcer la main des sceptiques sur les vertus supposées de la réforme : l’étranglement financier progressif des collectivités et la poursuite du retrait des services de l’Etat des territoires, remplacés par un gouvernement à distance imité des Anglo-Saxons et par les opérateurs à but lucratif. Un abandon, pas une décentralisation comme on le croit souvent, l’Etat n’entendant ni renoncer à ses pouvoirs, ni à faire payer ses politiques par d’autres.

Victimes de la suppression de la TP et de la perte de la TH, des déficits de compensation des charges sociales obligatoires et comme les autres collectivités des gels puis des baisses de dotations pour «contribution au redressement des finances publiques », les départements sont particulièrement bien placés pour savoir ce que perte d’autonomie fiscale et pour certain financière, veut dire…

Il s’agit donc, pour Jean-Luc Mélenchon de redonner aux départements les moyens légaux et financiers d’assumer la « solidarité territoriale » dont ils sont en principe chargés. La redynamisation des communes rurales, des villes petites et moyennes et donc la relance économique passent aussi par là.
Moyens financier, cela signifie la maîtrise d’impôts suffisamment dynamiques, des dotations de compensation évolutives des charges imposées et des inégalités de situations qu’il s’agisse des dépenses obligées ou des ressources.
Moyens légaux : un retour à la compétence générale telle qu’elle a fonctionné pendant deux siècles. Cela aura au moins le mérite de la simplicité et de la clarté. « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. » est un principe nettement plus facile à mettre en œuvre que les règles d’une loi NOTRe encombrée de schémas régionaux  (schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, et schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation) à l’allure de Gosplan régional plus paralysant que stimulant.
Autre problème essentiel sur lequel il faudra revenir : la prolifération des métropoles et les conséquences de celle-ci pour les départements où elles sont situées. Les métropoles, en effet, ne sont pas seulement des intercommunalités particulièrement intégrées mais des collectivités pouvant exercer, sur leur territoire, une bonne partie des compétences du département. Que restera –t-il du département quand elles auront été transférées aux métropoles, comment s’articuleront parties de compétences transférées et parties conservées ? Ce que l’on peut concevoir  pour certaines zones très urbanisées, surtout si les compétences ne sont pas transférées mais exercées par délégation, devient insoutenable en se généralisant. Actuellement existent 22 métropoles potentielles dont Orléans, Toulon, Saint-Etienne etc. Etre métropole est devenu un oscar certes apprécié des intéressés mais qui videra les départements où elles sont situées (presque ¼ des départements français donc) d’une part notable de leur substance et qui réduira la péréquation territoriale. 
Un mot pour finir de l’Etat et de son rôle. Le gouvernement à distance, tel qu’il transforme progressivement sans qu’on s’en rende bien compte le rapport des citoyens et des collectivités à l’Etat, c’est la servitude imposée par la nécessité sans la solidarité dont se nourrit le sentiment d’appartenance. Garant de l’égalité des citoyens sur l’ensemble du territoire, l’Etat devra y être de nouveau présent.
Directement à travers ses services et ses liens avec les collectivités, ses investissements et les services publics d’Etat dont les suppressions de postes feront l’objet d’un moratoire. Indirectement par l’organisation de la péréquation entre collectivités ainsi que la péréquation territoriale nécessaire au financement de ce que j’appellerai le surcoût services au public s’agissant des services marchants. On ne peut pas, en effet leur imposer d’être concurrentiels et en même temps présents là où ils ne sont pas rentables pour l’opérateur. Le Fonds de péréquation territorial mis en place avec la loi postale est un exemple de ce qui peut être fait mais demander une contribution au financement du surcoût service public à tous ceux qui interviennent sur le même marché est une technique qui a fait ses preuves.
Voici donc brièvement résumées à la fois les orientations générales du programme de Jean-Luc Mélenchon quant au territoire, son aménagement et quant à l’un de ses acteurs essentiel, le département. Les questions que vous me poserez permettra d’en préciser les détails.


PPL POUR LE MAINTIEN DES COMPÉTENCES "EAU" ET "ASSAINISSEMENT" DANS LES COMPÉTENCES OPTIONNELLES DES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

Jeudi 23 fevrier 2017

Discussion général et discussion du texte révisant la loi NOTRe

 

Nous n’avons pas été bons sur la réforme territoriale » : madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, chacun ici se rappelle cette déclaration de Marylise Lebranchu !
Monsieur le ministre, vous n’avez d’ailleurs pas voté la loi NOTRe [Il s’agit de Jean Michel Baylet qui était alors sénateur, membre du groupe RDSE]. Le présent texte est la preuve que vous avez eu raison de ne pas le faire. Il s’ajoute à la liste des rustines – il doit bien s’agir de la septième ou de la huitième ! – que le Sénat a tenté de coller, parfois avec succès, sur cette fameuse loi NOTRe.
Cette proposition de loi devait être suivi d’une autre portant sur la territorialisation des compétences des intercommunalités, suscitée par l’émergence inattendue d’intercommunalités rurales « XXL », qui a posé des problèmes tels qu’il m’étonnerait que l’on puisse les régler par quelques ajustements, d’où peut-être le retrait de notre ordre du jour du texte en question…
Quoi qu’il en soit, le problème de fond demeure, et j’imagine mal comment le prochain gouvernement, quel qu’il soit, pourra faire semblant de ne pas le voir. Que faut-il faire de la loi NOTRe et, accessoirement, de la loi MATPAM, au regard de leurs résultats sur le terrain, et plus encore peut-être de ceux à venir ? Faut-il remettre tout à plat, au risque d’ajouter encore à la confusion et de retarder un peu plus encore la remise en route administrative du pays, ce qui ne semble pas être la position dominante ? Faut-il, au contraire, continuer à composer, au risque de perpétuer ce tombeau bureaucratique de la démocratie locale ? 

Ma conviction est que l’on ne pourra faire l’économie d’un réexamen de textes dont on n’a pas encore pu mesurer la dangerosité, parce qu’ils sont trop récents pour avoir été suffisamment mis en pratique.
Ainsi, pour moi, il est impératif d’arrêter la prolifération des métropoles et le processus de leur transformation en communes dès lors que les conseillers métropolitains seront élus directement par la population.
Il est également impératif d’arrêter la vampirisation des départements par les métropoles, ce qui pose la question du mode d’exercice des compétences départementales par ces dernières : délégation ou transfert définitif ?
Il est impératif aussi, si l’on entend redynamiser les communes rurales, les villes petites et moyennes, de redonner aux départements les moyens légaux et financiers d’assumer la « solidarité territoriale » dont ils ont déjà en principe la charge.
Quant aux intercommunalités issues de la loi NOTRe, il faudrait au minimum continuer à prévoir des assouplissements en termes de compétences obligatoirement transférées et de représentation des communes.
Il faudrait aussi, pour redonner sa place à la négociation locale, améliorer l’articulation entre communautés et syndicats, ce qui suppose que l’on renonce à l’objectif d’une réduction massive a priori du nombre de ces syndicats.
Enfin, s’agissant des intercommunalités « XXL », il paraît difficile d’échapper à une remise à plat de leur mode de constitution et de leur fonctionnement. On risquerait autrement de voir émerger des formes d’organisation n’ayant plus grand-chose à voir avec la démocratie. Je pense à ce qu’il restera de celle-ci avec des conseils pléthoriques et la délégation systématique des choix réels à des cénacles choisis, quand ce n’est pas à la bureaucratie communautaire ! 

S’agissant du présent texte, il est bien évident que le RDSE le votera, parce qu’il correspond à sa philosophie de l’intercommunalité, qui doit être essentiellement assise sur le volontariat, parce qu’il permettra de mieux coller au terrain.

S’il existe des intercommunalités, communautés de communes et aussi communautés d’agglomération, dont la ressource en eau et son traitement dépendent obligatoirement d’actions coordonnées et de financements collectifs, il en est d’autres, probablement encore plus nombreuses depuis la mise en application de la loi NOTRe, pour lesquels ce n’est absolument pas le cas. Des solutions y ont été trouvées depuis longtemps, au niveau local – communal ou syndical –, pour un coût qui n’est pas supérieur, loin de là, à celui que l’on constate pour des structures beaucoup plus grosses et où la gestion est souvent concédée.
Pourquoi mettre à mal un mode de gestion qui donne satisfaction ? Parce que l’avenir est aux grandes organisations, nous susurrent les zélotes de la modernisation libérale… Ils se trompent : l’avenir est à la coopération volontaire, seule capable de mobiliser initiatives et volontés, et de permettre l’émergence d’un idéal civique, cet idéal civique perdu dans le sable des modernisations !  

Intervention sur les amendements visant à étendre les dispositions de la PPL aux communautés d’agglomération.

 Sans allonger les débats, je veux dire que ce débat est surréaliste (…). Sur le fond, je ne veux pas être blessant, mais il faut sortir des vingt arrondissements parisiens pour se rendre compte que les intercommunalités sont très différentes, y compris les communautés d’agglomération. Certaines sont très agglomérées et urbanisées, tandis que, dans d’autres, la question des compétences « eau » et « assainissement » a été réglée depuis longtemps, à la satisfaction générale.
Quant à l’argument du bénéfice à attendre des grandes organisations, il est parfois vrai, mais parfois faux. Je prendrai l’exemple de ma commune, qui a intégré, parce que je l’ai voulu – c’est pourtant une commune rurale, ce qui montre que je ne suis pas allergique à cette solution ! –, une communauté d’agglomération. La compétence enlèvement des ordures ménagères était obligatoire, ce qui a entraîné un doublement de la taxe dans ma commune !
Notre collègue a raison : c’est au cas par cas qu’il faut raisonner. Pour cela, il faut laisser aux communes la liberté de choisir la solution qui leur convient le mieux !

Selon moi, aucune raison de fond ne justifierait que l’on ne vote pas mon amendement.
Cela a été dit, les communautés d’agglomération sont dans des situations très diverses. Par ailleurs, avec la loi NOTRe, on hérite de communautés de communes comprenant cinquante membres, voire davantage, constituant de véritables méli-mélo où l’on ne sait plus qui fait quoi… La différence était claire dans le texte de Jean-Pierre Chevènement.
Aucune raison ne justifie qu’on réserve un sort particulier aux communautés d’agglomération. Alors pourquoi la commission va-t-elle donner un avis négatif sur mon amendement ? J’imagine que c’est parce que, sur le plan tactique, le choix que nous avons fait – ne rectifier qu’à la marge, alors qu’il faudra aussi traiter les problèmes de fond – n’est pas bon. Je le dis par anticipation, la raison qui nous sera donnée pour rejeter l’amendement nous paraît de circonstance. 

Discussion d’un amendement visant à annuler la jurisprudence du conseil d’Etat liant compétence assainissement et compétence évacuation des eaux pluviales.

 J suis désolé, mais je ne comprends pas comment le Conseil d’État en est arrivé à cette jurisprudence.
Il a dû oublier que, si les réseaux d’assainissement n’ont pas toujours été séparatifs – ils accueillaient autrefois tant les eaux pluviales que les eaux usées dans les mêmes tuyaux –, ils le sont devenus il y a déjà un certain temps, pour que les choses fonctionnent bien. Ils ne doivent pas sortir souvent de chez eux…
En outre, s’il fallait rattacher la question des eaux pluviales à une compétence, ce serait plutôt à la compétence GEMAPI,  pour une raison très simple : actuellement, dans les grandes unités urbaines, le problème des inondations provient non pas des rivières, mais principalement du ruissellement.
Or, avec cette compétence, on a des recettes, sous réserve que l’on ait le courage de les mettre en place, et on pourrait peut-être définir une véritable politique de prévention des inondations et régler la question du développement de réseaux suffisants d’évacuation des eaux.
Sous le bénéfice de ces explications, je voterai cet amendement.

 


OU VA L’ETAT TERRITORIAL ?

 Débat sur le rapport d’Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont

Mardi 10 janvier 2017


Où va l’État territorial ? Quel élu local déconcerté par l’avalanche de réformes parallèles touchant aux services territoriaux de l’État et collectivités locales au cours des dix dernières années ne s’est pas posé la question ? Merci à nos collègues Éric Doligé et Marie-Françoise Perol-Dumont d’avoir donné la parole à ces élus et de nous permettre d’en débattre.

 Pourtant, j’ai le sentiment que les incohérences d’exécution bien réelles que nos collègues épinglent dans leur rapport dissimulent une logique, celle de la dissolution du modèle républicain français d’organisation territoriale dans tout autre chose. Ce modèle que l’on dit « jacobin » correspond plutôt à un jacobinisme bien tempéré, alliage d’un jacobinisme théorique, centralisateur et d’un girondinisme de fait.

 Ainsi, depuis la Grande Révolution, la citoyenneté a deux faces : une face locale et une face nationale. La République est au village en même temps qu’à Paris. Contrairement à ce que l’on croit souvent, la commune française est la cellule de base de la gestion territoriale la plus autonome des grandes démocraties.
Si la démocratie locale est autant jacobine que girondine, l’État s’est fait de moins en moins jacobin tout au long d’un processus de décentralisation séculaire. De plus, ce que l’on oublie trop, il a joué le rôle d’un acteur local et pas seulement celui de surveillant général ou de courroie de transmission du Gouvernement.
Pierre Grémion l’a bien montré : dans le schéma classique d’administration territoriale française, il n’y a pas, d’un côté, l’administration de l’État et, de l’autre, les représentants de la population, mais une « consonance entre l’administration et son environnement » qui dépasse de beaucoup un simple accord de climat. L’administration préfectorale est autant le porte-parole de l’État auprès du terrain que l’inverse, c’est-à-dire du terrain auprès du pouvoir central.
De plus en plus et, surtout, sur la plus grande partie du territoire, l’État a d’abord marqué sa présence grâce à ses ingénieurs des Ponts et Chaussées ou à ceux des Eaux et Forêts. Il s’agissait d’une présence bénéfique et très appréciée qui faisait oublier ce que peuvent avoir d’urticantes les tracasseries de la bureaucratie régalienne. Au travers de ses ingénieurs, l’État est devenu partenaire et parfois acteur du développement local. Son désengagement progressif pour laisser place au marché – car c’est bien de cela qu’il s’agit – sera ressenti comme un abandon. C’est d’ailleurs ce que j’ai cru lire entre les lignes dans votre rapport.
Pour Pierre Grémion, cette symbiose entre fonctionnaires de l’État et élus locaux constituait un véritable « pouvoir périphérique ».

Les réformes intervenues ces dix dernières années au niveau tant des collectivités locales que des services de l’État visent à faire disparaître ce modèle sans le dire, voire en soutenant le contraire.
Fini l’État acteur et conseilleur ! Place aux intercommunalités les plus grandes possible, chargées d’assurer à leurs frais les services que l’État n’assume plus. Place aux cabinets d’expertise privés et au marché. Place aux départements transformés en services extérieurs de l’État social. Place aux grandes régions planificatrices de ce que d’autres, notamment les métropoles, voudront bien faire.
Sans compter que la RGPP, la MAP, la RéATE, ou encore le plan Préfectures nouvelle génération, sont en réalité la déclinaison d’un seul plan, le PRPTE, c’est-à-dire le plan de réduction de la présence territoriale de l’État, lui-même chapitre du grand plan de rigueur budgétaire, expression de la même logique.
Il faut bien garder en mémoire le fait que cette disparition du territoire de l’État acteur ne constitue en rien une nouvelle étape de la décentralisation, contrairement à ce que prétend le discours officiel. Elle correspond en réalité au renforcement de la tutelle du marché – il n’est qu’à voir le délabrement du service public sur la plus grande partie du territoire – assorti d’une nouvelle manière pour l’État d’exercer le pouvoir, ce que l’on a pu appeler « gouverner à distance ».
Sans renoncer à la contrainte par la loi et par la norme, lesquelles sont de plus en plus nombreuses et détaillées, bien que l’on s’en plaigne, l’État tend à utiliser des leviers de pouvoir plus libéraux et apparemment non contraignants : je parle des appels à projets dont l’État sélectionne les bénéficiaires mis en concurrence, des fonds plus ou moins exceptionnels de ceci ou de cela, aussi encadrés que les promotions publicitaires où – vous l’avez remarqué – l’on n’est jamais dans la bonne case, des bonifications – il n’est qu’à voir les incitations aux fusions de communes –, de la contractualisation – on en réclame même –, du conventionnement, de l’affichage des bonnes pratiques, ou encore du benchmarking.
Voilà la nouvelle façon de gouverner !
Condition nécessaire pour que cela fonctionne, réduire l’autonomie financière des collectivités territoriales et organiser leur dépendance vis-à-vis de l’État. C’est fait !
Au final, on a simplement remplacé l’État local, acteur de terrain, par l’État central bureaucratique, et ce au nom de l’autonomie de collectivités locales ainsi mises en concurrence et d’une saine gestion des finances publiques. C’est tout bénéfice pour la haute bureaucratie, dont les effectifs, eux, n’ont pas diminué : elle n’aura plus à se colleter avec les manants d’en bas, désormais totalement libres de prendre ou de laisser, à leurs risques et périls, du moins tant qu’ils accepteront de se tenir tranquilles !  


A BON ENTENDEUR !

 

Depuis dix ans les réformes n’ont cessé de pleuvoir sur les collectivités territoriales, des grandes et des petites, sans compter les rustines destinées à réparer les oublis, corriger les erreurs, sauver quelques meubles locaux,  calmer les aigreurs des uns ou s’attirer les bonnes grâces des autres. Aucune ne figurait dans un programme présidentiel. Ce fut la surprise. 

Aucune, non plus, je dis bien aucune réforme non plus, répondant aux attentes des territoires ruraux, de leurs collectivités, de leurs élus ; bien au contraire, toutes ont été vécues comme des calamités.
Ces attentes des élus ruraux ne sont pourtant un mystère pour personne : disposer des moyens humains et financiers leur permettant de gérer correctement leurs collectivités, que leurs administrés bénéficient de services publics équivalents à ceux des zones urbaines, conserver la libre administration de leurs communes  et la maîtrise de leur développement.
Rappelons, pour ceux qui l’auraient oublié, que « les ruralités » pour reprendre l’expression du ministère du même nom, ce ne sont pas les terrains vagues de la France en voie de métropolisation, mais 27,3 millions d’habitants, soit 43,8% de la population du pays. Une paille ! 

Question services publics, les trésoreries et les classes continuent de fermer, la qualité des services de transports ferroviaires, quand ils existent encore, de se dégrader, les bureaux de poste, et ce qui reste d’hôpitaux et de maternités de proximité d’être menacés, le désert médical d’avancer. Même les communes rurales qui voient leur population augmenter sont sur la défensive.
La couverture Internet à un niveau satisfaisant, voire celle de téléphonie mobile, n’est pas partout acquise. Quand au déploiement du Très Haut Débit, l’équivalent aujourd’hui de l’électrification du début du XXème siècle, un nouveau plan est censé y pourvoir… d’ici 2022. L’Etat devrait financer 3 Md€ des 13 à 14 Md€ que coûterait l’équipement des secteurs non pris en charge par les opérateurs…soit 90% des communes !
Rares sont les services publics en zone rurale qui survivent sans que les collectivités, donc leurs contribuables, mettent la main à la poche.
Le logement ne fait pas exception, les bailleurs sociaux se déplaçant rarement et jamais sans une contribution sonnante et trébuchante du bloc communal.
Ce qui n’empêche pas l’Etat d’ajouter à ces charges imposées par l’obsolescence du service public la contribution devenue obligatoire des collectivités à ses propres politiques: réforme des rythmes scolaires, accessibilité, transition énergétique, mises aux normes etc. 

Côté finances, on attend toujours la réforme de la Dotation Globale de Fonctionnement qui ferait oublier qu’actuellement, le citoyen d’une commune de 500 habitants pèse moitié moins que de celui d’une commune de 200 000 habitants. Les projets connus et à ce jour avortés, n’incitent d’ailleurs pas à l’optimisme : ce qui était concédé d’une main était retiré de l’autre par la magie des coefficients logarithmiques. Il est vrai que donner plus aux uns sans retirer aux autres et en voulant faire des économies est un exercice que même Bercy peine à réussir!

L’Etat a beau tenter de dissimuler la réduction de ses « transferts » au bloc communal (- 6 Md€ entre 2013 et 2017) et le traitement discriminatoire toujours réservé aux petites collectivités, en faisant circuler quelques centaines de millions d’euros d’une ligne budgétaire à l’autre et en inventant des « contrats de ruralité », ce jeu de bonneteau ne trompe personne. D’autant que les dits contrats servent d’abord à financer des politiques d’Etat : l’accessibilité, la transition énergétique et même le financement des implantations de gendarmeries en milieu rural qui figure parmi les opérations prioritaires des « contrats de ruralité ». A quand une contribution à la rénovation du chauffage de l’Elysée ?
Ce quinquennat aura même réussi l’exploit de faire régresser les indemnités nettes des élus et d’augmenter leur contribution au budget de l’Etat! La constance mise à dépouiller les élus ruraux de leurs modestes indemnités est impressionnante : soumission à cotisations sociales de l’ensemble des indemnités sans droits nouveaux pour beaucoup des assujettis, taxe de 1%  sur les indemnités pour alimenter un fonds de financement de la formation dont on se demande à quoi il va servir et, cerise sur le gâteau, le PLF pour 2017 prévoit la suppression de l’imposition des indemnités par un dispositif spécifique et leur intégration obligatoire dans la base imposable de l’impôt sur le revenu.
Les fonctions d’élu municipal étant « gratuites » selon la loi, intégrer le produit de fonctions gratuites dans l’assiette de l’impôt sur le revenu ne manque pas de sel. Pour l’Etat bien sûr qui améliore sa gabelle sur le dos des collectivités et de leurs élus.
A cela s’ajoutent la suppression des indemnités qui, avant la réforme, pouvaient être accordées aux présidents des syndicats et la toute récente suppression – par le Sénat, paraît-il à la demande de l’AMF, ce qui est un comble- de la fixation obligatoire au taux maximum  des indemnités des maires des communes de moins de mille habitants.
Rassurons-nous cependant, le projet de loi relatif au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain qui fusionne commune de Paris et département de la Seine ne supprime pas le cumul des indemnités actuellement perçus par tous les conseillers de Paris. Il faut dire que leur tâche est proprement écrasante. 

Outre la création de grandes régions qui marginalise un peu plus les territoires ruraux, le plus préoccupant cependant, reste la suppression, en cours, des communes par absorption de leurs compétences essentielles et de leurs ressources, par des intercommunalités les plus grandes possible et donc où elles ne compteront guère.
Initié par la loi RCT, sous Nicolas Sarkozy, le processus s’est épanoui grâce à la loi NOTRe, sous François Hollande. Belle continuité.
Au final, pour reprendre l’expression du ministre André Vallini, le maire devient une « interface » entre les citoyens et l’intercommunalité, autant dire un « petit rapporteur ».
Sauf celui de la commune centre évidemment, en qui se concentre déjà, dans la grande majorité des cas, l’essentiel du pouvoir. Quand le nouveau Prince sera élu directement par les habitants de l’intercommunalité – ce qui viendra avec la prochaine vague modernisatrice-  la boucle sera bouclée. Finie la gestion directe des affaires communes, vive le progrès, vive l’administration des bureaux et des « experts »!  

Dernier épisode (1), le Sénat vient de repousser la création de quatre nouvelles métropoles : Grand Dijon, Orléans Val de Loire, Saint-Etienne-Métropole et Toulon-Provence -Méditerranée. Ne doutons pas que l’Assemblée Nationale, enfin unie, reviendra sur ce fâcheux contre temps.
Rappelons, pour ceux qui l’auraient oublié :
1- Que l’augmentation de dotation apportée par cette accession à la cour des très grands se fera sur le dos des autres intercommunalités.
2- Que les métropoles ne sont pas seulement des Etablissement Publics de Coopération Intercommunale  particulièrement intégrés, ce en quoi il n’y a rien à redire si telle est la volonté des communes membres, mais qu’elles exercent aussi  tout ou partie de compétences essentielles du Département ,  en matière sociale, de Tourisme et culture, de collèges, de logement, de route. Que restera-t-il du département de la Côte d’Or, du Var etc. quand la métropole dijonnaise ou toulonnaise demandera à exercer la totalité des compétences autorisées par la loi ? Mystère. Reste à espérer que la théorie selon laquelle la richesse va « ruisseler » des métropoles sur leur hinterland se vérifiera.
D’autant que les conseillers départementaux élus dans l’aire métropolitaine, politiquement incontournables au niveau départemental, influeront sur la gestion de l’ensemble des compétences du département sur sa partie non métropolitaine alors que les élus départementaux, métropolitains et non métropolitains, n’auront eux plus leur mot à dire sur les compétences transférées ou déléguées dans la partie métropolitaine !
Vous avez-dit clarification ? 

Ainsi, comme je m’en suis longuement expliqué dans plusieurs articles de 36000 communes  (Voir numéros de mai, juin et juillet-août 2016), au fil de ces derniers dix ans de réforme, sommes nous passés d’une logique de développement par la mobilisation des acteurs locaux sur des « périmètres de projet » à une logique d’administration de circonscriptions les plus grandes possible pour suppléer la disparition des territoires des services publics et de l’Etat.
L’examen des SDCI issus de la loi NOTRe est édifiant. En moyenne, je le rappelle, les EPCI regroupent déjà 30 communes, 10% plus de 50, notamment en zone rurale. Avec des cas aussi confondants que l’intercommunalité du Pays Basque (158 communes et 295 971 habitants), du Grand Cotentin dans la Manche (210 communes et 205 428 habitants) etc.  Plusieurs schémas départementaux de coopération intercommunale ont organisé leur département en 4 ou 5 communautés sur la base des pays ou des Pôles d’Equilibre Territoriaux Ruraux existants (Manche, Ariège, Creuse par exemple)... 

Le risque est donc fort que cette intercommunalité dévoyée ne devienne le tombeau de la démocratie communale d’où notre démocratie nationale tire ce qui lui reste de force. Jamais Tocqueville n’a eu autant raison : « c’est dans la commune qu’est la force des peuples libres ». Hélas, les uns ont oublié Jaurès, les autres Tocqueville…Ainsi avance le rouleau compresseur : cinq ans conduit à droite, cinq ans à gauche mais toujours dans la même direction et au profit des mêmes.

Nous allons entrer dans la  période des promesses où l’on redécouvrira que feu nos 36000 communes sont une chance formidable pour la France, où l’on encensera ses élus, si dévoués à l’intérêt général qu’ils résistent à la tentation de renvoyer leur écharpe au Préfet…Le temps d’une élection avant de remonter sur le rouleau compresseur.

Mais, que ces intermittents de la cause rurale méditent bien cet avertissement de Bossuet : « Dieu se rit des hommes qui se plaignent des conséquences alors qu’ils en chérissent les causes ».
27,3 millions d’habitants, ça fait beaucoup de voix.

A bon entendeur !

 

Note :

Depuis la loi RCT du 16/12/2010 qui fut suivie de la création de la seule métropole de Nice,  la métropolisation de la France n’a cessée de progresser avec la loi MAPTAM (27/01/2014). Au 01/01/2015 on comptait 15 métropoles : Nice, Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nantes, Rennes, Rouen Strasbourg et Toulouse auxquelles s’ajoutent les métropoles à statut particulier, Lyons, Grand Paris, Aix-Marseille-Provence. La métropole de Nancy sera crée le 01/07/2016, Vont s’y ajouter 4 nouvelles métropoles.


PPL : CLARIFICATION DES CONDITIONS DES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES EN MATIÈRE DE TRANSPORTS SCOLAIRES

mardi 6 décembre 2016

 Discussion générale


Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, pensez-vous que les transports scolaires fonctionneront mieux quand la loi NOTRe entrera en vigueur ?
 Si tel était le cas, nous ne serions pas ici à tenter de réformer une loi qui n’est « nôtre » que de nom !
L’organisation des transports scolaires sera-t-elle plus lisible pour les élèves, leurs parents et ceux qui en ont la charge au quotidien ? Les responsables seront-ils plus facilement accessibles quand il faudra s’adresser à la région ? Probablement pas !
Si les départements avaient largement délégué la mise en œuvre effective du service, il devait bien y avoir une raison – raison pratique, j’en conviens, avant d’être théorique. Remarquons d’ailleurs que la loi NOTRe avait prudemment laissé aux départements le soin d’organiser le transport scolaire des élèves handicapés, en contradiction avec le dogme de l’unicité d’exercice des compétences, responsable du choix finalement fait, malgré toutes les mises en garde, de confier le transport scolaire à la région.
M. le ministre vient d’ailleurs de nous rappeler les éléments de ce credo.
Nous espérons que quelque obscure raison juridique dont Bruxelles a le secret ne viendra pas bousculer la correction de bon sens qui nous est aujourd'hui proposée. On le sait déjà, tous les départements ne sont pas prêts à assumer, dans n’importe quelle condition, une compétence qui n’est plus la leur. Par ailleurs, si les régions veulent assumer directement le service, qu’elles le fassent ! On jugera au résultat.
Troisième interrogation : le coût du transport scolaire sera-t-il moins élevé après la loi NOTRe, que cette proposition de loi de bon sens aille ou non au bout du marathon parlementaire ? Non, bien évidemment ! D’ailleurs, vous l’aurez remarqué, on ne parle plus guère des 20 milliards d’euros d’économies que les réformes de la loi RCT puis de la loi NOTRe devaient permettre de réaliser. En l’espèce, aux coûts des services de gestion des transports, qu’il faudra maintenir à proximité, s’ajoutera le coût du service régional. Encore une fois, si on entend sauvegarder l’essentiel, à savoir un service de proximité, il faudra bien y mettre les moyens !
Le traitement des transports scolaires par la loi NOTRe est emblématique des impasses dans lesquelles nous conduisent des réformes, qui, au lieu de partir des problèmes concrets, procèdent d’a priori : il y a trop de communes en France, trop de niveaux administratifs, trop de fonctionnaires ; tous les regroupements permettent de faire des économies d’échelle ; c’est dans les métropoles qu’est créée la richesse, laquelle « ruisselle » ensuite sur l’ensemble du territoire… Autant de sornettes dont on se garde bien de vérifier la pertinence ! On aurait, sinon, quelques surprises…
Je me plais à imaginer une réforme qui ne distribuerait pas des compétences, mais se préoccuperait des services à la population, évitant ainsi de séparer la compétence du territoire sur lequel elle va s’exercer. Ainsi, dans l’expression « transport scolaire », qu’est-ce qui est le plus important ? « Transport » ou « scolaire » ? Pour moi, c’est « scolaire », parce que c’est cette mission qui conditionne le choix des moyens et leur organisation, et non l’inverse. Vu d’un bureau, c’est évidemment le bus que l’on voit, et non pas les élèves de nos petites écoles rurales, leurs conditions de vie – la neige et le verglas – et leur rapatriement en catastrophe en cas de danger, quand l’inspection académique téléphone pour dire : « Vite, il est treize heures trente, il faut rapatrier les enfants ! » Vu d’un bureau, tout ça, on ne sait même pas que ça existe.
 Elias Canetti a écrit que le papier « supporte tout ». Visiblement, celui de la loi aussi ! Toutefois, je crains que tel ne soit pas le cas de la réalité.
Vous l’aurez compris, le RDSE votera cette proposition de loi de bon sens, en espérant que son examen parlementaire arrivera à terme.  


PLF pour 2017 : « Mission Administration générale et territoriale de l’Etat »

Présentation du rapport (Commission des lois 16/11/2016)

 

Cette mission ne sera probablement pas examinée en séance, comme le reste du budget, d'ailleurs ; je vais pourtant essayer d'être synthétique.

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » comprend trois programmes : le plus important est le programme 307 « Administration territoriale » de l'État, qui comprend les crédits réservés aux préfectures et aux sous-préfectures. Ensuite, le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » aura pour mission essentielle l'organisation des élections en 2017. Enfin, le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » inclut les fonctions support et la gestion des affaires juridiques et contentieuses du ministère de l'intérieur.
Ce dernier programme voit ses crédits augmenter, mais essentiellement par le transfert des crédits du Fonds interministériel de prévention de la délinquance.
Concernant le programme « Vie politique, cultuelle et associative », la hausse des crédits est vertigineuse : plus de 200 %, mais c'est en raison des élections présidentielle, législatives et sénatoriales en 2017. Le Gouvernement a proposé pour la troisième fois depuis 2012 la dématérialisation de la propagande électorale. Avec la même constance, l'Assemblée nationale l'a refusée. Ces petites économies pourraient nuire à la démocratie. Les électeurs pourraient estimer que cette dématérialisation est une marque de dédain à leur égard : soit ils ne se déplaceraient pas, soit leur vote serait protestataire. Ne commettons pas cette faute, surtout à l'heure actuelle.

Les crédits du programme « Administration territoriale » sont les plus importants : ils augmentent de 3,4 % en autorisations d'engagement et 3,1 % en crédits de paiements. Cet accroissement masque pourtant la suppression des 500 équivalents temps plein (ETP) qui constituent la première partie des 1 300 suppressions prévues dans le cadre du plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG). Avec ce plan, les missions et l'organisation des préfectures sont en cours de remaniement. La mise en place de plates-formes spécialisées dans l'instruction et la validation des titres en lieu et place des guichets - sauf pour les titres délivrés aux étrangers et les demandes d'asile - devrait permettre à la fois la réduction des effectifs et un redéploiement du personnel sur quatre missions prioritaires des préfectures : gestion des crises, lutte contre la fraude documentaire, expertise juridique et contrôle de légalité, coordination territoriale des politiques publiques.

Je pense que le fichier centralisé TES du Gouvernement est un sous-produit du PPNG, plan lui-même suscité par le plan de réduction des effectifs de l'administration territoriale de l'État : 1 380 ETP réalisés entre 2013 et 2016, 500 prévus pour 2017 et 800 pour 2018, après l'hémorragie du précédent quinquennat. Les effectifs baissent en moindre proportion, mais ils continuent de baisser.
Dans le but louable de compenser cette réduction des effectifs par une redéfnition du rôle des fonctionnaires, a été décidée la création d'une cinquantaine de plates-formes spécialisées dans la délivrance des titres. Un fichier des passeports biométriques existant déjà, il devenait normal de l'utiliser pour créer un fichier unique permettant de simplifier la délivrance des cartes d'identité. La solution au problème des faux papiers et de l'usurpation des identités étant déjà là, il devenait naturel de la choisir. D'autant plus qu'ainsi, les recettes générées par la délivrance des passeports pourraient continuer à financer la gratuité des cartes d'identité. Hier, le ministre de l'intérieur ne s'en est pas caché. Reste à savoir si la généralisation de l'existant est la bonne solution.

Toutes les difficultés pratiques de la réorganisation des directions des sept nouvelles régions selon la logique du multi-sites n'ont pas encore été résolues, même si des progrès ont été réalisés. Le déploiement des moyens numériques, essentiels au bon fonctionnement des directions régionales désormais réparties en plusieurs sites, est inégal selon les régions et dépend largement de l'engagement de l'encadrement. Toutes les solutions techniques nécessaires ne sont pas encore opérationnelles. En attendant, le personnel continue de remplir ses missions, avec des moyens pas toujours adaptés et l'inquiétude liée à une probable centralisation des effectifs au siège, à plus ou moins long terme.
La réorganisation du réseau infra-départemental a abouti à une modification des limites d'une grande partie des arrondissements, mais ne supprime que très peu de sous-préfectures, ce qui ne me chagrine guère. De telles suppressions sont très mal vécues par les élus et la population. Aurait-on enfin réalisé l'importance du maintien de la présence de l'État au niveau infra-départemental et le rôle essentiel du sous-préfet ? Ou est-ce l'effet de l'approche des échéances électorales de 2017 ?

Pour conclure, le constat est toujours le même : l'administration territoriale se réorganise et s'adapte, sur fond de réduction présentée comme inéluctable, au gré des réformes qui lui sont imposées. Son personnel s'engage dans ces changements avec un sentiment mêlant une bonne volonté étonnante et une forme de résignation, tout en nourrissant l'espoir de voir ces réformes prendre fin.
Ainsi, malgré une augmentation modeste des crédits et les tentatives de réorganisation qui ne se limitent pas à la recherche d'économies mais aussi à une revalorisation des fonctions et des emplois, la poursuite de la réduction des effectifs de l'administration territoriale de l'État me conduit à proposer un avis défavorable. Tant que les effectifs diminueront, je ne changerai pas d'avis. Ce n'est pas au moment où le consensus social se délite et où une bonne partie du territoire se sent abandonné qu'il faut poursuivre dans cette direction.

 Voir le rapport complet

 


PJL RELATIF AU STATUT DE PARIS ET À L'AMÉNAGEMENT MÉTROPOLITAIN

 Lundi 09 novembre 2016

 

Un texte qui non seulement traite du statut de Paris, collectivité territoriale à la fois commune et département, mais permet la création de 4 métropoles de plus. Le Sénat a adopté un ensemble de dispositions relatives au statut de Paris mais a rejeté l’augmentation du nombre de métropoles.

L’intercommunalité, arme de destruction des communes.

Un premier élément montre l’incohérence de toutes ces décisions : la seule métropole qui s’imposait dans ce pays, c’était, à mon avis, le Grand Paris, au sens où Philippe Dallier et d’autres collègues l’entendent. Or c’est la seule que l’on n’aura pas ! On a seulement inventé un truc bizarre, qui a d’ailleurs changé dans la perspective des élections.
Deuxième remarque, le but de ce gouvernement, du précédent et, peut-être, de celui d’avant encore, est la disparition des communes, notamment des plus petites d’entre elles.
 Deux leviers ont été utilisés. Le premier, l’intercommunalité, qui était à l’origine un outil au service des communes, a été retournée contre elles et est devenue leur substitut. Le second, ce sont les métropoles. Là, la logique a été poussée jusqu’au bout : on aura l’élection au suffrage universel direct du président de la métropole, voire, progressivement, de son conseil.
Dès lors, comme le disait  André Vallini, alors secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, les maires seront des « interfaces » entre les citoyens et l’intercommunalité.
Mais les métropoles vont plus loin encore. Elles constituent un levier pour détruire les communes à travers les départements. 

Les métropoles, armes de destruction des départements.

 En effet, le problème n’est pas dans la création d’une intercommunalité avec les métropoles, particulièrement intégrée ; cela peut tout à fait se justifier. Le véritable problème est que cette communauté a aussi des compétences départementales. De ce point de vue, le seul cas qui ait été réglé, à l’amiable, est celui de Lyon. Il y a là match nul : s’ils veulent le faire, qu’ils le fassent ! En revanche, dans d’autres cas, ce n’est pas si simple.
Prenons le cas du département du Var, où la métropole Toulon Provence Méditerranée, ou TPM, regroupe environ 40 % de la population du département. Qu’en restera-t-il quand la métropole aura absorbé toutes les compétences départementales qu’elle pourra ? Comment pourra se faire le minimum de péréquation qui existe aujourd’hui ?
Enfin, personne n’a évoqué la question du pouvoir.
De ce point de vue, les conseillers départementaux qui seront élus sur le territoire métropolitain géreront toutes les compétences du département dans sa partie non métropolitaine, mais non dans la partie métropolitaine, tandis que, à l’inverse, les autres élus départementaux n’auront rien à dire sur ce qui se passe dans la métropole. 

Des réformes idéologiques sans études d’impact préalables

On nous dit, la main sur le cœur, qu’il ne faut pas opposer les territoires ruraux et les territoires urbains. Certes, mais il est facile de constater l’inégalité de traitement entre les uns et les autres.
Pour l’instant, aucune étude d’impact n’a été réalisée sur quoi que ce soit. L’argent est censé ruisseler des métropoles ou des grandes unités urbaines vers les territoires ruraux, selon une théorie déjà ancienne, sauf qu’aucune étude ne met précisément en évidence les flux entrants et sortants.
Quel argent extérieur ces unités urbaines reçoivent-elles ? Que rapporte, par exemple, pour les communes environnantes, le fait de loger leurs habitants et de scolariser leurs enfants ? Nous n’en savons absolument rien. Simplement, par définition, les grandes unités urbaines seraient les seules productrices de richesse, les « locomotives » qui vont entraîner les wagons. Je demande à voir…
De même, j’attends de voir les 20 milliards d’économies que l’on nous annonce depuis 2010 à la suite de ces évolutions.
Nous constatons, pour notre part, que les inégalités existent, et que les réformes proposées vont les aggraver. Maintenant, si vous avez des chiffres contraires, des études approfondies qui montrent que je me trompe, donnez-les !  

Retour sur le projet d’un mode de scrutin particulier pour l’élection des conseillers métropolitains.

En réalité, nous discutons d’un scrutin distinct de celui qui tend à désigner les élus municipaux. Or l’unité de scrutin est une condition indispensable pour que l’intercommunalité reste une intercommunalité, et ne devienne pas une collectivité territoriale spécifique. Dès lors que l’on instaure un scrutin distinct – à ce titre, les métropoles servent de galop d’essai pour les intercommunalités ! –, on ne voit pas très bien à quoi servent les communes. 

Explication de vote.

Je serai bref. Ce texte comportait en fait deux parties.
D’un côté, il y avait l’article 41. Sa suppression nous satisfaisant, nous aurions volontiers voté pour le texte. De l’autre, il y avait l’essentiel, c’est-à-dire les dispositions relatives au statut de Paris. J’ai été quelque peu déçu par ce qui s’est passé, dans la mesure où nous avons commencé notre parcours à bord d’un véhicule avec conduite à gauche et nous l’avons fini dans un véhicule avec conduite à droite ! Dans les deux cas, on ne peut pas dire qu’une réflexion d’ensemble ait été menée. Au contraire, des considérations liées à la situation politique actuelle ont présidé aux prises de position.
Pour l’ensemble de ces raisons, la grande majorité du groupe du RDSE s’abstiendra sur ce texte, un seul de ses membres votant pour.

 



PPL : MAINTIEN DES COMMUNES ASSOCIÉES EN CAS DE CRÉATION D'UNE COMMUNE NOUVELLE

Mardi  25 octobre 2016

Discussion générale.

Comme je l’ai indiqué récemment à notre rapporteur en commission des lois, je suis gêné par cette proposition de loi, non pas parce que je nourrirais quelque haine rentrée à l’encontre des communes nouvelles en général – il est des cas où la géographie ainsi que les pratiques locales de coopération naturelle en font une formule de bon sens –, mais parce que, de lecture en lecture, le « dispositif initial, clair, simple et limité » – je reprends ses propres termes – auquel j’adhérais totalement non seulement est devenu compliqué, et parfois obscur, mais s’est trouvé parasité par des dispositifs discutables, dont l’un est inacceptable à mes yeux et, d’ailleurs, sans rapport avec le texte initial.

J’adhère à la proposition d’unifier le régime des communes associées de la loi Marcellin et celui des communes déléguées prévues par la loi du 16 mars 2015. Cette simplification, cette « mise à niveau législative » – si vous me permettez l’expression – contenue dans la proposition de loi de notre collègue Bruno Sido est, en effet, tout à fait bienvenue.

Discutables en revanche sont toutes les propositions, dont le nombre est allé grandissant au fil des discussions et de la navette, qui, au lieu de tendre à créer de nouvelles communes parce que cela correspond à la logique des situations, visent à mettre en place des ensembles tellement nouveaux qu’ils présentent des avantages que les communes n’ont pas, par exemple celui de désigner plus de délégués sénatoriaux que n’en aurait une commune de taille identique, de surcroît selon une règle à choix multiples qui ne brille ni par sa simplicité ni par son équité par rapport aux autres communes. La simplicité et l’équité auraient voulu que la nouvelle commune dispose d’un nombre de délégués correspondant à sa taille. Je concède que cela eût été trop simple et trop équitable… C’est donc une autre solution qui a été retenue.

Enfin, proposition pour moi totalement inacceptable et dont je ne vois pas ce qu’elle vient faire dans ce texte, l’article 1er quater prévoit que « le conseil municipal peut, par délibération, fixer une indemnité de fonction inférieure au barème […], à la demande du maire ».
Sachant ce qu’est le statut de l’élu, pour lequel nous sommes nombreux à nous battre depuis des dizaines d’années, sachant, notamment, le montant des indemnités dont bénéficient les maires des communes de moins de 1 000 habitants, sachant les pressions que subissent parfois ceux qui acceptent de prendre les responsabilités que d’autres refusent tout en lorgnant sur les trois sous d’indemnité, je ne comprends pas que le Sénat puisse céder à ce genre de sollicitations, d’autant que, pour la première fois dans l’histoire, durant ce quinquennat, non seulement l’élaboration d’un véritable statut de l’élu n’a pas progressé – cela n’avait pas non plus été le cas sous le quinquennat précédent –, mais, s’agissant des indemnités, elle aura régressé, parce que l’ensemble des indemnités ont été soumises à des cotisations sociales qui n’apporteront aucun droit nouveau à beaucoup des assujettis, parce qu’une taxe de 1 % sera prélevée sur les indemnités pour alimenter un fonds de financement de la formation dont je crains qu’il ne serve pas à grand monde. Enfin, cerise sur le gâteau, le projet de loi de finances pour 2017 prévoit la suppression de l’imposition des indemnités par le biais d’un dispositif spécifique et leur intégration obligatoire dans la base imposable de l’impôt sur le revenu.
Les fonctions d’élu municipal étant « gratuites » selon la loi, intégrer le produit de fonctions gratuites dans l’assiette de l’impôt sur le revenu ne manque pas de sel… pour l’État bien sûr, qui renforce cette « gabelle » sur le dos des collectivités et de leurs élus. 

 Monsieur le rapporteur, mes chers collègues, j’aurais volontiers voté la proposition de loi initiale. Je me serais fait violence en m’abstenant sur les avantages temporaires accordés aux communes nouvelles, mais jamais je ne voterai un texte qui pénalise des collègues élus dont le dévouement à la chose publique mérite d’être reconnu publiquement. En revanche, mes collègues du RDSE s’abstiendront.  


L'INTERCOMMUNALITÉ CONTRE LA COMMUNE.

 

PREMIÈRE PARTIE

 

Chronique d’une mystification

 

 

« Comme la poupée russe, l’intercommunalité renferme plusieurs modèles : l’intercommunalité-coopération qui en est la forme naturelle ; l’intercommunalité-intégration qui en est le détournement ; la recomposition des territoires national et européen, qui en est l’aboutissement »

Maurice Bourjol (« Intercommunalité et Union européenne » (LGDJ) 1994)

C’est à l’analyse de ce glissement puis à ce retournement et de ses conséquences, autrement dit à celle de cette mystification sciemment organisée et méthodiquement poursuivi par ce qu’il est convenu d’appeler nos « élites » nationales, qu’est consacré ce texte.

Ses promoteurs, avec la loi NOTRe sont en passe de réussir…A moins que, comme pour la construction européenne, elle aussi pervertie, la déconsidération qui les atteint aujourd’hui ne  stoppe leur entreprise de destruction. 

 

 

I- La réussite de la coopération intercommunale volontaire et de projet.

 

Le 6 février 1992, l’Assemblée nationale, après 18 mois de débats sans qu’un accord ait été trouvé avec le Sénat hostile à la création des communautés de communes et de villes (les futures communautés d’agglomération), adoptait la loi ATR (Administration territoriale de l’Etat), Joxe-Baylet. S’inscrivant dans la tradition de la coopération intercommunale volontaire inaugurée avec la loi municipale du 5 avril 1984 ouvrant la possibilité de conventions et d’ententes entre communes (1) de celle du 22 mars 1990 instituant les SIVU, elle donne le sens de la coopération à fiscalité propre : un projet de développement et la solidarité. «Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité » (article 66). 

Si la CDCI instituée dans chaque département a pour fonction d’élaborer un schéma départemental de la coopération intercommunale, celui-ci ne saurait qu’être le produit de la volonté majoritaire des communes. (2)

 

A la différence du Sénat, hostile aux nouvelles formes d’intercommunalités à fiscalité propre, de l’Assemblée nationale hésitante (3) et de beaucoup de maires dans l’expectative, l’AMRF (FNMR alors), depuis longtemps favorable au développement de l’intercommunalité applaudit un progrès qui correspond à son attente. (4). Comme aimait à le dire François Paour, son fondateur : « Fini le temps du clocher tout seul ! C’est le sens du grand chantier de l’intercommunalité » (5). Alors, que les amnésiques et les convertis de circonstance ne viennent pas donner des leçons de modernité aux maires ruraux, surtout pas les adversaires des communes qui depuis 2007 se succèdent au pouvoir avec les résultats que l’on voit.

 

Avec la loi ATR, la coopération intercommunale volontaire, à fiscalité propre était lancée. Boostée par la loi Chevènement « relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale » (12 juillet 1999), elle allait rencontrer un succès grandissant. Dès 2007, note l’AdCF la mise en place générale des schémas départementaux de la coopération intercommunale est quasi achevée (6). La logique aurait donc voulu de laisser ce mouvement naturel volontairement assumé aller à son terme, en se contentant d’en corriger éventuellement les aberrations ou en favorisant les regroupements de projets complémentaires dans les zones de solidarité réelle.

 

2- Comment l’intercommunalité a été retournée contre la grande majorité des communes.

 

C’était oublier les « modernisateurs » dont la préoccupation à partir de 2007 n’est plus d’améliorer réellement le fonctionnement de nos institutions territoriales multiséculaires, mais à des fins toutes autres (7), de les remplacer par d’autres. Oublier la propension des élus des grandes collectivités à agrandir, avec leur pré-carré, leur champ d’influence. 

 

Le projet intercommunal cesse alors d’être pensé comme l’outil au service des communes pour faire à plusieurs ce qu’aucune ne peut faire seule ou aussi bien. Il devient le moyen, faute de pouvoir clairement les supprimer, de vider les communes de leur substance au profit d’intercommunalités appelées à jouer leur rôle. Un même emballage intercommunautaire recouvrant deux marchandises totalement différentes permettra aux illusionnistes de la modernisation de prétendre qu’ils veulent toujours renforcer le pouvoir réel des petites collectivités tout en les en dépossédant au profit des plus grandes. Le tour de passe- passe est si parfaitement réussi que trop souvent les premiers concernés, convaincus par cette propagande insistante ou de guerre lasse, laisseront faire. (8)

Ce qui se passera quand les intéressés réaliseront qu’au lieu du renforcement de leurs capacités d’action collective, ils se retrouvent en situation de dépendance est une autre affaire.

 

Sous son camouflage technique, l’intercommunalité, c’est aussi un transfert du pouvoir. Justifié ou non selon les cas, seule une répartition équilibrée du dit pouvoir entre les communes permet d’éviter les dérives toujours possibles.

Dès la mise en place de l’intercommunalité volontaire on constat ce risque d’accaparement notabiliaire du pouvoir local (9). L’intercommunalité sous contrainte, version Sarkozy et plus encore Hollande, fait de sa migration vers les plus grandes communes la règle, sans que personne ne s’en émeuve. (10). Les bénéfices d’une gestion centralisée - forme modernisée du féodalisme- sont censés compenser cette captation du pouvoir territorial réel par les élus des plus grandes communes et leurs équipes de fonctionnaires à leur dévotion.

 

Comme on sait, les leviers de la réforme seront financiers et institutionnels.

La stagnation puis la diminution des dotations d’Etat transformeront intercommunalité et fusions de communes (communes nouvelles), en bouées de sauvetage en attendant des jours meilleurs.

Quant aux contraintes institutionnelles, elles seront multiples et de plus en plus fortes au fil des réformes.

De volontaire l’intercommunalité devient obligatoire et normée (taille minimum 5 000 puis 15 000 habitants). De plus en plus de compétences essentielles devront être transférées (11) et le champ de « l’intérêt communautaire » réduit. Les statuts des EPCI cessent d’être des contrats entre partenaires d’égale dignité : strictement encadrés par la loi (nombre de représentants communaux par strates démographiques, nombre de vice-présidents…), ils favorisent les grandes communes. La pression gouvernementale aidée du Conseil constitutionnel qui invente le principe de la « représentation essentiellement démographique », transforme les intercommunalités censées représenter des communes, comme leur nom l’indique, en collectivités territoriales de fait expression des populations, autant dire des intérêts des plus grosses communes.

Il ne restera plus qu’à faire élire les conseils de communautés, voire leur président, directement par les habitants et la transformation des intercommunalités en collectivités territoriales sera achevée, sans révision de l’article 72 de la constitution. C’est en cours.

Du grand art !

 

3-De la gestion de proximité à l’administration de circonscriptions départementales.

 

L’effet de ces outils, en place dès la loi RCT (16 décembre 2010), seront décuplés par la loi NOTRe  (7 août 2015), au point faire subir à l’intercommunalité outil de gestion de proximité, une seconde mutation : sa transformation en circonscription d’action départementale faute d’avoir pu être régionale. Le 2 juin 2014 dans la Tribune accompagnant la carte des nouvelles régions qu’il entend créer, François Hollande précise que les deux pôles de la nouvelle organisation territoriale seront les Régions qui « se sont imposées comme des acteurs majeurs de l’aménagement du territoire » et les intercommunalités, «structure de proximité et d’efficacité de l’action locale » lesquelles hériteraient d’une partie des compétences des départements appelés à disparaître.

 

Fini « les projets de développement communs au sein de périmètres de solidarité », il s’agit de faire gros, « pour, selon le nouveau ministre des collectivités, Jean-Michel Baylet, disposer des moyens budgétaires et techniques – [notamment l’ingénierie territoriale] – permettant [ aux intercommunalités] d’exercer leurs compétences de manière optimale au profit des habitants, en synergie, pour ne pas dire en osmose, avec les communes membres de ces intercommunalités. » (12)

D’une logique de développement par la mobilisation des acteurs et la dynamisation de la gouvernance locale, on passe à une logique d’administration. On crée d’abord le périmètre à administrer le plus gros possible et on attend de voir comment il va fonctionner. (13)

Comme on va le voir, c’est exactement l’impression que donnent les schémas départementaux de la coopération intercommunale arrêtés à l’en application de la loi NOTRe.

 

NOTES DE LA PREMIERE PARTIE

 

1- Aux termes de l’article 116 de la loi de 1884, deux ou plusieurs conseils municipaux peuvent constituer entre eux « une entente sur les objets d’utilité communale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs communes respectives. »

« Ils peuvent faire des conventions à l’effet d’entreprendre ou de conserver à frais communs des ouvrages ou des institutions d’utilité commune »

Ces outils de coopération, pourtant toujours légaux, n’ont pas bonne presse auprès de l’appareil politico bureaucratique. Une preuve, son refus de considérer que la capacité d’accueil scolaire d’une commune appartenant à un Regroupement Pédagogique Intercommunal « adossé » à une entente et non à un syndicat, est celle du RPI avec ce que cela entraîne en termes d’obligations de participation aux frais de scolarisation dans les établissements privés.  (Voir le débat au moment du vote de la loi Carles).

 

2- Aux termes de l’article 68 de la loi ATR, ce sont les communes qui « peuvent proposer à la commission départementale de la coopération intercommunale la forme de coopération et les partenaires qu'elles souhaitent. 

Compte tenu de ces propositions, et en conformité avec elles lorsqu'elles sont concordantes (…), la commission départementale de la coopération intercommunale propose un projet de schéma départemental de la coopération intercommunale »

Selon l’article 69 «  Les propositions de création de communautés de communes formulées dans le cadre du schéma départemental sont transmises par le représentant de l'Etat aux communes concernées.
Les communes en définissent librement le périmètre en en délibérant dans les conditions de majorité qualifiée prévues à l'article L.167-1 du code des communes….
Toutefois, il ne peut être passé outre à la délibération d'une commune qui propose de participer à un autre établissement public de coopération intercommunale, exerçant des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique et dont le territoire est contigu au sien, à la condition que les communes membres de cet établissement public ou concernées par sa création acceptent cette proposition à la majorité qualifiée… »

 

3- En première lecture le projet fut adopté à une voix seulement, deux en seconde lecture et le texte final à vingt voix de différence.

« Le texte de loi doit ainsi son salut à la longueur des débats et aux nombreux arrangements trouvés avec quelques députés plutôt qu’à un consensus établi sur le fond » notera, quinze ans plus tard, l’AdCF (Intercommunalité N°109). « Origine du texte purement administrative, concertation d’affichage auprès des élus locaux, logique d’arrangements par amendements successifs, majorité très faible lors du vote définitif… rien, dans les conditions d’élaboration du texte, ne pouvait laissait penser que la loi ATR allait rencontrer le succès qu’on lui connaît aujourd’hui. »

 

4- « Les Commissions départementales de la coopération intercommunale sont aujourd’hui en place.

Dans la plupart, les représentants des maires ruraux sont présents. Ils doivent y assumer pleinement leur rôle en tenant compte des réalités locales, mais dans l’esprit qui a toujours été celui de la FNMR : oui à la coopération volontaire pour régler à plusieurs les problèmes qu’on ne peut régler seuls, non à la coopération imposée, inefficace et finalement contre productive…

Il ne saurait être question pour la Commission (sauf exception tout à fait particulière) de proposer, encore moins d’imposer, puisqu’elle n’en a pas le pouvoir, des périmètres de coopération n’ayant pas l’agrément des communes intéressées…

A l’inverse il serait stérile de favoriser ce que j’appellerais une « coopération moindre mal », c’est-à-dire des regroupements dictés par la seule crainte d’être englobé contre son gré dans des ensembles dont on ne veut pas.

C’est sur des « projets de développement communs » et encore une fois là où il y a sentiment de solidarité réel que doivent naître des organismes de coopération. Certes, les craintes partagées peuvent créer des solidarités, elles sont en général fragiles et en tous cas elles engendrent rarement du développement » Pierre-Yves Collombat Editorial « L’esprit de la coopération intercommunale » (36 000 communes septembre 1992)

 

5- François Paour : Editorial de « 36 000 communes » Décembre 1993.

 

6- Avant la loi ATR, la coopération intercommunale, sauf dans les zones très urbanisées et  cas particuliers-18 communautés urbaines et syndicats d’agglomérations nouvelles, 214 districts- se limitait à la forme syndicale : 17 000 syndicats dont 85% à vocation unique,

Quinze ans plus tard, « au 1er janvier 2007, la France compte 2 588 groupements intercommunaux à fiscalité propre, rassemblant plus de 33 400 communes et 54,5 millions d’habitants. L’extension de la taxe professionnelle unique (TPU) se poursuit, et plus de 40 millions de Français habitent aujourd’hui au sein d’un groupement à TPU. Ce quasi achèvement de la carte de l’intercommunalité laisse aujourd’hui place à une phase d’amélioration qualitative des périmètres existants et de montée en puissance des responsabilités communautaires. » (Intercommunalité N°109)

 

7- Obtenir de la bureaucratie bruxelloise le brevet de modernisateur qui lui fera accepter les libertés prises par la France avec les contraintes maestrichtiennes. A moins que ce ne soit tout simplement pour satisfaire à ce lieu commun dont personne n’a pris la peine de vérifier la pertinence : 36 000 communes coûtent cher à la France ! 

 

8- Ainsi dans son communiqué du 4 avril 2016 l’AdCf « conformément à ses souhaits, se félicite qu’une concertation satisfaisante ait pu être conduite dans la grande majorité des départements et que les élus aient pleinement pris leurs responsabilités…Sur les projets de fusion les CDCI ont dans quelques cas revus à la baisse les ambitions initiales des préfets. Mais il existe des exemples contraires où elles sont allées au-delà…

L’AdCF constate néanmoins une assez forte proximité entre l’avant projet de SDCI proposé par le préfet en octobre dernier (…) et le SDCI définitif. »

Copier- coller gouvernemental : « Aujourd’hui, force est de le reconnaître, une concertation satisfaisante a été conduite dans la grande majorité des départements et les élus ont pleinement pris leurs responsabilités.

D’ailleurs, dans de nombreux départements, les CDCI ont exercé leur pouvoir d’amendement, parfois même en proposant un schéma plus ambitieux encore que les propositions du préfet ; c’est le cas dans quatorze départements.

Au final, les amendements adoptés par les CDCI sont très nombreux et ont permis, dans la plupart des cas, d’aboutir à un consensus.

Je relève que rares ont été les propositions de retour au statu quo. De nombreuses communautés, qui respectaient déjà les nouveaux seuils imposés par la loi, ont souhaité s’inscrire dans un processus de fusion… Ce bilan est globalement positif, même si je n’ignore pas la persistance de certaines crispations. » (Jean- Michel Baylet lors du débat sur la proposition de loi Mézard le 7 avril 2016)

 

9- Ainsi, dans l’éditorial cité plus haut (note 5), dès décembre 1993, après avoir rappelé le « grand chantier de l’intercommunalité » François Paour ajoute : « Mais, pour avoir animé les travaux dans mon propre département et pour entendre ce qui se passe dans chacun de nos territoires, on est en train de passer à côté de l’essentiel.

Ici, au mépris précisément du principe de subsidiarité, ce sont nombre de conseillers généraux qui, dans la passivité de maires ruraux décidément indécrottables, se taillent Sivom, districts, ou communautés de communes, à l’exacte limite du pré-carré de leur canton. Quant au « projet de développement » qui devrait fonder cette solidarité intercommunale il se réduit au simple bon plaisir d’un « cantonnier» bétonnant son territoire de chasse. »

Que ne dirait-il des communautés XXL en cours de fabrication comme on le verra !

 

10- En mars 2014, avant donc l’élaboration des schémas départementaux en conformité avec la loi NOTRe, 50,70 % des EPCI de plus de 30 000 habitants sont présidés par le maire de la commune centre. Si l’on y ajoute ceux que préside un conseiller municipal ou un adjoint au maire de la commune centre, 62% des intercommunalités à fiscalité propre sont présidées par un élu de la commune centre.

Par ailleurs, 8,2 % de ces mêmes EPCI sont présidés par le maire de la deuxième commune, 3,7 % par un l’adjoint ou un conseiller municipal de la deuxième commune la plus peuplée, soit 11,9%  au total.

Au total donc près des ¾ (73,9%) des intercommunalités de plus de 30 000 habitants étaient alors présidées par un élu de la ville centre ou de la deuxième commune de l’intercommunalité.

Un miracle de la démocratie locale…Que l’application de la loi NOTRe qui, comme on le verra, fait exploser la taille des intercommunalités rendra encore plus extraordinaire.

 

11- Avant transfert de la compétence générale ce que préconise la Commissaire générale à l’égalité des territoires dans un rapport publié début janvier 2015 : « à terme, il serait optimal de transférer la clause de compétence générale des communes vers les intercommunalités. »

 

12- Intervention au Sénat le 7 avril 2016, lors de l’examen de la  PPL visant à « rallonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités » présentée par Jacques Mézard, les membres du groupe RDSE, Bernard Delcros  et Jean-François Longeot.

 

13- Cette logique bureaucratique, telle qu’elle s’exprime dans le rapport de Mme la Commissaire générale à l’égalité des territoires évoqué plus haut, destiné à fournir de la matière aux petites fiches que liront les ministres, vaut le détour.

Partant de l’idée que l’intercommunalité doit s’organiser autour des « bassins vécus », point de départ acceptable à ceci près que la vie ne s’enferme pas dans un unique bassin mais s’inscrit dans une série de cercles concentriques selon les aspects et les moments de la vie – santé, enseignement, culture….-. Mme la Commissaire générale en quête du bassin de vie à tout faire constate d’abord que « la notion de bassin de vie fait toujours l’objet de nombreux débats » et que celle retenue par l’INSEE n’est pas satisfaisante : « La superposition des EPCI et des bassins de vie montre une faible superposition des périmètres. Les cartes de fragmentation montrent que peu d’intercommunalités se superposent sur un seul bassin de vie et peu de bassins de vie correspondent à un EPCI. ». En clair il n’y a pas de rapport entre bassins de vie et intercommunalités.

Quelqu’un du commun en conclurait qu’aller d’un découpage de la carte quel qu’il soit, aux EPCI n’est pas la bonne méthode et que l’ancienne qui partait des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité vécue correspondait plus aux besoins locaux. Que nenni.

Une Commissaire générale, ancienne Inspectrice générale des affaires sociales, diplômée d’HEC et ancienne élève de l’ENA, une ancienne Directrice générale des services de Lille Métropole, ne raisonne pas aussi platement, surtout s’il s’agit de justifier le choix du projet de loi NOTRe fixant la taille minimum des communautés à 20 000 habitants.

« Une analyse du découpage actuel montre que les EPCI d’au moins 20 000 habitants disposeront tous des équipements suffisants et de quelques pôles de centralité à mettre en réseau, permettant de soutenir leur développement ».

Commençons donc par découper des mailles de 20 000 habitants, créons moins de 1000 EPCI   et ils finiront bien par s’organiser. « L’objectif est de limiter le nombre des EPCI pour augmenter leurs atouts. » Qu’on se le dise 

 

DEUXIEME PARTIE.

 

NOTRe intercommunalité au 31 mars 2016.

 

 

1- Une application maximaliste de la loi.

 

Comme on sait, question intercommunalité, le principal désaccord entre le Gouvernement et le Sénat portait sur leur taille minimale (article 14). Fixée arbitrairement à  20 000 habitants après validation « scientifique » du Haut commissariat à l’égalité des territoires (voir plus haut) dans le projet de loi initial, ce seuil sera ramené, après d’âpres débats, à 15 000 habitants assorti de dérogations, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, même là où ce plancher n’avait aucune signification. D’une manière générale, le seuil de référence est pondéré en fonction de la densité de l’EPCI ce qui, une fois encore, montre bien que les critères bureaucratiques, vêtus de probité scientifique (1), passent avant projet de développement et sentiment de solidarité.

Pour se consoler d’avoir finalement majoritairement avalisé la loi NOTRe, beaucoup de sénateurs espéraient que les dérogations arrachées de haute lutte, bien utilisées, permettraient à l’intercommunalité de « coller » au terrain, conservant ainsi son rôle de levier de développement local par la mobilisation des solidarités. Ils durent déchanter.

D’abord parce que la volonté du Gouvernement était prioritairement de réduire le nombre d’EPCI, donc de faire gros quoi qu’il en coûte. Au fil des discussions, il apparaîtra que c’était aussi l’occasion de réduire le nombre de communes en créant des communes nouvelles.

 La circulaire NOR RDFB1520588J du 27 août 2015 est claire : interdiction aux préfets de créer plusieurs   EPCI à la place d’un seul alors que la loi le permet, invitation à dépasser le plancher des 15 000 habitants dès lors que ce n’est pas illégal, invitation à réduire significativement le nombre de syndicats. (2) 

Invités à voir grand, beaucoup de préfets ne s’en privèrent pas, la plupart convaincus d’aller dans le sens du progrès et de l’Histoire fusse au prix de pressions amicales sur les réfractaires à ce grand dessein. (3)

 

 

2- Les enseignements des SDCI arrêtés au 31 mars 2016.

 

Premier constat : l’objectif quantitatif d’une réduction par moitié du nombre des EPCI a été (presque) atteint. « A ce stade, le nombre d’EPCI passerait de 2 061, au 1er janvier 2016, à 1 249 - hors EPCI de la métropole parisienne (4)-, au 1er janvier 2017, soit une baisse de 39% », peut annoncer le Ministre enthousiaste, au Sénat.

Seraient créées par ailleurs, 21 communautés d’agglomération et 2 communautés urbaines nouvelles.

 

Deuxième constat : Recommandée par le Gouvernement et l’AdCF, la méthode la plus couramment utilisée a été la « fusion bloc à bloc »: 449 cas selon l’AdCF. Méthode, certes  expéditive mais qui relègue au second plan ce qui aurait pu rester de préoccupation en matière de projets communs. On observe aussi que si les logiques géographiques et la volonté de  peser dans les grandes régions en cours d’organisation jouent leur rôle, nombre de découpages s’apparentent fortement à des répartitions de zones d’influence notabiliaires.

L’intercommunalité, comme on l’a dit, c’est aussi une lutte pour le pouvoir. Faute d’entente et faute d’associations d’élus en capacité de conduire une réflexion globale au niveau départemental et de proposer des alternatives cohérentes, les SDCI ont, plus souvent que souhaité, dû se contenter d’avaliser le projet préfectoral. Le verrou de l’obligation de majorité

qualifiée à la CDCI pour faire prévaloir la volonté des élus a parfaitement fonctionné. 

 

Troisième constat : corollaire des deux constats précédents : les nouvelles intercommunalités sont de grande, voire de très grande taille, population mais surtout nombre de communes et superficie.

En moyenne les communautés regroupent 30 communes (5), ce qui n’est pas rien, certaines  beaucoup plus. La moyenne s’établit à 12,5 intercommunalités par département.

Au final, 20% seulement des EPCI (253)  demeurent, sous la barre des 15 000 habitants mais au dessus de 5 000 habitants, ce qui montre l’effet marginal du dispositif dérogatoire.

A noter cependant, comme le souligne la presse spécialisée (6) et comme l’a constaté la Mission sénatoriale chargée de suivre la mise en œuvre de la loi NOTRe (7), des différences d’approche pouvant être très importantes entre des départements même proches. Ainsi, si le préfet du Calvados a habillé le territoire en XXL, celui de Seine-Maritime lui a laissé plus de choix.

 

Quatrième constat : la multiplication inattendue d’intercommunalités XXL, notamment rurales, en entendant par là des regroupements de plus de 50 communes dont le nombre triple. L’AdCF en recense quelque 123 soit 10% du total des EPCI. Celle du Pays Basque réunit 158 communes (295 971 habitants) ; dans la Manche, celle du Grand Cotentin en rassemble 210 (205 428 habitant) et celle de l’Avranchin et Mortainais 163 (104 151 habitants) 

Plusieurs SDCI organisent le département en 4 ou 5 communautés sur la base des pays ou des PETR existants (Manche, Ariège, Creuse par exemple).

A remarquer que ces communautés XXL, soit s’organisent autour d’une commune centre relativement importante par rapport à sa couronne, unissant communes urbaines et communes rurales, soit ce qui est absolument nouveau, sont exclusivement rurales.

 

Cinquième constat : parallèlement à la constitution de grandes intercommunalités, la floraison, particulièrement dans l’ouest de la France (8) mais aussi dans d’autres régions, des fusions de communes, autrement dit, des communes nouvelles.

Au 01/01/2016, 1090 communes auront fusionné pour former 317 communes nouvelles.

Celles-ci sont majoritairement de petite taille : plus de la moitié réunissent deux communes, 20% 3 communes et 14% 4. Mais il y en a de beaucoup plus grosses : 22 communes pour Livarot-Pays d’Auge et 20 pour Souleuvre-en-Bocage (Calvados), 16 pour Mesnil-en-Ouche (Eure), 14 pour Charny Orée de-Puisaye (Yonne), 12 pour Chevillé-en-Anjou (Maine et Loire) etc.

21% ont une population de moins de 1000 habitants, 28%  entre 1000 et 2000 habitants mais il en est de bien plus peuplées comme Cherbourg en Cotentin qui réunit 83 785 habitants.

Dans les 5 départements les plus concernés par les fusions, les communes nouvelles finissent par réunir une fraction importante de la population : 36% de la population de la Manche, 28% de celle du Maine et Loire, 17% de celle de l’Orne, 10% du Calvados et de la Lozère.

 

Sixième constat : si les projets de communautés interdépartementales existent, ils sont relativement peu nombreux vu l’ampleur du grand chambardement - 85 selon la Gazette.fr-, souvent liés à l’existence de zones urbaines importantes à cheval sur deux départements. Les décisions contradictoires de préfets de départements limitrophes ne sont pas rares, ce qui montre, une fois encore, les limites de la réforme d’en haut.

 

Septième constat : Pour les élus majoritairement et leurs associations (avec des nuances) les délais permettant de mettre en œuvre le SDCI au 31 décembre 2016 sont insuffisants.

Insuffisants vu la complexité de la procédure et dans certains cas l’impossibilité pour les communes et les EPCI modifiés de donner des avis en toute connaissance de cause.

 

La procédure : arrêté de projet de périmètre par le préfet avec saisine de la CDCI en cas de dérogation au SDCI, pour toutes les entités intercommunales concernées ; consultation des communes, EPCI et syndicats concernés – ce qui suppose qu’ils aient eu le temps et qu’ils disposent des informations, notamment financières et fiscales, leur permettant de donner une réponse fondée sur la viabilité des propositions préfectorales ; réunion de la CDCI si ces propositions ne remplissent pas les conditions de majorité favorable requises.

 

Les problèmes. Outre les questions financières et fiscales, celles relatives aux compétences et à la gouvernance :

- Harmonisation des compétences entre EPCI fusionnés dont on ignore l’impact financier, comment continuer à assumer et par qui, les compétences abandonnées par le nouvel EPCI. Certes, il existe des dispositifs transitoires de règlement de ces problème mais, une fois le schéma mis en œuvre, quel sens cela aura-t-il de créer une communauté qui ne sera pas en ordre de marche ?

- Gouvernance des intercommunalités XXL. Comment faire fonctionner un EPCI de 150 communes et même de 30 communes, sans mettre en œuvre consensuellement des règles ad hoc dont, par ailleurs le fondement légal est pour le moins fragile?  On peut se demander, en effet quel est celui du transfert de fait du pouvoir de décision des conseils de communauté aux bureaux composés des maires seulement et d’où seront exclus les minoritaires, voire à des émanations de ces bureaux d’où certaines communes –comme par hasard les plus petites-  seront exclues ? 

 

Prolonger d’un an ce délai, tel est l’objet de la PPL adoptée en première lecture par le Sénat le 8 avril 2016, contre l’avis du Gouvernement.(9)

 

3- Une nouvelle occasion manquée par le Gouvernement.

 

Dans sa version revue par la commission des lois du Sénat, cette PPL se limite à permettre à la CDCI, à titre exceptionnel, sur demande de 20% de ses membres et à la majorité simple, de reculer d’un an (au 1er janvier 2018) les arrêtés de mise en œuvre des fusions d’EPCI à fiscalité propre, prévus à l’article 35 de la loi NOTRe.

Une proposition de bon sens, a minima, à laquelle le Gouvernement n’avait aucune bonne raison de s’opposer. Limitée aux communautés issues de fusions d’EPCI, elle ne remettait pas en cause les périmètres arrêtés en mars 2016.

Une proposition de bon sens qui laissait le temps de régler consensuellement les problèmes d’harmonisation les plus difficiles : fiscalité et compensations (10), choix des compétences de l’EPCI et moyens d’exercer celles demeurées orphelines (11), gouvernance des intercommunalités XL et XXL.

Une proposition de bon sens qui aurait pu permettre au Gouvernement et à son nouveau Ministre de l’Egalité des territoires, de présenter un autre visage aux collectivités que celui  adopté jusque là. (12)

 

Que nenni, a répondu Jean-Michel Baylet pressé d’en finir : cela fait assez longtemps qu’on discute, « il faut sortir du tunnel »…Même s’il ignore où il conduit. Argument suprême : la loi est votée, il faut l’appliquer ! Venant d’un Gouvernement qui, après avoir rétabli la compétence générale des départements et régions le 27 janvier 2014, la supprime le 18 juin de la même année, qui après avoir fait voter la réforme de la DGF en décembre 2014, suspend son application quatre mois plus tard, cette vertueuse attitude peine à convaincre.

Non, la seule raison de cette rigidité contre productive – y compris pour le Gouvernement dont la spécialité est visiblement de passer son temps à se tirer des balles dans le pied - c’est la volonté de désencombrer la campagne présidentielle de 2017 du souvenir des mauvais traitements infligés aux collectivités durant le quinquennat. Pari osé. Les élus ruraux ne sont pas tous amnésiques.

 

Le texte sera adopté, en première lecture par le Sénat, les groupes socialiste et écologiste étant les seuls à voter contre. Transmis à l’AN, il attend son inscription à l’ordre du jour.

 

Suite et fin dans le prochain N° de 36 000 communes    

 

 

NOTES DE LA DEUXIEME PARTIE

 

1- Ce qui n’empêche pas le bricolage, tel le cas spécial des projets incluant un EPCI de plus de 12 000 habitants issu d’une fusion intervenue entre le 01/01/2012 et la date de publication de la loi NOTRe. Comme dans la fable, l’âne revêtu de la peau du lion laisse toujours passer un bout d’oreille.

 

2- La circulaire, signée B Cazeneuve, ML Lebranchu, A Vallini, précise aux préfets (souligné en gras) que « ce seuil minimum reste, par définition, une limite basse que nous vous invitons à dépasser dans le cadre de votre projet de SDCI… ». On ne saurait être plus clair.

 

3- Chantage à la DETR et parfois pressions plus directes. « Le premier magistrat d’une commune de Bourgogne m’a confié avoir été convoqué en préfecture après avoir voté contre la réforme » témoigne une journaliste de Bourgogne- Franche Comté (Céline Blampain Le Monde 11/01/2016). La mission sénatoriale (voir note 7) a aussi recueilli des témoignages de chantage à la DETR.

 

4- La création, peu avant les élections régionales de ces EPCI au sein même de la Métropole de Grand Paris est une autre bizarrerie de cette réforme (Voir 36000 communes septembre 2015 « Le Sénat labélise la loi NOTRe »)

 

5- AdCF Direct (08/04/2016).

 

6- La Gazette.fr : « Les préfets n’ont pas su parler d’une même voix selon les territoires » (19/04/2016). Heureusement, est-on tenté de dire !

 

7-Voir le rapport d’information N° 493 : « Réforme territoriale : les premiers retours de l’expérience de terrain » (Mathieu Darnaud, René Vandierendonck, Pierre-Yves Collombat, Michel Mercier. 23/03/2016)

 

8- Cinq départements concentrent 36% des créations et  seize entre 3 et 5. Cependant 34 départements restent sans commune nouvelle et 17 s’en tiennent à une.

 

9- PPL visant à « rallonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités » présentée par Jacques Mézard, les membres du groupe RDSE, Bernard Delcros  et Jean-François Longeot.

 

10- L’harmonisation de la fiscalité – on l’oublie souvent - n’est pas qu’une question technique mais aussi de transferts de richesses, plus souvent qu’on ne le croit au détriment des communes rurales, dont les taux explosent faute de bases suffisantes. Le règlement équitable de ce type de problème demande parfois d’autres leviers que les seules variations de taux, pour corriger les effets pervers de ce type de réglage.

 

11- Ce n’est pas le moindre paradoxe de la création de grandes intercommunalités assortie de la suppression du maximum de syndicats que de renvoyer aux communes l’exercice de compétences jusque- là exercées en commun ! Comme on le verra, pour régler le problème certaines communes ont créé des communes nouvelles, sans avoir eu le temps de bien analyser à quoi cela les engageait. .

 

12- Conclusion de Jacques Mézard dans sa présentation de la proposition de loi :

« Quelle singulière conception de la démocratie : réforme des cantons, sans lien avec les nouvelles intercommunalités, fusion des régions, fusion des EPCI.

Lorsqu’il s’agit de gagner du temps sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, on fabrique un référendum. Lorsqu’il s’agit de la réforme territoriale, le Gouvernement passe en force, au motif que, s’il consultait les élus, les réponses de ces derniers seraient négatives.

Monsieur le Ministre… Avec cette proposition de loi, nous vous offrons le moyen de tendre la main aux collectivités sans renier votre engagement au sein du Gouvernement, le moyen de donner une nouvelle image de la relation entre le Gouvernement et les collectivités. Vous n’avez rien à y perdre et tout à y gagner ! »

 

 

TROISIEME PARTIE

 

L’étrange victoire.

 

 

En première analyse des schémas départementaux de la coopération intercommunale (SDCI), le Gouvernement a gagné son pari : baisse de près de 40% du nombre d’EPCI, passage au-dessous des symboliques 36000 communes, sans susciter de résistance sérieuse, l’AMF préférant regarder ailleurs et l’AdCF se félicitant avec le ministre des collectivités territoriales de la qualité de la concertation entre les élus et l’Administration préfectorale ainsi que de leur entrain à voir grand (1). Faute d’avoir fait baisser le nombre de chômeurs, François Hollande pourra inscrire à son bilan la baisse de celui des communes. Bruxelles pourra être indulgent : la France se réforme !

Sauf qu’aux questions les plus épineuses – comment, concrètement, vont fonctionner les métropoles marseillaise et francilienne- notamment comment s’articuleront actions de la Région francilienne, des Départements, de la Métropole du Grand Paris et des EPCI qui la composent, personne n’a de réponse. Quant à savoir quelles économies et quels avantages compétitifs résulteront de ces bouleversements, mystère.

Sauf que le diable étant dans les détails, c’est sur ces détails que nous allons revenir avant de se risquer à une vue d’ensemble de cette accumulation de transformations pas toujours cohérentes.

 

1- La commune nouvelle : entre évolution naturelle et contre-feu.

 

Plus de 70% des communes nouvelles suscitées par la loi NOTRe regroupent 2 ou 3 communes seulement. L’essentiel touchant des communes très proches géographiquement, habituées à travailler ensemble et à mutualiser leurs moyens, quoi de plus naturel, d’autant que les gains financiers de l’opérations ne sont pas négligeables ?

Par contre on peut s’interroger sur les raisons de la fusion de communes par paquets de 10 ou 20, du regroupement de 36% de la population d’un département comme dans la Manche, de 28% de celle-ci comme dans le Maine et Loire.

 

S’agissant des fusions de plus de trois communes, deux catégories de motivations sont principalement intervenues : financière (2) et identitaire. Faute de pouvoir empêcher la dissolution d’une intercommunalité répondant à leurs besoins dans un EPCI plus grand et dans l’ignorance de ce que seront ses compétences au final, se regrouper dans une commune nouvelle est apparu comme le moyen de continuer à assurer collectivement le service public (3)

A cette motivation s’est parfois ajouté le désir de « peser plus » dans la nouvelle intercommunalité, voire au sein des nouvelles Grandes régions. (4)

Les fusions de communes deviennent alors un moyen de se protéger des effets pervers d’une réforme imposée.

 

Si l’initiative de ces créations revient généralement aux maires des communes centre elle est assez bien reçue des autres élus, une lecture rapide de la loi leur donnant parfois l’illusion de gagner sur les deux tableaux : les avantages de la fusion et la conservation de leurs communes.

Comme si l’existence et le fonctionnement des communes déléguées, selon les modalités transitoires autorisées par la loi de 2015, devaient se perpétuer au-delà du renouvellement des conseils municipaux, comme si le maire délégué continuait à représenter une commune fusionnée.

Impression renforcée par les tentatives, certaines soutenues par le Gouvernement qui n’est pas à une contradiction près, lors de l’examen de la PPL (5)  « tendant à permettre la maintien des communes associées (issues de la loi Marcelin) en cas de création d’une commune nouvelle » de créer d’autres règles dérogatoires durant la période de transition : possibilité de disposer de plus de délégués pour les élections sénatoriales que n’en disposerait une commune de la strate démographique correspondant à celle de la commune nouvelle, conservation dans les communes nouvelles issues uniquement de communes de moins de 1000 habitants de la désignation des adjoints au scrutin uninominal, dispense du versement aux maires et adjoints délégués d’indemnités pleines…(6)

Cette confusion des sentiments et des intérêts montre l’ambiguïté pour ne pas dire les illusions d’un certain nombre d’élus engagés dans la création de communes nouvelles : séduits par la formule ils n’en continuent pas moins à croire que les anciennes communes continueront a exister au sein de la commune nouvelle, sous une forme un peu particulière certes, mais à exister. En 2020, les bénéfices financiers à court terme derrière eux, le réveil électoral risque d’être dur.

 

2- Vers une intercommunalité d’administration.

 

Au fil des derniers dix ans de réforme, nous sommes donc passés d’une logique de développement par la mobilisation des acteurs et la dynamisation de la gouvernance locale à une logique d’administration. Ce qui vaut aujourd’hui surtout pour les très grandes intercommunalités a toute chance d’être demain étendu à toutes. Telle est la logique du mouvement.

On crée d’abord le périmètre à administrer le plus gros possible pour lui en donner les moyens  et on attend de voir comment il va fonctionner. Ces entités nouvelles portent toujours le nom d’intercommunalité mais ne sont plus des outils des communes au service d’un projet commun. Tout simplement parce que, de fait, le pouvoir appartient au centre, au mieux à un petit groupe d’élus et à l’administration sans laquelle ils seraient impuissants. (7)

« Quand nous constituons de grandes intercommunalités, ce ne sont plus des intercommunalités, explique Philippe Bas, président de la Commission des lois du Sénat. Ce sont des organismes territoriaux – je ne sais pas comment les qualifier – avec des assemblées composées de 100, 200 ou 300 élus, y compris si les regroupements comptent moins de 200 communes (…). Or, dans des assemblées si nombreuses, le pouvoir se concentre entre le président, les membres du bureau, le directeur général ou les directeurs généraux adjoints. L’on voit alors apparaître une sorte de centralisme intercommunal qui n’a strictement rien à envier au centralisme d’État que nous combattons depuis des générations !

Si, pour des raisons qui nous appartiennent, nous voulons créer des ensembles vastes, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République n’est tout simplement pas l’instrument approprié ! Sa mise en œuvre se heurtera à des difficultés pratiques très grandes, tant lors de l’installation de l’institution que pendant sa vie : ses organes dirigeants n’ont pas été conçus pour gérer ce type de structures. » (8)

 

Le principal problème est là en effet : comment assurer une gouvernance autre que bureaucratique des EPCI XXL quand on voit déjà les problèmes de gouvernance des communautés dès lors qu’elles dépassent une certaine taille, particulièrement de celles de composition hétérogène. Dans celles-ci le conseil n’est plus qu’une chambre d’enregistrement tempérée par des oppositions vouées à demeurer stériles. Le pouvoir est passé au Bureau où toutes les communes ne sont pas toujours représentées, voire à un conseil des maires ou - dans les très grandes structures- à une émanation de celui-ci au statut juridique douteux.

Toutes les chartes n’y feront rien. Il faut n’avoir jamais vu fonctionner ce genre d’institution pour croire que ce sont les commissions et ces organismes moitié consultatifs, moitié décisionnels qui font la politique de l’intercommunalité. La politique de l’intercommunalité c’est le président - généralement élu de la principale commune-  son administration ou les deux à la fois qui la définissent. Au mieux les autres élus en discutent les modalités d’application. Plus l’EPCI est gros, plus cette captation de pouvoir est inévitable. On comprend que ses principaux bénéficiaires ne voient pas où pourrait bien être le problème.

Mais, au-delà du problème de la gouvernance des grandes intercommunalités, c’est celui de la survivance du terreau républicain qui est posé.

 

Surprise plus inattendue : la constitution de très grandes intercommunalités aboutit à renvoyer aux communes l’exercice d’une partie des compétences qu’elles avaient autrefois mises en commun (EPCI ou Syndicats) ou à des bricolages alternatifs telle la création de communes nouvelles, voire au retour à la formule syndicale (9). Plus une intercommunalité regroupe de membres plus elle se trouve contrainte, en effet, à sélectionner les compétences qu’elle pourrait assumer. Si l’impératif gouvernemental de supprimer le maximum de syndicats est suivi, l’Orphelinat des compétences sans maîtres risque de s’agrandir.

Paradoxe des paradoxes, ce ne sont pas seulement les compétences jusque-là assumées par des communes ou de petites intercommunalités qui risquent de se retrouver orphelines mais celles qui justifiaient la création de grandes intercommunalités : transports, grands équipements sportifs ou culturels etc.

Il n’est pas rare en effet d’entendre les responsables de tels EPCI se poser la question de savoir s’ils pourront continuer à assumer de telles compétences sur leur périmètre agrandi. Au mieux, un souci « d’équité » les conduit à envisager un service public à plusieurs vitesses selon la densité des secteurs considérés.

Il est donc clair qu’à partir d’un certain seuil, variable selon les situations, l’augmentation de la taille des intercommunalités (population, nombre de communes et superficie) en change la nature. D’intercommunalités de plus en plus intégrées entre un nombre limité de communes sur un espace appréhendable de manière sensible on passe à des intercommunalités qui faute de moyens (10) limiteront leurs compétences, voire renonceront à l’exercice des plus onéreuses et des plus spécifiques, obligeant les communes pour continuer à faire ce qu’elles faisaient en commun à se constituer en Commues nouvelles, elles aussi de grande taille ! On aura ainsi perdu sur les deux tableaux : une intercommunalité n’assurant plus le service jusque-là assuré de manière satisfaisante et peu onéreuse par les anciens EPCI et limitant, voire supprimant ses interventions dans les domaines justifiant sa création, le tout assorti de la perte de la gestion de proximité dans des communes nouvelles totalement artificielles ! 

Tels sont les résultats de réformes imposées d’en haut, sans lien avec les problèmes réels des territoires.

 

Constatons donc que le produit final de la réforme n’est pas strictement celui de la loi mais celui de l’interaction entre des contraintes législatives imposées avec plus ou moins d’intelligence selon les départements et les réactions du terrain.

Rien que de naturel dira-t-on et signe que la réforme est une co-production de l’Etat, en tous cas de ceux qui le représentent temporairement, et des élus locaux.

Mais alors pourquoi autant de détails dans la loi, de contraintes qu’il faudra contourner ou rectifier au prix de beaucoup de temps perdu ? Pourquoi ne pas se limiter aux principes généraux et au cadre ? Tout simplement parce qu’aucun gouvernement et plus encore aucune Bureaucratie, n’entend renoncer à tout prévoir même si l’entreprise est vouée à l’échec.

Avec une loi aussi « ambitieuse » que la loi NOTRe est cependant apparu un phénomène inhabituel : à la classique résistance aux exigences d’en haut s’est ajouté un mécanisme de défense nouveau : pousser jusqu’à l’absurde la logique de la loi, comme pour en paralyser les effets en retournant le système contre lui-même. Une sorte de réaction d’allergie à une réforme incompatible avec le modèle français d’organisation territoriale autour duquel le pays s’est construit depuis la Grande Révolution.

 

NOTES DE LA TROISIEME PARTIE

 

1- JM Baylet pourra déclarer lors de l’examen de la PPL allongeant les délais de mise en œuvre des arrêtés relatifs à certaines fusions d’EPCI : « …Aujourd’hui, force est de le reconnaître, une concertation satisfaisante a été conduite dans la grande majorité des départements et les élus ont pleinement pris leurs responsabilités.

D’ailleurs, dans de nombreux départements, les CDCI ont exercé leur pouvoir d’amendement, parfois même en proposant un schéma plus ambitieux encore que les propositions du préfet ; c’est le cas dans quatorze départements. » (Voir 36000 communes juin 2016 Note 10)

Quand on gratte un peu, on s’aperçoit que cette acceptation des élus ressemble à une résignation cachant beaucoup de mécontentement. « Une revue de presse suffit à montrer qu’il reste encore beaucoup de mécontents », note La Gazette.fr (19/04/2016)

 

2- Voyant fondre leurs réserves budgétaires au rythme des baisses de DGF, un certain nombre de maires ruraux ont pensé qu’en se fondant dans un ensemble de communes ils régleraient leur problème, tant il est vrai que supprimer une commune c’est aussi faire disparaître ses problèmes !

Les communes nouvelles créées avant le 1er janvier 2016 bénéficient du gel de la baisse de leur dotation pendant trois ans, dotation majorée de 5% quand leur taille est comprise entre 1000 et 10 000 habitants. Pourquoi cette discrimination à l’encontre des communes de moins de 1000 habitants pour lesquelles les fusions ont autant de sens, sinon plus, que pour les autres ?

 

3- A cette occasion d’autres communes peuvent évidemment les rejoindre pour des motivations du même ordre.

 

4- Observation de la mission sénatoriale de suivi de la mise en œuvre de la loi NOTRe. Rapporteurs : Mathieu Darnaud, René Vandierendonck, Pierre-Yves Collombat, Michel Mercier

Arithmétique discutable dans la mesure où la somme des sièges accordés à un ensemble de petites communes est très généralement supérieur au nombre de sièges dont elles disposeraient rassemblées.

 

5- 8 mars 2016. PPL dont le premier signataire est le sénateur Bruno Sido.

 

6- Les dispositions législatives sont pourtant parfaitement claires :

A la différence des communes associées de la loi Marcelin qui, constituant une section électorale, élisaient leurs représentants à la commune fusionnée, les communes déléguées de la loi du 16/03/2015 ne sont autorisées à le faire qu’à titre transitoire, jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal, véritable acte de naissance de la commune nouvelle.

Le conseil de commune déléguée est créé, maintenu et désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi les membres de celle-ci et non plus élu dans le cadre d’une section électorale spécifique. Le maire délégué, adjoint au maire de la commune nouvelle, comme tout adjoint au maire exerce sa délégation sous la responsabilité du maire de la commune nouvelle. Les communes déléguées et ceux qui les animent relèvent de l’aménagement administratif et ne sont plus l’expression de la population des anciennes communes.

 

7-Il faut donc s’attendre à des migrations de la Haute fonction publique de l’Etat vers la Haute fonction publique territoriale.  On n’a pas de chiffres mais il semble que le processus soit engagé.

 

8- Philippe Bas, président de la Commission des lois du Sénat, lors du débat sur la PPL de J Mézard visant à « rallonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités »

 

9- Sauf obligation faites aux préfets de refuser ce type de solution, ce qui n’aurait rien d’étonnant.

 

10- Elles en manqueront forcément puisqu’un des buts du jeu est, pour l’Etat, de faire des économies sur le dos des collectivités. 

 

 

QUATRIEME PARTIE


 L’avenir du modèle républicain français.

 

Nous avons vu plus haut par quelles voies l’intercommunalité-coopération , pour reprendre la classification de Maurice Bourjol cité en commençant, avait été détournée en intercommunalité- intégration, d’outil de la commune en substitut de celle-ci.

Reste à mesurer où en est le projet de recomposition du territoire national, présent dès la loi de 1992 comme l’observait déjà Maurice Bourjol, de plus en plus évident au fil des réformes jusqu’à en devenir l’unique motivation (1).

Autrement dit, reste à mesurer l’avenir du modèle français d’organisation territoriale, colonne vertébrale républicaine du pays.

Mais qu’est-ce que le modèle français d’organisation territoriale ? 

 

1- Le modèle républicain français.

 

Le modèle français d’organisation territoriale, c’est le modèle républicain issu de la Grande Révolution.

On le dit « Jacobin » mais il s’agit d’un « Jacobinisme bien tempéré », alliage d’un jacobinisme théorique, centralisateur et d’un « girondinisme » de fait. C’est ce mixte qui lui a permis de traverser les siècles, accentuant une potentialité ou l’autre selon les circonstances politiques.

 

Comme le fait remarquer René Merle, depuis la Révolution la citoyenneté française a un « double visage » : « d’une part, la participation à la gestion locale dans la mise en œuvre de la loi, d’autre part la participation à la responsabilité politique nationale par l’élection des représentants qui feront la Loi. Double souveraineté, qui ne laissera pas de poser, parfois très violemment, le problème du rapport du local au national (2) »

La République est au village en même temps qu’à Paris, la « petite Patrie » incluse dans la Grande, la démocratie locale - apport décisif de la Révolution- au fondement de la démocratie tout court.

 

Si la démocratie locale et la commune sont tout autant jacobines que girondines, l’Etat au fil des décentralisations se faisant de moins en moins jacobin. Même avant les lois Deferre de 1982-1985 le rôle de ses représentants sur le terrain ne se limitait pas à celui de simples courroies de transmission.

Pierre Grémion l’a bien montré, il n’y avait pas d’un côté l’administration de l’Etat et de l’autre les représentants de la population mais une « consonance entre l'administration et son environnement (qui) dépasse de beaucoup un simple accord de climat. De manière plus ou moins consciente l'administration intériorise progressivement les aspirations et les valeurs de la société qu'il est chargé d'administrer » L’administration préfectorale est autant porte- parole de l’Etat auprès du terrain que l’inverse, du terrain auprès du pouvoir central. De plus et surtout, sur la plus grande partie du territoire, il est d’abord présent par ses ingénieurs des Ponts et chaussées ou des Eaux et forêts. Une présence bénéfique très appréciée qui fait oublier ce que peut avoir d’urticantes les tracasseries de la bureaucratie régalienne. A travers ses ingénieurs, l’Etat devient partenaire et parfois acteur, du développement local. Son désengagement progressif pour laisser la place au marché sera ressenti comme un abandon.

Pour Pierre Grémion cette symbiose entre fonctionnaires d’Etat et élus locaux constitue un véritable « pouvoir périphérique » (3)

 

La République est une et indivisible, la souveraineté toute entière dans la Nation et pourtant la France est le pays où toutes les communes et pas seulement les grandes villes, ont le plus de liberté par rapport au pouvoir central ou par rapport aux collectivités de rang supérieur (4) ce qui est rarement le cas dans les pays fédéraux. (5)

 

Les débats sur l’organisation Provinciale du Royaume fin 1789 montrent que cette ambigüité ou plus exactement cette tension est présente dès les débuts de la Révolution :

« La réforme est-elle centralisatrice ou décentralisatrice ? La réponse ne peut être tranchée…Le plan proposé allie des éléments de décentralisation à des visées largement centralisatrices…Selon que les auteurs prennent en compte et privilégient tel ou tel élément de ce dispositif, ils aboutissent à l’une ou l’autre des interprétations. Il nous paraît important au contraire, de laisser au projet toute son ambiguïté…

Force est donc de constater que le centralisme des discours n’a pas été traduit par des dispositions législatives, comme si l’expérience de l’Ancien Régime en hypothéquait toute nouvelle application. » (6)

L’une des contradictions centrales du dispositif imaginé par les Constituants est entre la création de départements, relais locaux du Pouvoir central (7) et celle de communes dotées de compétences et d’une autonomie inconnues jusque-là et ailleurs (8). Selon le mot célèbre de Sieyès « la France ne doit être ni une démocratie, ni un état fédératif ». Pour jouer son rôle de verrou, le département ne devait être ni trop grand, en tous cas moins vaste que les anciennes provinces, pour écarter la tentation fédéraliste, ni trop petit pour éviter tout risque rousseauiste de démocratie directe. Oui mais voilà, l’insurrection paysanne et citadine prendra de vitesse une assemblée qui entend d’abord geler la situation (9). Et en juillet 1789 les insurgés qui ont mis à bas le féodalisme, entendaient bien se gérer eux-mêmes.

 

La particularité des municipalités révolutionnaires, écrit excellemment Maurice Bourjol était de réaliser « l’adéquation de la « communauté » sociologique avec la « commune » politique, de (créer) une classe de citoyens petits propriétaires nouveaux, dont 110 000 issus du partage des communaux. » (10)

 

Autrement dit, la commune devenait la cellule de base de la démocratie républicaine à la française.

 

2- Vers une dissolution du modèle républicain ?

 

Enraciné dans l’histoire longue du pays et dans ses territoires, ce lien entre le civisme, la citoyenneté et la commune est donc la première marque de la démocratie à la française.

Tocqueville explique fort bien les ressorts psychologiques de ce lien entre bénévolat, civisme, citoyenneté et commune :

« On s’occupe d’abord de l’intérêt général par nécessité, et puis par choix ; ce qui était calcul devient instinct ; et à force de travailler au bien de ses concitoyens, on prend enfin l’habitude et le goût de les servir. »

« (On) voit donc dans la fortune publique la sienne propre, et (on) travaille au bien de l’Etat, non seulement par devoir ou par orgueil, mais j’oserais presque dire par cupidité. » (De la démocratie en Amérique)

 

La seconde marque de la démocratie à la française, c’est la présence sur le terrain d’un Etat acteur et pas seulement censeur, d’un Etat financier, ingénieur et expert et pas seulement légiste.

C’est cela qui est remis en cause par les réformes financières et territoriales qui se succèdent depuis dix ans. La question est jusqu’où et avec quelles conséquences ?

 

En une époque d’incivisme généralisé, d’absentéisme (11) voire d’émeutes électorales, de désillusion quant à la capacité de ce qu’on nomme, par habitude, les « élites », à tracer une autre voie d’avenir que l’enrichissement d’une minorité et la consommation soldé aux plus nombreux, dans le dernier des pays où on aurait pu imaginer que des jeunes gens puissent trouver un idéal dans le meurtre et la destruction de soit, on ferait bien de méditer aussi bien Tocqueville cité plus haut que ces lignes d’Henry Mandras, rédigée en 2002, donc avant la crise et le lancement de la campagne sournoise de sabotage de la commune :

En France, « la distance entre « nous » et « ils » est réduite au minimum au sein de la commune. Preuve en est que le maire est le personnage public le mieux aimé des citoyens, tous les sondages le montrent. La démocratie directe du village demeure, pour les Français, la seule démocratie véritable, à la différence de la démocratie représentative qui fait passer l’élu du côté du pouvoir et le menace de corruption. Même dans les grandes métropoles millionnaires, le maire demeure proche des habitants. Cette singularité française explique l’attachement des parlementaires à leur mandat de maire, même lorsqu’ils accèdent à des fonctions ministérielles. Dans aucun autre pays ce cumul d’un mandat municipal et d’un mandat national n’existe. » (12)

 

Imposée d’en haut, pour des motifs strictement idéologiques, les réformes des deux derniers quinquennats qui ne figuraient dans aucun programme électoral, se moquent de tout cela. Pour quelles améliorations des services publics, pour quelles économies de gestion, pour quels résultats en matière d’emploi, d’équilibre de la balance extérieure ?

 

Les restrictions financières, la création des grandes régions (13) et l’offensive anti département qui l’accompagnant, la loi NOTRe, par ses effets inattendus dans certaines parties du territoire pourraient bien avoir pour effet une nouvelle dépression du sens civique, du sentiment d’appartenance dont il ne sera pas forcément simple de se relever. Comme l’a fait remarquer Alain Richard lors du dernier congrès de l’AMF : « Parmi les 550 000 capteurs démocratiques que sont les conseillers municipaux, il y en a 500 000 qui seront débranchés » (14) Est-ce vraiment le meilleur moment pour le faire ?

 

 

Pareillement, de révision générale des politiques publiques (RGPP) en modernisation de l'action publique (MAP), de réforme de l'administration territoriale (RéATE) en réforme de la carte des sous-préfectures ou en plan préfecture nouvelle génération, depuis 2008 les effectifs de la fonction publique d’Etat sur le terrain fondent. Fini l’Etat acteur et conseilleur. Place aux intercommunalités chargées d’apporter, aux frais des collectivités, le service qu’il n’assure plus, place aux cabinets d’expertise privés et au marché.

 

On aura compris que cette disparition du territoire de l’Etat acteur n’est en rien une nouvelle étape de la décentralisation, comme la propagande gouvernementale essaie de le faire croire. C’est une tutelle du marché encore plus forte - voir le délabrement du service public sur la plus grande partie du territoire- assortie d’une autre manière pour l’Etat d’exercer le pouvoir, ce qu’on a pu appeler : gouverner à distance.

 

Sans renoncer, à la contrainte par la loi et la norme, de plus en plus nombreuses et détaillées cela signifie utiliser des leviers de pouvoir plus libéraux, apparemment non contraignants : appels à projets dont l’Etat sélectionnera les bénéficiaires mis en concurrence, fonds plus ou moins exceptionnel de ceci ou de cela aussi encadré que les promotions publicitaires (15), bonifications (16), contractualisation, conventionnement, affichage des bonnes pratiques, benchmarking…

Condition nécessaire pour que cela fonctionne, réduire l’autonomie financière des collectivités et organiser leur dépendance vis-à-vis de l’Etat.

On aura compris qu’au final on a simplement remplacé le bâton par la carotte, l’Etat local acteur de terrain par l’Etat central bureaucratique, au nom de l’autonomie de collectivités ainsi mises en concurrence et d’une saine gestion des finances publiques.

On aura aussi compris aussi que la Haute bureaucratie n’aura plus à se colleter avec les manants d’en bas, libre de prendre ou de laisser.

Du moins tant qu’ils accepteront de se tenir tranquilles.

 

Pour l’heure le passage du modèle d’organisation territoriale français bi-séculaire au modèle libéral européen n’est pas achevée (17), loin de là. Même après la loi NOTRe, l’essentiel du territoire continue, à fonctionner selon les principes anciens. L’intérêt du dernier épisode dont on a fait la chronique réside dans la mise en place de structures qui ne pourront pas fonctionner ainsi. Affaire à suivre donc. 

 

 

NOTES DE LA QUATRIEME PARTIE.

 

1- Parmi d’autres, le rapport d’octobre 2014 de l’OCDE, l’une des grandes cathédrales bureaucratiques libérales montre quelles sont les motivations réelles des réformes territoriales depuis dix ans. Parmi ses quatre priorités pour la France il préconise de : « Simplifier l’organisation territoriale de la France, qui, en plus d’être coûteuse pour le budget public, segmente les politiques et entrave le bon fonctionnement des bassins d’emplois. »

 

2- « Les communes méridionales, matrices de la démocratie ? » Rencontres de Larrazet 2005

 

3- Pierre Grémion « Le pouvoir périphérique » (Seuil)

 

4- L’article 72 de la Constitution et le CGCT sont clairs :

 

72-al 1 « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. »
72-al 2 « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. »

72-al 4 « Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

72-2 al 1 « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. » 
72-2 al 2 « Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. »

 

CGCT article L 2121.29 : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. »

 

5- L’exemple de l’Allemagne qui sert souvent de modèle est significatif.

Les Länder exercent sur les autres collectivités allemandes une tutelle autant financière que juridique très forte.

Ils décident des compétences attribuées aux communes et aux districts.

S’agissant des communes, on distingue des compétences obligatoires (construction au sens large dont aménagements urbains, voirie urbaine, logement, écoles, eau et assainissement, centres de formation pour adultes), des compétences facultatives (infrastructures de transport public local, culture, tourisme, loisirs, sport et aides économiques…) et des compétences déléguées, surtout aux grandes communes (accueil des réfugiés, élections…).

Un code municipal propre à chaque Land fixe les structures et les règles de fonctionnement des collectivités. La tutelle des Länder s’exerce essentiellement par le contrôle de légalité a posteriori. Dans certains domaines (PLU, garanties d’emprunt, vente de patrimoine…) ce peut être un contrôle a priori, voire d’opportunité s’agissant des compétences déléguées.

Financièrement les communes n’ont pas de relations directes avec l’Etat fédéral (le Bund). Leurs ressources de transfert et la péréquation passent obligatoirement par les Länder, qui définissent leur dotation en tenant compte des compétences qu’elles ont reçues. Les Länder procèdent à la péréquation entre communes à partir des impôts et taxes dont ils bénéficient, de la dotation de péréquation et des dotations complémentaires reçues du fédéral. Ce transfert des Länder représente environ 35,5 % des recettes des communes, la fiscalité à peu près le même montant. Les dotations, en provenance du Land ou du Bund via le Land représentent quelque 50% des recettes. Le reliquat est constitué de diverses taxes et produits de services. L’autonomie financière et fiscale des communes est donc très réduite… Ce qui commence à susciter des protestations.

Le Land qui peut imposer certaines dépenses et investissements en contrepartie de ses dotations, exerce en outre sur les communes un contrôle budgétaire en théorie très strict. Le budget annuel est soumis à l’agrément du Land. Il doit être accompagné d’une planification financière sur cinq ans avec le programme des investissements prévus. Légalement les communes doivent présenter des budgets en équilibre, sans recours à l’emprunt pour les dépenses de fonctionnement, l’emprunt n’étant autorisé qu’en matière d’investissement et soumis à l’agrément du Land.

 

6- Marie-Vic Ozouf-Marignier La formation des départements Edition de l’EHESS.

 

7- Pendant les premières années révolutionnaires, la contradiction sera moins grande, l’assemblée départementale n’étant pas encore dans la main du pouvoir central.

Selon l’historien André Aulard, cité par Maurice Bourjol, c’est un « groupement de communes insurgées » (Départements et régionalisme La grande revue sept 1912).

Bonaparte, avec la création des préfets, y mettra bon ordre, faisant du département le bras armé du pouvoir central. Comme on sait, il faudra attendre 1982 pour voir une réduction de ses pouvoirs avec l’élection de l’exécutif départemental.

 

8- Sauf dans l’Amérique d’alors qui fera l’admiration de Tocqueville.

 

9- Voir les projets Sieyès- Condorcet de grandes communes ou communes de niveau central et cantonales ou agrégatives par opposition aux communes de base. Mis en pratique par la loi du 22 août 1795 il se soldera par un échec complet, les électeurs boudant un exercice qui avait suscité leur enthousiasme en mars 1790.

 

10- Op cit. On a oublié ce que pouvait avoir d’inouï et pour beaucoup d’esprits « éclairés » d’irresponsable le fait de confier la gestion des affaires communes à des paysans incultes :

« A l’époque où la paysannerie anglaise était chassée de son terroir et ou le servage régnait en Allemagne, les paysans de France avaient montré en 1789 une force redoutable et Napoléon lui-même a tenu compte de la leçon…La France a connu une révolution paysanne…une tradition égalitaire et démocratique » Le Febvre (« La Révolution française et les paysans »)

En cette époque où les Lumières éclairent les sommets de l’Etat, Bureaucratie et média, rien d’étonnant à ce que ce sentiment prospère.

 

11- L’inscription sur les listes électorales est la première manifestation du sentiment d’appartenance à la collectivité politique.

Son taux va de 53 % dans les grandes villes à 80% dans les plus petites communes avec une moyenne stabilisée à 75 % pour la strate entre 1000 et 9000 habitants.

Constatons aussi, comme les études internationales l’ont montré, que la participation aux élections à enjeu local (élections municipales) est inversement proportionnelle à la taille de la circonscription (de la commune), cela quel que soit le pays, le mode de scrutin, le caractère rural ou urbain de la circonscription.  (« Les effets de la taille des populations dans les problèmes de prise de décision d’un groupe » : Christian Borghesi, Laura Hernandez, Rémi Louf et Fabrice Caparros. Laboratoire de Physique Théorique et Modélisation, UMR-8089 CNRS-Université de Cergy Pontoise et Institut de Physique Théorique, CEA-Saclay, France.

 

12- « La France que je vois » (Editions de l’Aube)

 

13- La création des Grandes régions sur un modèle fédéral rêvé, dans le but de remplacer l’Etat unitaire par un Etat fédéral faible est l’un des fantasmes des modernisateurs libéraux européistes.

Que la réalité corresponde pas à leur modèle rêvé est une autre affaire.

La seule justification de la création de Grandes régions, comme le montre l’étude d’impact annexée à la loi, c’est que la population moyenne des régions françaises est inférieure à celle de nos partenaires européens, notamment à celle des Länder allemands : 2,9 millions d’habitants, contre 5,1 millions d’habitants en moyenne pour les Länder allemands.

Sauf que les Länder allemands ont des tailles très disparates ! La Bavière, le plus grand, a une population de 12,5 millions d’habitants et un PIB de 446 milliards d’euros. Le Land de Brême, le plus petit, compte 600 000 habitants pour un PIB de 28 milliards d’euros, soit seize fois moins. Une telle disparité est inconnue en France ! La Thuringe compte 2,8 millions d’habitant pour un PIB de 48 milliards d’euros. Le Land de Hambourg a 1,7 million d’habitants, mais 94 milliards d’euros de PIB, etc. On trouve toutes les tailles et tous les potentiels économiques.

Visiblement, le succès économique allemand n’est pas lié à une quelconque « taille critique » des collectivités territoriales, ce dont on se doutait un peu. Mais il est plus facile de redécouper des régions par voie législative que de restructurer les circuits de financement de l’appareil économique.

 

14- La Gazette.fr 01/06/2016.

 

15- L’essentiel du dernier plan d’investissement doit être consacré aux opérations en rapport avec la transition énergétique, avec le plan de mise en accessibilité, la dynamisation des Bourgs centre. Reste à ce que cela corresponde aux investissements dont les communes ont réellement besoin.

 

16- Voir les effets en matière de fusions de communes

 

17- La récente mutation de la forme du centralisme français n’a pas encore supprimé totalement le visage bifront du préfet. On le voit dans la revendication permanente des élus ruraux d’une présence des Sous-préfets sur l’ensemble du territoire. On le lit dans les SDCI. Il est visible que si dans certains départements, ce sont les consignes parisiennes qui ont été appliquées jusqu’à la caricature, d’où les intercommunalités rurales XXL, dans d’autres a prévalu une attitude plus réaliste et plus respectueuse des attentes de la majorité des communes.

 

 


PROPOSITION DE LOI MODIFIANT LA LOI N° 2015-991 DU 7 AOÛT 2015 PORTANT NOUVELLE ORGANISATION TERRITORIALE DE LA RÉPUBLIQUE POUR PERMETTRE DE RALLONGER D'UN AN LE DÉLAI D'ENTRÉE EN VIGUEUR DES NOUVELLES INTERCOMMUNALITÉS

Jeudi 7 avril 2016


Monsieur le ministre, que de chemin parcouru depuis la loi Joxe-Baylet de 1992 !

Selon un fameux article de ce texte, en l’occurrence l’article 66, l’intercommunalité devait relever de la « libre volonté des communes ». C’est d’ailleurs pour cela que, à l’époque, l’Association des maires ruraux de France était ravie.

Mais là, ce n’est plus du tout le cas ! Un ensemble de règles plus ou moins compliquées empêche de modifier quoi que ce soit, sauf dans quelques circonstances particulières, et à condition d’avoir une majorité qualifiée, ce qui est rarement le cas !

Le problème est simple. Il n’y a aucune raison de s’opposer à ce texte. La seule raison valable aurait été la remise en cause des périmètres. Mais, après en avoir discuté, je crois que notre rapporteur a eu raison de limiter la possibilité d’aménagement du calendrier aux situations de fusion. Certes, des problèmes se posent aussi ailleurs, mais là, au moins, on ne remet pas en cause les choix en matière de périmètre, qui sont tout de même les plus difficiles à faire.

On nous dit que l’adoption de la proposition de loi serait un très mauvais signe adressé aux autres. Mais les autres s’en moquent ! Ils ont déjà suffisamment de problèmes !

Et quand on nous dit qu’il faut « appliquer la loi », on se moque complètement de nous ! Pour le report de la réforme de la dotation globale de fonctionnement, annoncé récemment après trois ou quatre mois de tergiversations, ça a été une autre paire de manches ! Et, trois mois à peine après l’adoption de loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, qui avait rétabli la compétence générale des départements et des régions, le Président de la République et le Premier ministre se sont remis à vouloir des compétences spécifiques ! Là, tout allait très bien…

Aujourd'hui, à propos d'une situation tout à fait particulière, le Gouvernement s’oppose à une proposition de loi qui n’a pas pour objet de remettre en cause les périmètres en nous expliquant qu’il faut appliquer la loi pour « sortir du tunnel ».

Mais « sortir du tunnel » pour aller où ? Il vaut toujours mieux faire du bon ouvrage plutôt que laisser les choses en l’état et être confronté à des problèmes latents pendant des années et des années !

Après avoir expliqué qu’il n’y avait aucune raison de ne pas voter ce texte. Je voudrais maintenant, dans le peu de temps dont je dispose, dire qu’il y a aussi de bien bonnes raisons de le voter ; elles ont été exposées et il me suffira de les rappeler.

Tout d’abord, cela permettra de régler intelligemment tous les problèmes liés à la fiscalité, qui ne se résument pas, comme on a voulu le laisser croire, à des questions de lissage.

On oublie souvent, à propos de la fiscalité, qu’il ne s’agit pas seulement de problèmes techniques : en la modifiant, on déplace la richesse, les charges. C’est un transfert de certaines communes vers d’autres – en général, des communes rurales vers celles qui ne le sont pas –, qui peut nécessiter un certain nombre d’aménagements.

Ensuite, cela permettra de résoudre tous les problèmes liés à la gouvernance, évoqués par Mathieu Darnaud. Car dans les très grandes intercommunalités – celles-ci ne comprennent certes pas 200 communes, comme le prévoyaient certains projets préfectoraux ; ce chiffre a été quelque peu réduit –, cela devient extrêmement compliqué !

De nombreuses difficultés sont liées, bien sûr, au fait que des compétences ne sont plus attribuées. Il se pose aussi un autre problème, que nous avons découvert à l’occasion de notre mission : dans certains endroits, on a voulu régler les choses en créant des communes nouvelles. Or les personnes qui les ont créées ne savent pas vraiment ce dont il s’agit et croient que, malgré cette création, leur commune continuera tout de même à exister… J’aime autant vous dire qu’en 2020, il y aura des réveils assez sanglants !

Il y a donc un ensemble de problèmes très compliqués, et qui le sont d’autant plus que les intercommunalités sont grandes. Il conviendrait tout de même de prendre le temps de les régler !

On me demande ce que l’on gagnera à donner un peu de temps. Cela permettra, tout simplement, d’agir intelligemment, plutôt que bêtement en montant un projet qui ne tiendra pas.

Par ailleurs, si l’on veut envoyer un message aux communes, comme le disait Jacques Mézard, c’est le moment ! On pourrait, par exemple, leur dire que le Gouvernement n’est pas leur adversaire. Cela nous rappellera des souvenirs…

 


PPL TENDANT À PERMETTRE LE MAINTIEN DES COMMUNES ASSOCIÉES EN CAS DE CRÉATION D'UNE COMMUNE NOUVELLE.

mardi 8 mars 2016 


Cette proposition de loi au départ de bon sens visait à unifier le régime des communes issues des fusions de la loi Marcelin (Loi du 16 juillet 1971) et de la loi créant les communes nouvelles (Loi du 16 mars 2015).

La loi Marcelin prévoyait deux  régimes, la fusion simple qui faisait disparaître les anciennes communes et la fusion association. Celle-ci les laissaient survivre, sur un mode mineur certes mais symboliquement important : maintien du territoire et de la dénomination de ces « communes associées », institution d’un maire délégué, officier d’état civil doté de pouvoirs de police et pouvant recevoir des délégation du maire de la commune résultant de la fusion, création d’une mairie annexe et d’une section du centre communal d’action sociale ; institution d’une commission consultative pouvant  se saisir de toute question intéressant directement la population ou le territoire de la commune associée et faire des propositions au maire.

Surtout, les communes associées, constituant une section électorale, élisaient  leurs représentants au conseil municipal et leur maire délégué.

Situation très différente des communes déléguées de la loi du 16 mars 2015. Si les conseillers municipaux issus des « communes déléguées » peuvent être maintenus (note), c’est seulement jusqu’au prochain renouvellement. Surtout, le conseil de commune délégué est créé, maintenu et désigné par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres et non plus élu dans le cadre d’une section électoral spécifique. Le maire délégué est adjoint au maire de la commune nouvelle, officier d’état civil et de police judiciaire, il  peut être chargé de l'exécution des lois et règlements dans le ressort de la commune déléguée. La commune déléguée et ceux qui l’animent relèvent de l’aménagement administratif et ne sont plus l’expression de la population de l’ancienne commune.

La discussion de la proposition de loi a montré l’ambigüité et peut-être les illusions d’un certain nombre de créateurs, voire de propagandistes des communes nouvelles, ambigüité et illusions que l’on retrouve dans les départements saisis de la fièvre fusionnelle : séduits par la formule de la commune nouvelle ils n’en pensent pas moins que les anciennes communes continueront a exister dans la commune nouvelle. En 2020, les bénéfices financiers  attendus de la formule derrière eux, le réveil électoral risque d’être dur.

La possibilité offerte à la commune nouvelle, sous l’œil bienveillant du Gouvernement, de disposer, durant le période de transition, de plus de délégués pour les élections sénatoriales que n’en disposerait une commune de même strate démographique, la tentative de conserver, toujours durant la période de transition dans les communes nouvelles issues uniquement de communes de moins de 1000 habitants leur ancien mode de désignation des adjoints au scrutin uninominal ou de se dispenser de verser aux maires et adjoints délégués des indemnités pleines sont révélateur de cette confusion des sentiments.    

Intervention en DG.

L’initiative des nombreux signataires de cette proposition de loi, initialement réduite à un article unique, ne peut qu’être saluée… à une nuance près : son intitulé risque d’être source de confusion.

En effet, il pourrait laisser entendre qu’il permettrait la cohabitation, au sein d’une commune nouvelle, des communes déléguées de la loi du 16 mars 2015 créant les communes nouvelles et des communes associées issues de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite « loi Marcellin ». D’ailleurs, je ne peux pas manquer de saluer ici cette loi, puisqu’elle est à l’origine de la création de l’Association des maires ruraux de France, contre elle. 

Si cela avait été le cas, on aurait ajouté de la complexité à un dispositif d’une transparence déjà toute relative. Fort heureusement, il n’en est rien.

L’objet de la proposition de loi, chacun le sait, est simplement de tenir compte de la longue existence des communes associées et de leur permettre, en cas d’adhésion au projet de création d’une commune nouvelle ou d’adhésion à une commune nouvelle existante, de pouvoir persévérer dans l’être sous la forme de la « commune déléguée » prévue par la loi du 16 mars 2015.

C’est la raison pour laquelle j’ai déposé un amendement tendant à rédiger ainsi l’intitulé du texte : « Proposition de loi visant à transformer les communes associées en communes déléguées lors de la création d’une commune nouvelle ».

En revanche, je suis moins enthousiaste s’agissant de l’article 2, nouveau, ajouté par notre commission, même si j’admets volontiers qu’il procède d’une bonne intention : régler la question de la désignation des délégués communaux pour les élections sénatoriales de 2017, alors que les communes nouvelles fonctionneront encore pour la plupart avec les conseils municipaux pléthoriques autorisés par la loi du 16 mars 2015.

La solution proposée ne me satisfait pas ; elle est inutilement compliquée, sans réelle justification et, surtout, injuste vis-à-vis des autres communes. Si on veut faire une commune, on fait une commune !

La complexité, je vous laisse l’apprécier.

Pour le reste, autant l’existence de règles particulières de constitution des conseils des communes nouvelles pour la période séparant leur création de leur renouvellement complet peut se justifier, comme moyen de familiariser les élus aux nouvelles règles de gestion de leur commune flambant neuf, autant l’invention de règles transitoires de désignation des délégués sénatoriaux rompant avec le régime général ne se justifie pas !

Je propose tout simplement d’appliquer aux communes nouvelles, dès leur constitution, et quel que soit le régime sous lequel son conseil municipal a été constitué, les mêmes règles de désignation des délégués sénatoriaux que celles qui s’appliquent aux autres communes, c'est-à-dire les règles fixées par les articles L. 284 et L. 285 du code électoral.

L’argument selon lequel il ne serait pas possible de déterminer directement le nombre de délégués des communes de 9 000 habitants et plus ne me semble pas pertinent.

En effet, connaissant le nombre d’habitants de la commune nouvelle, l’article L. 2121–2 du code général des collectivités territoriales permet de déterminer le nombre de membres d’un conseil municipal théorique pour une commune de même taille, et les articles L. 284 et L. 285 du code électoral celui du nombre de leurs délégués sénatoriaux.

Mon amendement vise donc à remplacer les alinéas 2 à 5 de l’article 2 par un alinéa ainsi rédigé : « Art. L. 290-2. – À compter de la création d’une commune nouvelle, le nombre de ses délégués est égal à celui résultant de l’application conjointe de l’article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales fixant le nombre de conseillers municipaux en fonction de la taille des communes et des articles L. 284 et L. 285 du code électoral. La population de référence est celle de la commune nouvelle. »

Outre l’avantage de la simplicité et de la clarté, la règle proposée est plus juste. Une commune, qu’elle soit nouvelle ou ancienne, est une commune. Aucune raison ne justifie qu’en matière d’élection sénatoriale, enjeu qui dépasse largement le cadre communal, elle bénéficie d’un régime privilégié.

Il y a suffisamment à dire sur les avantages financiers, plus ou moins justifiés, consentis aux communes nouvelles, en période de disette, pour ne pas en rajouter. 

Un bonus de délégués sénatoriaux pour les communes nouvelles
.


Je ne crois pas pouvoir être soupçonné de vouloir minimiser le nombre de grands électeurs des communes rurales… d’autant qu’on a l’habitude de le voir réduit ! Il y a quelques années, la loi électorale a augmenté le nombre des délégués supplémentaires des grandes communes. Puis le nouveau découpage cantonal a fait perdre aux zones rurales un certain nombre de grands électeurs. Je suis donc très sensible à ce sujet.

Cela dit, je suis désolé mais la méthode retenue n’est pas la bonne ! Qu’attendez-vous d’une commune nouvelle ? Vous voulez vraiment faire une commune ou simplement garder la structure ancienne, en essayant de grappiller trois sous ?

Ce n’est pas sérieux ! Si c’est nécessaire, notamment lorsque des bourgs sont très proches, on doit créer une commune, comme autrefois lorsque les hameaux sont devenus des communes. Lorsqu’il y a collectivité de vie, lorsqu’on vit ensemble, une telle décision est également utile.

On dirait que vous voulez le beurre, l’argent du beurre, le sourire de la crémière et peut-être, en plus, une prime ! Mon propos vaut pour beaucoup d’autres amendements que nous examinerons. On veut faire des communes nouvelles, tout en gardant tout ce qu’il y avait avant ! Cela ne me paraît pas très cohérent.

Ces communes (nouvelles) sont certainement très particulières, mais seulement à titre temporaire. Dans ces conditions, dès lors qu’il n’est pas question de leur mode de fonctionnement, mais de leur capacité de représentation, je ne comprends pas pourquoi nous devrions leur réserver un statut particulier.

De plus, le droit en vigueur est tout de même plus simple que le dispositif qui nous est proposé. Il suffit d’appliquer les règles du code général des collectivités territoriales et de se référer au nombre d’habitants de la commune pour connaître le nombre théorique de conseillers.

Sauf erreur de ma part, la proposition du Gouvernement aboutirait à ce qu’une commune de moins de 9 000 habitants puisse avoir trois représentations différentes, voire trois et demie – j’avoue ne pas avoir bien compris le dernier alinéa de l’amendement… Trouvez-vous logique qu’une même commune n’ait pas la même représentation selon les modes de calcul ?

Je parle de communes de même taille. Par exemple, des communes de 650 habitants auront des représentations différentes. Je ne comprends pas cette logique, mais je n’insisterai pas, étant manifestement minoritaire.

Je ne pense pas que vous parviendrez à clarifier les choses avec ce genre de texte, dont l’interprétation provoquera recours et incompréhensions.

Mon amendement n° 9 rectifié, qui vise à modifier l’intitulé de cette proposition de loi, aurait dû être ainsi libellé : « Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué ? »…

 

La désignation des adjoints au maire

 

L’amendement visait à permettre à une commune nouvelle de plus de 1000 habitants mais uniquement composée de communes de moins de 1000 habitants, de conserver durant la période transitoire l’élection des adjoints au scrutin uninominal.

Je ferai la même remarque que tout à l’heure : encore une fois, on veut créer des communes nouvelles tout en gardant les règles antérieures. Il fallait peut-être réfléchir quand vous avez fait la commune nouvelle, celle-ci présentant apparemment beaucoup d’inconvénients. Peut-être ne fallait-il tout simplement pas la créer…

Ensuite, je vous ferai observer, mes chers collègues, que la représentation féminine dans les communes de moins de 1 000 habitants existe, alors même que la loi sur la parité ne s’applique pas, peut-être même plus fortement qu’ailleurs. Dans les conseils municipaux de communes nouvelles, c’est-à-dire regroupant plusieurs communes, il n’y aurait donc pas une femme ou deux ? Franchement, soyons sérieux !

On a d’ailleurs soulevé le même argument lorsqu’on a abaissé le seuil d’application du scrutin de liste de 3 500 à 1 000 habitants. Finalement, cela s’est très bien passé ! Encore une fois, pour régler un éventuel problème, on introduit une règle dérogatoire, laquelle qui ne se justifie pas.

Les indemnités des maires et adjoints délégués

Revenant sur la règle de l’attribution automatique des indemnités des élus des communes de moins de 1000 habitants au taux plein, il s’agissait de ne pas l’appliquer aux élus des communes déléguées.

Mes chers collègues, je me demande où je suis ! Nous nous battons depuis des années pour établir un statut de l’élu.

Or le versement d’indemnités suffisantes pour pouvoir consacrer le maximum de temps à son mandat est l’un des aspects de ce statut. Et là, vous venez nous expliquer que non, parce que cela coûte trop cher, qu’on mutualise…

Ce doit être une dépense obligatoire ! C’est un très mauvais signal envoyé à l’opinion, alimentant la campagne selon laquelle, finalement, les élus s’en foutent plein les poches, ne font rien… Et nous accréditerions ce discours ! Certes, c’est un cas particulier, mais tout de même ! Avez-vous honte des fonctions que vous avez exercées ? Avez-vous volé l’argent public ? S’il n’y a pas lieu d’avoir des maires délégués, ne faites pas de communes déléguées : faites une commune et appliquez les règles des communes !

Franchement, je ne comprends plus !

    NOTE

   Durant la période de transition le conseil municipal peut être composé de l’ensemble des membres des conseils                  municipaux des communes fondatrices par délibérations concordantes des communes avant la création de la commune        nouvelle.

   A défaut d’accord le conseil municipal, qui ne peut dépasser 69 membres (sauf cas particulier), est constitué en fonction      de la population des communes (proportionnelle au plus fort reste), les maires et les adjoints en étant obligatoirement        membres


MISSION AGTE RAPPORT POUR 2016

On trouvera ci-dessous la présentation du rapport pour avis de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », plus complète que celle en séance réduite à 3 minutes qui en reprend l’essentiel , ce qui donne une assez bonne idée de la manière dont se déroule la discussion du budget, même au Sénat !

Pour les détails, voir le rapport ci-contre.

Au final, les crédits de la mission ont n’ont pas été adoptés par le Sénat                      


La mission « Administration générale et territoriale de l’État » comporte trois programmes : les programme 307 (Administration territoriale de l’Etat) et 216 (Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur ») qui retracent l’ensemble des actions et des moyens du ministère de l’intérieur pour garantir la présence de l’État et sa continuité sur l’ensemble du territoire ; le programme 232 ( Vie politique, cultuelle et associative ) qui, pour l’essentiel regroupe les crédits destinés au financement des partis politiques, des élections et au confortement de la liberté religieuse.

Le programme « Administration territoriale de l’Etat », c’est 1638 Md€ en crédits de paiement pour 2016 contre 1714 Md€ en 2015, soit une baisse de 4,4%.

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur », 796 Md€ de crédits de paiement, par contre augmente de 6,9%. 

Quant à la baisse du  programme « vie politique, cultuelle et associative » 100,9 Md€ de crédits de paiement contre 439,1 Md€ en 2015, elle s’explique par l’absence d’élection l’année prochaine.

Au final, s’agissant de la mission, ses moyens financiers et en personnels, continuent à baisser. À périmètre constant et en tenant compte de l’absence d’élections en 2016, les crédits baissent de 1,7 %, les effectifs de  297 ETPT. Pour y faire face, au train de réformes engagées s’est ajouté un  wagon ultra moderne - « préfectures nouvelle génération »- et la rationalisation de la délivrance des titres a été relancée. Rien de bien nouveau donc.

Malgré la bonne volonté, les capacités d’adaptation et d’innovation des personnels qui ne sont plus à démontrer, on me permettra d’être sceptique sur le résultat final, tout particulièrement s’agissant de la capacité de l’Etat à affirmer la présence de la République sur l’ensemble du territoire avec des moyens de plus en plus maigres, présence qui, en ces temps troublés, n’a pourtant jamais été aussi nécessaire.

Malgré les apparences - abandon de la tentation de remplacer le corps des préfets par un cadre d’emploi fonctionnel, suppression de la position hors cadre mais création des préfets conseiller du gouvernement  -  peu d’évolution quant à l’affirmation de ce qui devrait-être l’essence de ce corps : le lien avec les territoires, leurs problèmes, ceux qui y vivent et les font vivre. Aujourd’hui, on peut être nommé et titularisé préfet sans jamais avoir exercé de responsabilité territoriale, il suffit que le Prince en décide.

Ainsi, dans les trois mois précédant la suppression de la position « hors cadre », ont été nommés préfets « chargés d’une mission de service public » : le chef de cabinet et un conseiller spécial du président de la République, le chef de cabinet du Premier ministre et le directeur du service d’information du gouvernement, connu pour être proche du Premier ministre. Le second personnage du cabinet du Premier ministre a quant à lui été titularisé en tant que préfet en début d’année

Par contre, sur les 14 préfets nouveaux nommés depuis le début de l’année, seuls 5 sont des sous-préfets, alors qu’ils devraient être les plus nombreux. 

Résultat : au 1er octobre 2015, la moitié des préfets n’a pas d’affectation territoriale. 

Avant de conclure, quelques mots sur deux sujets développés dans le rapport : 1- ce que l’on peut savoir des effets de la réouverture exceptionnelle des listes électorales sur les inscriptions sur les listes électorales ; 2- La réorganisation des services déconcentrés dans les régions fusionnées.

1- Pour faire court, je dirai qu’en l’état de nos connaissances, les mouvements observés à l’occasion de cette procédure exceptionnelle s’apparentent à ceux observés ordinairement. On n’a pas constaté, en tous cas pas encore, d’afflux de demandes d’inscriptions.

2- La réorganisation des services de l’Etat, rendue nécessaire par le redécoupage des régions mérite qu’on s’y arrête un peu plus.

Lancée en juillet par le Gouvernement, confiée aux préfets des chefs-lieux  des nouvelles grandes régions (les préfets « préfigurateurs »), elle doit être, pour l’essentiel, achevée au 31 décembre 2015 pour les personnels des SGAR concentrés aux chefs-lieux et pour les têtes des directions. La stabilisation du dispositif qui ne brille pas par sa simplicité comme on va le voir, devrait cependant demander 3 ans.

Première remarque : cette réorganisation des services régionaux de l’Etat –par force- s’est faite dans l’ignorance de ce que sera l’organisation des services des Conseils régionaux lesquels ne seront élus qu’en décembre. Certes, la géographie et le bon sens sont des freins à l’imagination politique et à la combinazione, mais rien ne garantit que les deux organisations coïncideront toujours.

Deuxième remarque : dans le but louable de réduire l’effet des pertes symboliques et économiques des capitales des régions qui disparaissent, avec les aigreurs qui vont avec, le Gouvernement a fait le choix, non pas de regrouper (occasion pourtant de réaliser les fameuses économies d’échelle objectif de toute réforme)  l’ensemble des services au nouveau chef-lieu mais :

1- De maintenir un tiers des directions dans d’anciens chefs-lieux,

2- Dans chaque direction de regrouper les fonctions de programmation stratégique sur le site d’implantation principal, tout en organisant le reste sur plusieurs autres implantations, spécialisées ou susceptibles d’intervenir pour plusieurs départements. Cette organisation « multi-sites » laisse un peu rêveur.

Concrètement, un courrier adressé à l’antenne bordelaise de la DRAAF installée à Limoge sera-t-il d’abord transmis à Poitiers si son traitement relève des fonctionnaires spécialisés affectés là, puis retourné à Bordeaux pour validation avant transmission à Limoge pour signature du Directeur.

Pour qu’un tel système fonctionne, il est prévu une véritable révolution culturelle. Comme dit le Gouvernement, cette réforme est « l’occasion de muter vers une administration 3.0 » Reste à souhaiter qu’elle ne tardera pas trop.

M’étant rendu à Amiens qui perd son statut de capitale régionale, j’ai constaté un très réel effort d’accompagnement et de reclassement, salué par les intéressés eux-mêmes, pour répondre à l’attente des personnels mais aussi la persistance de réelles interrogations sur l’avenir. 

Pour l’heure, seules deux directions régionales resteront à Amiens, celle de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt (DRAAF) et la DRJSCS dont la partie la plus importante – la cohésion sociale- demeurera à Lille. L’ARS, la direction des finances publiques, la direction régionale de l’INSEE et le rectorat de région seront aussi à Lille. Quant à la plate-forme nationale de gestion des titres attribuée à titre de compensation, elle ne sera finalement qu’inter-régionale.

D’où les fortes craintes de Madame Brigitte Fouré, maire d’Amiens, de voir, l’ancienne capitale de la région Picardie perdre progressivement les organismes publics ou para publics qui y sont installés, attirés par les lumières de Lille qui n’en avait pas vraiment besoin.

Au final, vous comprendrez que des crédits et des moyens en baisse, plus d’interrogations que de certitudes sur les évolutions ou absence d’évolution en cours, cela fait peu de raison de proposer sur le projet de budget de cette un autre avis que celui de l’année dernière : un avis négatif.


ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,

 


NOTRe : INTERVENTIONS EN SEANCE.

(2ème lecture 26 mai -2 juin 2015 et CMP 16 juillet 2015)



On trouvera ci-dessous, rassemblées par thème mes principales interventions en séance ainsi que l’explication de vote finale sur le texte de seconde lecture, au nom du RDSE ainsi que mon explication de vote personnelle sur le texte final, issu de la CMP que je n’ai pas voté. Quelques échanges particulièrement utiles pour comprendre le mode de raisonnement du gouvernement ont été aussi retenus.

Par ailleurs, on trouvera une analyse du résultat final avec quelques conclusions hétérodoxes sur les leçons à tirer de ce soutien très large du Sénat à un texte calamiteux.     

deuxieme lecture.

Présupposés et faux semblants du discours gouvernemental.

Les masques sont tombés.

Dans chaque projet de loi que nous avons voté depuis 2010, il y avait à boire et à manger. Certains éléments nous rassuraient quant au devenir des communes : ainsi, nous avions pu voter les modalités proposées  pour l’élection des délégués communautaires. D’autres éléments, en revanche, témoignaient d’une visée de suppression des communes.

Or depuis que ce projet de loi nous est revenu de l’Assemblée nationale, les masques sont tombés ! Il n’y a plus d’ambiguïté : l’objectif est clairement de supprimer les communes, même si cela prendra du temps !

Je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit quant au mode d’élection des délégués communautaires, au transfert de toujours plus de compétences, à la suppression de l’intérêt communautaire (…). À présent, l’intention est très claire.

Vous nous direz qu’on ne fait que poursuivre des transferts déjà engagés par les communes. Je n’ai en effet aucune objection au transfert de telle ou telle compétence, si tel est le choix des communes : pourquoi ne pourraient-elles pas le faire ?

D’ailleurs, les compétences en matière d’eau et d’assainissement sont exercées, en bien des endroits, par le biais de syndicats, lesquels sont, que je sache, des intercommunalités.

Vous, votre fantasme, c’est qu’il y ait une intercommunalité unique par bassin de vie : vous mettez tout dans la bassine, en vous moquant bien de savoir si la géographie corrobore ou non ce fantasme ! Là encore, vous faites disparaître l’intérêt communautaire, qui permet pourtant de moduler en fonction des besoins.

Vous nous dites qu’il nous restera la démocratie. Mais pour quoi faire ? Pour papoter ? Votre réponse passera à la postérité, monsieur le secrétaire d’État, je vous assure que nous allons lui faire de la publicité ! Que signifie la démocratie sans outils pour l’exercer, sans compétences, sans moyens ?

Le double langage

 Ce qui me fascine dans toutes nos discussions, ce sont les réponses duelles – je dis ça pour être gentil – du Gouvernement. Côté pile, c’est « regardez ma réforme, comme elle est belle : on rationalise, on sait qui fait quoi, on fait des économies… ». Côté face, c’est « ne vous inquiétez pas, ça ne changera rien : on va pouvoir déléguer, allotir, discuter, se concerter… ». Qu’est-ce que cela veut dire ? Soit on conserve le système, qui, malgré ses défauts, donne plutôt satisfaction, notamment dans le domaine assez particulier du transport scolaire, soit on change tout. Or si on change tout, il faut en tirer les conséquences !

Un scientisme sommaire

- permettez-moi de revenir sur deux de vos affirmations, monsieur le secrétaire d’État.

Tout d’abord, comme beaucoup de personnes très instruites, expertes, vous supposez qu’il existerait des bassins de vie aptes à remplir toutes les fonctions.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Oui !

Mais ce n’est pas vrai ! Comme si on mettait tout dans les bassins de vie, comme dans une bassine ! Non, regardez comment cela se passe, y compris chez vous ! Certains se rendent à Grenoble, d’autres à Voiron ou encore à Bourgoin-Jallieu selon les services publics dont ils ont besoin. Ce n’est donc pas en ces termes qu’il faut raisonner, surtout dans les territoires où la population est dense – c’est le cas de la région parisienne –, ou quand les distances à parcourir en fonction des besoins sont grandes.

Je conteste formellement votre raisonnement fondé sur les bassins de vie. Prenez toutes les études réalisées depuis des décennies, tout le monde est à la recherche du Saint Graal, le bassin de vie apte à répondre à toutes les questions.

Par ailleurs, selon vous, la seule façon de sauver les communes, c’est d’agrandir les intercommunalités. On pourrait vous croire, monsieur le secrétaire d’État, si le Gouvernement n’avançait pas masqué, s’il ne prévoyait pas, dans le même temps, un mode d’élection spécifique pour les intercommunalités, lequel, à terme, ôtera toute légitimité aux communes, s’il ne transférait pas de force, sans réellement le dire, des compétences aussi décisives que, par exemple, le plan local d’urbanisme, si, pour faire bonne mesure, il ne réduisait pas, en plus, les ressources des collectivités pour inciter les plus pauvres d’entre elles à se regrouper afin de réaliser des économies. Voilà le problème !

S’il s’agissait de constituer des intercommunalités suffisamment importantes pour que les communes puissent faire à plusieurs ce qu’elles ne peuvent pas faire seules, nous serions d’accord, bien sûr ! Mais le problème, monsieur le secrétaire d’État, c’est que vous souhaitez transférer aux intercommunalités de multiples compétences que les communes gèrent très bien seules, comme l’eau ou l’assainissement. De nombreuses communes de mon département ont réglé leurs problèmes dans ces domaines grâce à de petits syndicats.

L’attitude qui est systématiquement la vôtre nous fait douter de vos bonnes intentions. Vous souhaitez renforcer l’intercommunalité non pas pour permettre aux communes de faire à plusieurs ce qu’elles ne peuvent pas faire seules, mais pour que les intercommunalités puissent faire à leur place. Nous ne pouvons vous suivre sur ce terrain.

Confusion volontaire entre les compétences que les communes peuvent exercer seules et celles qui requiert la coopération intercommunales.

Monsieur le secrétaire d’État, vous êtes favorable au renforcement des compétences de toutes les intercommunalités. Cela devrait pourtant concerner non pas n’importe quelle compétence, mais seulement les compétences que les communes ne peuvent pas exercer seules !

La compétence « eau », par exemple, a été ajoutée par l’Assemblée nationale ; or il me semble que, dans nombre de situations, les communes peuvent l’exercer seules. Une fois de plus, vous maniez  le double langage et vous « plombez » ainsi la confiance que l’on pourrait vous accorder !

S’agissant de compétences qui ne peuvent pas, nettement, visiblement, être exercées par les communes seules, oui, il faut renforcer l’intercommunalité ! Dans le cas contraire, non.

Le destin « d’interface démocratique » des communes. 

A Valini : Aujourd’hui, 64 % des (communes) ont déjà délégué l’une des compétences relatives à l’assainissement : 57 % des communes ont délégué l’assainissement non collectif ; 31 %, l’assainissement collectif.

De la même façon, 93 % des communes ont délégué au moins une compétence relative aux déchets : 90 %des communes ont délégué la collecte des déchets ménagers et assimilés ; 88 %, le traitement des autres déchets.

 C’est vous dire que les communes transfèrent leurs compétences sans pour autant disparaître.

PYC : Quand les communes n'auront plus aucune compétence, elles disparaîtront !

A.Valini : En quoi le transfert de compétences menace-t-il les communes ? En rien, bien au contraire. En effet, plus les intercommunalités seront fortes et grandes, plus les communes auront à jouer leur rôle d’« interface » entre les citoyens et la structure intercommunale.

J.Mézard : Je dois poser une fois encore la question : si, comme vous nous le proposez, on transfère l’eau, l’assainissement, le tourisme et les aéroports de manière obligatoire aux intercommunalités, que restera-t-il aux communes ?

A. Valini. La démocratie !

JMézard : « il leur restera la démocratie, mais sans compétences ! On pourra beaucoup parler, on organisera bien des comités de quartier, mais les communes se trouveront dépourvues de compétences !

Tel est l’objectif réel des auteurs de ce projet de loi. Il est bien dit, dans les rapports que je citais hier soir, que le but est de parvenir à la clause générale de compétence pour les intercommunalités. Or il faut être clair : quel en serait l’aboutissement ? Ce serait la suppression des communes !

La gouvernance par le chiffre

Des objectifs quantitatifs n’ont pas de sens dans ce domaine non plus  [la réduction du nombre de syndicats] .

Prenons l’exemple de l’eau : dans mon intercommunalité, qui regroupe près de 100 000 habitants – je ne suis donc pas hostile à ce genre d’organisation quand elle a un sens –, on trouve plusieurs syndicats de distribution d’eau, parce que les modalités d’alimentation et les ressources sont différentes sur ce territoire. Si l’on unifie tous ces syndicats, on ne fera pas d’économies d’échelle, et les coûts augmenteront.

Il en va de même pour les ordures ménagères. Ma commune a transféré la compétence du ramassage des ordures ménagères à l’EPCI, mais la taxe d’enlèvement des ordures ménagères a augmenté de 50 % : elle a explosé ! La Cour des comptes a d’ailleurs découvert récemment que les intercommunalités n’étaient pas toujours source d’économies, et qu’elles suscitaient parfois des dépenses supplémentaires…

Que l’on ne me dise pas que le service rendu n’est pas le même : le nouveau prestataire s’est contenté d’installer trois conteneurs pour le tri sélectif ! La différence, c’est que notre commune travaillait en régie : quand les employés communaux avaient terminé leur service, ils exécutaient d’autres tâches ; aujourd’hui, ils rentrent chez eux ! Accessoirement, ce service a été confié à une entreprise privée, devenue célèbre depuis, dont les frais généraux sont sans comparaison avec ceux de notre commune.

Je conteste donc l’idée d’une unification systématique de ces syndicats. Dans certains cas, cette unification est fondée, dans d’autres, elle ne l’est pas. On ne peut juger qu’au cas par cas. Les préfets n’ont peut-être pas non plus fait tout ce qu’il fallait : soit ils étaient trop timorés, soit ils étaient trop prescriptifs. On en revient à ce que nous disions pour la région parisienne : s’ils avaient mis les pieds dans le plat, les choses se seraient mieux passées !

C’est ce côté systématique de la loi qui fait qu’elle créera plus de problèmes que l’on n’en résoudra.

Le triomphe de la Bureaucratie céleste

Pour moi, nous assistons au triomphe de la bureaucratie céleste, sauf qu’elle n’est plus céleste. Au moins, celle-ci avait derrière elle des siècles d’histoire, peuplés de sages et d’artistes.

En l'occurrence, on nous fait le coup du scientisme bureaucratique, qui masque mal, en fait, des questions de pouvoir. Ce système dans lequel les élus sont sur le devant de la scène, tandis que ceux qui gouvernent réellement sont derrière, s’appelait en Chine « le gouvernement derrière le paravent ». C’est justement ce que nous sommes en train de vivre, et l’on tente de nous faire croire que tout cela est scientifique !

Nous avons connu le « polycentrisme maillé », cher au regretté Jean-Louis Guigou, qui régnait à l’époque sur la DATAR. D’ailleurs, avec son épouse, ils ont fait une belle carrière. C’est devenu une manie de faire les carrières à deux. Il faut dire que c’est bien pratique… Maintenant, nous connaissons les bassins de vie, qui sont censés nous apporter non seulement le développement économique, mais aussi le rayonnement, et tout le reste !

Le cynisme.

-  « […] La gestion par SNCF Réseau, EPIC national, (nous dit l’amendement du Gouvernement), n’a pas souvent permis de trouver le modèle économique spécifique à ces lignes faiblement circulées […]. » – en clair, on perd des sous ! – « Un gestionnaire d’infrastructure de la taille de SNCF Réseau ne peut aisément appliquer des solutions optimisées au cas par cas, indispensables pour traquer chacune des économies potentielles, sans dégrader la sécurité ». Je croyais que plus c’était gros, mieux ça marchait !

En somme, on nous dit que la SNCF n’est pas capable de gérer ces lignes. Franchement, c’est se moquer du monde !

La compétence générale.

Des départements et des régions

J’ai bien conscience d’être solitaire, sinon glacé… Toutefois, avant d’être mis en minorité, je voudrais rappeler un certain nombre de réalités fondamentales.

Nous avons ce débat sur la clause de compétence générale depuis la loi de réforme des collectivités territoriales, dite « loi RCT ». À l’époque, la partie gauche de l’hémicycle voulait rétablir la compétence générale pour les départements et les régions, ce qui fut fait d'ailleurs dans la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ou loi MAPTAM, battue en brèche par le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dit « NOTRe », dont nous discutons aujourd’hui.

À l’époque, notre ancien collègue Edmond Hervé – ce n’est pas rien ! – expliquait que c’est « au nom des libertés locales que la commune, le département, la région définissent ce qu’est l’intérêt communal, l’intérêt départemental ou l’intérêt régional. Si, demain, une autorité transcendantale vient définir cet intérêt, la décentralisation n’existe plus. […] Je suis fondamentalement opposé à toute liste de compétences exclusives. Ce serait aller contre les principes constitutionnels de libre administration et de non-tutelle d’une collectivité sur une autre. » Je pourrais également vous citer des propos de Bruno Retailleau, qui ne disait pas autre chose.

Tout cela montre que la clause de compétence générale est consubstantielle à la notion de collectivité territoriale. Il s’agit de la capacité à défendre l’intérêt communal, départemental ou régional. Supprimer la compétence générale, revient, sur le fond, à s’opposer à l’esprit de la décentralisation ; c’est faire de la répartition des compétences un simple problème de division du travail au sein de l’appareil administratif. On veut nous faire croire qu’il s’agit de la même chose, mais c’est complètement différent !

Je remarque que les mêmes défendent, à quelques mois d’écart, des positions opposées. Pour ma part, j’ai au moins le mérite – ou le tort – de persévérer dans l’erreur – ou dans la vérité – que je défends.

Sur le plan technique, la disparition de la compétence générale laisse une béance, un vide, que l’on s’emploie à combler avec des schémas, des conventions, des délégations… Le fin du fin, que l’on retrouve à de nombreuses reprises dans le texte, c’est de dire que la compétence appartient à la région, mais que cette dernière peut la déléguer à d’autres... Je trouve cela quelque peu curieux.

Quand nous serons complètement ligotés, tel Gulliver chez les Lilliputiens, par tout un ensemble de schémas ou de contraintes, je prends le pari que l’on en viendra à regretter la compétence générale.

Des communes.

C’est vrai, madame la ministre, la commune bénéficie toujours de la clause de compétence générale. Mais pour combien de temps encore ? Quand on lit certains rapports, notamment celui que M. Jacques Mézard citait tout à l’heure, on se dit que le grand rêve, c’est de faire disparaître les communes dans des intercommunalités qui disposeront de la compétence générale ; aussi, on saucissonne, on adapte, car c’est difficile, cela ne passe pas facilement, comme vous pouvez d'ailleurs le constater. Une partie des gens au pouvoir, dans les majorités successives, est favorable à une telle solution.

L’argument avancé, c’est que, dans la mesure où on répartit les compétences, une telle évolution est nécessaire… On entend dire que tout le monde fait n’importe quoi. Or ce n’est pas vrai !

Tout est parti de la loi RCT, grâce à laquelle on prétendait faire des économies. Quand on a voulu connaître le montant de ces économies, un secrétaire d’État l’a chiffré à 20 milliards d’euros. Je lui ai demandé comment il obtenait un tel chiffre, mais je n’ai jamais reçu de réponse. En fait, ce n’est pas vrai ! C’est une marotte, un rêve qui deviendra un jour un cauchemar. Souffrez que je ne partage pas cette façon de voir.

L’argument selon lequel les communes qui délèguent une compétence à une intercommunalité perdent cette compétence relève d’un problème tout à fait différent. Si l’intercommunalité est une coopérative de communes, un outil pour faire à plusieurs ce qu’on ne peut pas faire tout seul, elles perdent la compétence quand elles la transfèrent. Cela n’a strictement rien à voir avec ce qu’on appelle la clause de compétence générale, qui est d’ailleurs quelque chose d’assez résiduel. En réalité, on s’aperçoit que la plupart des compétences importantes ont déjà été distribuées. Par exemple, personne n’a envie de prendre en charge les compétences sociales des départements !

Très franchement (…).je ne comprends pas pourquoi certains veulent revenir sur un système qui fonctionne très bien et qui ne pose aucun problème…Normalement, une réforme, ce n’est pas fait pour qu’un système fonctionne plus mal ! Enfin, normalement…

Les difficultés engendrées par la suppression de la compétence générale.

J’entends relever l’une des multiples contradictions de ce texte. D’un côté, la région a la responsabilité d’un schéma de développement économique, et, de l’autre, des partenaires « peuvent » participer au financement de projets, sans pour autant avoir voix au chapitre.

Outre qu’il me semble bien angélique d’attendre une participation des autres collectivités territoriales, alors qu’elles n’auront aucun pouvoir de décision ou d’influence, on aimerait comprendre pourquoi, si la région dispose de la compétence exclusive sur le développement économique, elle n’en supporterait pas toute la charge.

J’attire en outre votre attention sur une autre contradiction : l’élévation des métropoles au rang de locomotives du pays introduit une sorte de dyarchie dans l’exercice de ce pouvoir économique… Il y a là une contradiction de fond, qui remonte notamment à l’invention des métropoles – non parce qu’il s’agit d’intercommunalités particulièrement intégrées, mais parce qu’elles héritent de compétences régionales et départementales –, et qui a été aggravée par la suppression de la clause de compétence générale.

Que faire face à une telle situation ? La mort dans l’âme, je pense que la moins mauvaise solution qui s’offre à nous, celle qui évitera aux collectivités d’être totalement – au moins sur le plan juridique – sous la coupe des régions, est celle que propose la commission. Un effort important a été fait pour tenter de rendre viable un dispositif qui ne l’est pas ; nous commençons à en avoir l’habitude.

Schémas régionaux et territoires ruraux

Qui représentera les territoires ruraux ?

 Parmi les orientations stratégiques que fixe le schéma, figurent, entre autres, le désenclavement et l’amélioration de l’offre de services dans les territoires ruraux. Or on ne sait pas trop quels territoires ruraux participeront au collège électoral.

Je formule ici une proposition. Je ne me battrai pas pour l’imposer, car il est plus difficile de repérer les représentants légitimes des territoires ruraux que ceux des grosses intercommunalités. Je propose que soient associés à l’élaboration du projet de schéma « les membres élus au titre du premier collège électoral au sein de la commission départementale de coopération intercommunale », la CDCI.

Ce premier collège des CDCI, je vous le rappelle, est composé des représentants de communes ayant une population inférieure à la moyenne départementale, ce qui va assez loin. Pour ce qui me concerne, je n’ai pas trouvé mieux – si certains d’entre vous, mes chers collègues, ont des propositions plus satisfaisantes, je suis intéressé !

Quoi qu’il en soit, le schéma ne peut pas aborder la question du développement et de l’amélioration du service public en milieu rural, ainsi que celle du désenclavement, sans que soient consultés des représentants de ces territoires.

 Je ne peux pas ne pas constater la différence entre le traitement réservé aux grandes collectivités, aux grands EPCI, et celui qui est réservé aux petites collectivités, aux petites communes.

Je le sais bien, ces territoires sont si petits, si nombreux, si pauvres que ce n’est pas la peine qu’on s’en occupe ! Voilà qui est assez classique. Toutefois, ce n’est pas moi qui ai écrit dans le texte que le schéma fixe les orientations en matière « d’amélioration de l’offre de services dans les territoires ruraux ».

En outre, j’avais cru comprendre que le problème des services relevait plutôt du chapitre consacré aux communes, en liaison formelle ou de fait de toute façon avec les conseils généraux. Donc, qu’est-ce que cela vient faire là-dedans ? Mais puisque cette disposition est placée là, il est pour le moins logique que les petites communes aient la possibilité de dire ce qu’elles en pensent.

Cette assemblée, qui sera élue à la proportionnelle sur l’ensemble du territoire, n’aura qu’un lien fluctuant et éphémère avec les territoires et leurs préoccupations. Comme le nombre d’habitants est peu élevé, il n’y aurait pas besoin de beaucoup de représentants… C'est cette assemblée qui décidera de l’évolution et du développement des services publics en milieu rural. Avouez que c'est tout de même un peu fort de café ! Et ce n’est pas parce qu’on en a l’habitude qu’on s’y fait !

Gérer à distance.

On peut discuter à l’infini de l’échelon adéquat de collectivité pour le transport intercités – peut-être est-ce la région, je n’en sais rien et je ne jouerai pas ma tête là-dessus. En revanche, en matière de transport scolaire et de transport à la demande, l’échelon local ou départemental est le mieux adapté.

Vous ne vous rendez pas compte, madame la ministre, de la situation à laquelle cela va conduire à la rentrée. J’imagine déjà les services de la commune de Giou-de-Mamou, dans le Cantal, téléphoner au conseil régional à Lyon pour demander : « Que fait-on de nos mômes sur le bord de la route ? » 

La question du seuil démographique minimum des intercommunalités 

Revenir sur la situation actuelle et imposer un seuil – qu’il soit de 20 000, 15 000, 13 000 ou 12 500 habitants – n’a rigoureusement aucun sens ! Cela fait en tout cas partie des dispositions que les communes rurales n’accepteront pas. Pas plus qu’elles n’accepteront l’élection à un suffrage particulier des délégués intercommunaux, le transfert quasi automatique de compétences aussi importantes que celle qui concerne le plan local d’urbanisme !

Qu’y gagnera-t-on, à part pouvoir afficher que nous sommes de grands réformateurs ? Croyez-vous que l’on va ainsi améliorer le service public local ? Croyez-vous que, en regroupant 20 000, 13 500 ou 12 000 pauvres, on en fera des riches ? Le service public, c’est autre chose ! Cela n’a strictement rien à voir ! On va faire des économies ? Mais regardez les statistiques ! Quand vous rapportez les dépenses de fonctionnement des collectivités à la population, les chiffres sont éloquents : plus la commune est petite, moins elle dépense par habitant !

Et cela vaut pour les intercommunalités ! La raison est toute simple : plus les structures sont petites, plus on mobilise les bénévoles. C’est très facile à comprendre ! Certes, à un certain niveau, on ne voit pas les bénévoles parce qu’ils ne sont pas comptabilisés dans le PIB.

Laissons le processus se poursuivre ! Une nouvelle étape va être franchie avec la rationalisation des syndicats, entreprise dont on ne mesure pas l’ampleur… De nombreuses surprises, de nombreuses difficultés nous attendent ! Croyez-moi, c’est largement suffisant pour occuper la seconde étape du développement de l’intercommunalité, en tout cas celle de sa rationalisation !

Franchement, le jeu n’en vaut pas la chandelle, quelles que soient les solutions intermédiaires qui pourront nous être proposées ! 

Les écueils de la réduction du nombre de syndicats.

« Lorsque l’on fixe un objectif quantitatif de suppression des syndicats, deux écueils doivent être évités.

D’une part, à force de supprimer les syndicats, toutes les compétences des communes qui leur avaient été déléguées seront transférées à l’intercommunalité « englobante » : de proche en proche, les communes vont se trouver dépossédées de l’essentiel de leurs compétences.

D’autre part, et inversement, si l’EPCI ne veut pas prendre la compétence d’un syndicat, celle-ci va revenir aux communes qui avaient précisément créé un syndicat pour qu’elle soit mieux exercée !

Je ne suis pas sûr que ces difficultés aient été bien appréhendées. Nous avons réussi à passer à peu près correctement le premier obstacle de la réforme, en créant des intercommunalités regroupant en gros 5 000 habitants. Nous en arrivons à une deuxième étape, la rationalisation des syndicats intercommunaux, à laquelle nous sommes favorables, mais c’est un travail considérable et les décisions à prendre ne seront pas simples.

Une nouvelle compétence facultative pour les intercommunalités.

Voici la preuve que je ne suis pas opposé par dogmatisme aux transferts de compétences : le présent amendement vise à permettre à l’intercommunalité de participer à la création ou à l’aménagement de bâtiments et d’équipements d’intérêt communautaire, par exemple une gendarmerie, puisque l’État ne loge plus ses gendarmes et attend que d’autres s’en chargent…

Instaurer cette compétence optionnelle me paraît correspondre à l’esprit de l’intercommunalité telle que nous l’entendons : il s’agit de faire à plusieurs ce que l’on ne peut pas faire seul.

Explication de vote final

Balayant les dispositions de la loi MAPTAM votée voilà quelques mois, le projet de loi NOTRe, à défaut de pouvoir immédiatement supprimer les départements, est la première étape de leur disparition.

Étrangement, à l’issue de la première lecture du texte par les deux assemblées, ce n’est pas sur ce point que les positions du Sénat et de l’Assemblée nationale étaient les plus éloignées.

L’Assemblée nationale n’est pas revenue, par exemple, sur le maintien au département des compétences en matière de collèges et de routes voté par le Sénat. En revanche, elle a non seulement repris son offensive anti-Sénat en rétablissant le Haut Conseil des territoires, que le Gouvernement semblait pourtant avoir enterré, mais elle en a en plus lancé une nouvelle contre les communes, à notre plus grande surprise. Or une offensive sur des sujets aussi sensibles ne peut pas avoir été lancée « à l’insu du plein gré » des plus hauts sommets de l’État.

Aujourd’hui, le masque est tombé : les yeux grands fermés sur la réalité géographique, historique et politique de notre pays, le Président de la République et son gouvernement sont bien décidés, sinon à supprimer les communes – elles survivront en tant que quartiers sans pouvoirs ni moyens de l’intercommunalité qui les aura absorbées –, du moins à les lyophiliser.

Le Gouvernement peut bien crier au procès d’intention, jurer qu’il aime toutes les communes et leurs élus si dévoués (Sourires sur les travées du RDSE.), les faits sont là !

Relance de la suppression des syndicats et syndicats mixtes ; nouvelle révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale et instauration de règles plus contraignantes ; fixation de la taille minimale des intercommunalités à 20 000 habitants, sauf aménagements réglementés ; transferts obligatoires d’un plus grand nombre de compétences essentielles aux intercommunalités ; suppression des garanties en matière de PLUi, ou plans locaux d’urbanisme intercommunal, issues de la loi ALUR ; réduction du champ d’application de l’ « intérêt communautaire » et définition de celui-ci à la majorité simple, et non plus qualifiée ; suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion ; possibilité pour un EPCI de décider à la majorité qualifiée de l’unification des impôts locaux ; extension de la règle de la représentation démographique des communes dans les intercommunalités aux syndicats ; enfin – c’est le bouquet final ! –, désignation des représentants des communes à l’intercommunalité lors d’un scrutin distinct de l’élection municipale, ce qui conduira à faire des intercommunalités autre chose qu’un outil au service des communes.

La prochaine étape est déjà programmée : mutualisation obligatoire des impôts locaux, DGF intercommunale, attribution de la clause de compétence générale aux communautés, transfert obligatoire des compétences résiduelles pouvant faire l’objet d’une délégation de service public.

Le Sénat, sur proposition de sa commission des lois et de ses rapporteurs, dont je salue la lucidité, le courage et l’opiniâtreté, a pour l’instant sauvé l’essentiel. C’est pour cela que la très grande majorité du groupe RDSE votera ce texte. Personnellement, même si je n’ai toujours pas fait mon deuil de la compétence générale des départements et des régions, même si je n’accepte toujours pas la mise sous tutelle des élus locaux par la Cour des comptes, je le voterai également.

Le Sénat, disais-je, a sauvé l’essentiel, mais pour combien de temps ?

 Le Gouvernement, qui souhaite ignorer le degré de dévaluation de la parole publique et qui est si sûr des bienfaits de sa réforme territoriale qu’il en assure la promotion de Bruxelles à la City, pense qu’il suffit de nier l’évidence pour l’imposer au Français.

Au cours des débats, alors que j’interrogeais M. le secrétaire d’État sur les compétences qui resteraient aux communes après l’adoption par l’Assemblée nationale des dispositions anti-communes que j’évoquais à l’instant, M. Vallini a répondu : « Il leur reste la démocratie. »  Mes chers collègues, cela ne s’invente pas !

Monsieur le secrétaire d’État, une démocratie sans pouvoirs et sans moyens, comme l’a rappelé notre collègue, une démocratie décorative en carton-pâte, une démocratie Potemkine n’est qu’un fantôme de démocratie, une démocratie d’avant la Révolution !

 Analysant comment l’Ancien Régime avait ôté à la population des villes le pouvoir de gérer ses affaires, Tocqueville fait cette observation : « Le peuple, qui ne se laisse pas prendre aussi aisément qu’on ne l’imagine aux vains semblants de la liberté, cesse alors partout de s’intéresser aux affaires de la commune et vit dans l’intérieur de ses propres murs comme un étranger. [...] Les plus grands intérêts de la ville semblent ne pas le toucher. On voudrait qu’il allât voter, là où on a cru devoir conserver la vaine image d’une élection libre : il s’entête à s’abstenir. » Les récentes élections locales le confirment : les mêmes causes produisent aujourd'hui les mêmes effets.

Lors du premier tour des élections municipales de mars 2014, le taux de participation moyen sur l’ensemble de la France était de 63 %. Ce taux masque toutefois des différences considérables selon la taille des communes : on constate ainsi 26,6 points de différence entre le taux de participation des communes de moins de 500 habitants, où il est de 78,6 %, et celui des communes de plus de 90 000 habitants, où il est de 52 % seulement. Globalement, le taux de participation des grosses communes est de plus en plus faible, jusqu’aux communes de 35 000 habitants, pour osciller autour de 53 %, soit 25 points de moins que dans les communes rurales.

C’est bien la preuve scientifique que le regroupement forcé des communes dans des intercommunalités de plus en plus grandes destinées à aspirer leur substance marque un progrès démocratique ! 

Les résultats des dernières élections cantonales témoignent eux aussi de l’enthousiasme des Français pour la lyophilisation de leurs institutions de proximité. Au premier tour, alors que le taux d’abstention était de 49,8 % et que l’on a comptabilisé 2,45 % de bulletins blancs et nuls, les exprimés n’ont représenté que 47,9 % des inscrits. Cela signifie que moins d’un électeur sur deux s’est reconnu dans cette consultation.

Par charité, et par manque de temps, je passerai sur ce que ces élections disent du rapport de force politique entre la gauche, la droite et, désormais, l’extrême droite. Je passerai également sur les pertes plus que significatives du parti qui était majoritaire localement jusque-là. Visiblement, mes chers collègues, le bon peuple n’accepte pas les modernisations pour lesquelles on ne lui demande pas son consentement.

Sachez qu’il en va de même des élus ruraux ! 

cmp

Le 16 juillet 2015,  le Sénat puis l’Assemblée nationale, ont validé massivement  l’accord plutôt inattendu sur la loi NOTRe obtenu en CMP une semaine plus tôt. Etait ainsi censé se conclure  le marathon ouvert par une « réforme » massivement rejetée par les élus ruraux)

Explication de vote

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, aller moins loin dans la mauvaise direction, est-ce aller dans le bon sens ?  Évidemment non ! Autrement dit, que la version de la loi NOTRe issue de la commission mixte paritaire ait été purgée des provocations de l’Assemblée nationale n’en fait pas un texte acceptable.

Redistribuer les compétences entre départements et régions, communes et intercommunalités, ce n’est pas décentraliser. Même les modestes propositions du Sénat en matière d’emploi et d’enseignement supérieur ont reçu, vous le savez, une fin de non-recevoir. C’est parfaitement significatif !

Remplacer la compétence générale des régions et des départements par un Gosplan régional prescriptif assorti d’une cascade de conventions et de délégations n’est ni une clarification ni une simplification.

Ainsi, en matière économique, rien n’est réglé entre régions et métropoles. En matière de transports scolaires, la question est seulement résolue sur le papier. Dans bien des cas, la région sera contrainte de déléguer le service à des départements, alors qu’elle s’est vu retirer la compétence.

Quant à l’équipement des territoires en haut débit, le sfumato domine toujours. Et c’est cette usine bureaucratique qui, sans un sou de plus, est censée doper la compétitivité du pays et faire faire des économies à la nation !

Oublier de régler la question de l’équilibre financier des budgets sociaux explosifs, c’est interdire aux départements l’exercice effectif de la solidarité territoriale et humaine dont ils sont en principe toujours chargés.

Transformer les communes en zombies, en « interfaces », pour reprendre le langage d’André Vallini, dotées d’une compétence générale dont la substance aura été aspirée par l’intercommunalité, voilà le but ! Le Gouvernement a reculé sur le PLUI obligatoire et la désignation des conseillers communautaires par un scrutin spécifique, mais nous savons que ce n’est que partie remise.

La vassalisation des petites communes, au nom de l’équité démographique – oubliée, d’ailleurs, quand il s’agit de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, ou du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC – et leurs regroupements forcés dans des intercommunalités de plus en plus grandes sont en marche : 5 000 habitants le 14 janvier 2014, 15 000 habitants le 9 juillet 2015, combien seront-ils quand sonnera l’heure de transformer les intercommunalités en collectivités territoriales et de supprimer les départements ?

S’agissant du Grand Paris, vous le savez aussi bien que moi, c’est peut-être l’endroit où il fallait que l’intercommunalité se développe, et c’est là où on la ralentit. Mais je suppose qu’il doit y avoir à cela quelques raisons peu avouables…

 Voter ce texte pour des motifs respectables, c’est justifier l’euthanasie des communes et la désorganisation territoriale en lui conférant le label « Sénat ».

 Vous le savez, le combat que nous avons mené méritait mieux. Dire non à l’inacceptable, ce n’est pas se donner le beau rôle ; à l’inverse, c’est prendre ses responsabilités. C’est ce que fait le groupe RDSE ! 


PPL AUTORISANT L’ACCORD LOCAL DE REPRÉSENTATION DES COMMUNES AUX INTERCOMMUNALITÉS

CMP du jeudi 5fevrier 2015


 

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, s’il restait quelques élus ruraux ignorant que toutes les communes n’étaient pas égales dans l’intercommunalité, le Conseil constitutionnel s’est chargé, dans une décision rendue le 20 juin 2014, de le leur rappeler ! Comme on sait, cette décision a annulé le deuxième alinéa du paragraphe I de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, qui permettait de déroger – dans des limites d'ailleurs très strictes – au tableau de répartition des sièges entre communes au sein des intercommunalités prévu par la loi de réforme des collectivités territoriales, dite « loi RCT ».

 

Je parle d’égalité des communes, et non de leurs habitants, ce que le Conseil constitutionnel confond sciemment en imposant la représentation des communes proportionnellement à leur taille dans les conseils communautaires. Son raisonnement mérite que l’on s'y arrête, ce qui est rarement fait. Je cite le quatrième considérant : « les établissements publics de coopération entre les collectivités territoriales [exerçant] en lieu et place de ces dernières des compétences qui leur auraient été sinon dévolues, leurs organes délibérants doivent être élus sur des bases essentiellement démographiques ».

 

Autrement dit, même si, prise globalement, une intercommunalité n’est pas une collectivité territoriale – ce que reconnaît le Conseil constitutionnel dans son troisième considérant –, prise compétence par compétence, cette intercommunalité l’est quand même puisqu’elle exerce chacune desdites compétences en lieu et place des communes, qui, étant des collectivités territoriales, doivent elles-mêmes élire leurs organes délibérants sur des bases essentiellement démographiques. En bon français, cela s'appelle un sophisme !

 

Après la validation des comptes de campagne d’Édouard Balladur et de Jacques Chirac et le rejet de ceux de Jacques Cheminade en 1995, après la validation du seuil minimum de quinze conseillers territoriaux par département prévu par la loi RCT en 2011, ce monument à la gloire de l’État de droit mérite la visite ! Comme on sait, dans la République libéralisée à la Française, l’État de droit a une légitimité supérieure à celle de l’État démocratique. Tout simplement parce que ceux qui y exercent le pouvoir ne sont pas élus et sont en communication directe avec le ciel, tandis que les autres – les parlementaires, par exemple – sont soumis aux pressions du vulgaire.

Il est donc clair que, pour le Conseil constitutionnel, les intercommunalités ne sont plus des coopératives de communes liées entre elles par des accords – leurs statuts étant des sortes de contrats –, mais des communes sans la compétence générale. Peu importe s’il n’y a rien dans la Constitution, puisque c’est le Conseil constitutionnel qui fait la Constitution, et non l’inverse !

 

Aujourd’hui, avec ce texte, une nouvelle étape est franchie. Le pouvoir des communes au sein de l’intercommunalité n’est plus proportionnel à leur taille, mais progresse avec elle. Ainsi, une commune représentant 25 % de la population d’une intercommunalité pourra faire prévaloir son point de vue sur l’accord à la majorité qualifiée de communes représentant le reste de la population, parce que ces dernières, individuellement, sont plus petites. Avec ce texte, les plus grosses communes se voient dotées d’un droit de veto dans un domaine aussi essentiel que la constitution des organes délibérants des communautés.

La version initiale de ce texte – celle votée en première lecture par le Sénat – avait des ambitions bien modestes, mais elle nous convenait. Celle qui nous arrive de l’Assemblée nationale, donnant aux communes-centres le pouvoir de s’opposer à toute modification, même modeste, de la représentation souhaitée majoritairement par les autres, lui ôte tout intérêt. Cette version aurait été inspirée à la commission des lois de l’Assemblée nationale, nous murmure-t-on, par le Conseil d’État, devenu législateur. Dans la Chine impériale, on appelait cela « gouverner derrière le paravent » ! À moins que ce ne soit une bonne manière rendue à je ne sais quels élus d’une commune-centre craignant de se retrouver dans la situation de Gulliver ligoté par les Lilliputiens…

 

Mais, ce qui me navre le plus, c’est que le Sénat, qui est à l’origine de la proposition de loi et qui est la seule chambre où la voix des petites collectivités peut encore être entendue, n’affirme pas ce qui fait sa légitimité : représenter toutes les collectivités locales, en particulier les plus petites, celles dont la dispersion justifie une représentation spécifique du territoire.

Voter conforme, c'est voter un texte au mieux inutile, un texte qui laisserait croire aux communes petites et moyennes, avant les prochaines échéances départementales, qu’elles auraient été entendues, alors que c'est exactement l’inverse. En un mot, c'est voter un texte méprisant – je pèse mes mots – pour les petites communes. Il est des moments où le symbole compte plus que les accommodements à prix cassé ! C'est pourquoi je ne voterai pas ce texte.


LA COMÉDIE DE LA REFORME TERRITORIALE.


                                                           « Vous qui entre ici, abandonnez toute espérance. »

                                                                                               La divine comédie

                                                                                                           Dante.

« Vous qui entrez ici, abandonnez toute espérance », la porte de l’enfer dans la divine comédie ne saurait être plus claire. Vous qui espérez  une organisation plus efficace et plus démocratique, car les deux vont ensemble, de notre administration territoriale, vous qui comptez sur la mobilisation des territoires pour sortir le pays de la dépression économique dans laquelle il s’enlise, le sortir de la désespérance sociale qui le révolte, de l’impasse politique qui le paralyse, abandonnez tout espoir dans les réformes qui depuis cinq ans nous accablent, tout espoir dans un quelconque changement de majorité politique, tout espoir même de comprendre la logique de cette succession d’improvisations.

Car il s’agit d’une comédie dont nous sommes les spectateurs, parfois les figurants, au mieux les seconds rôles plus ou moins inspirés. Ceux pour qui la pièce est écrite et jouée n’ont pas de nom, pas de visage, pas de parti, ne sont pas élus, ils sont ailleurs,  à Bruxelles, à la City, à l’OCDE, dans les rédactions des relais médiatiques des lobbys libéraux (1). Si nous ne comprenons pas tout, eux comprennent.

I- De la décentralisation au business territorial.

Pour comprendre ce qui se passe, il faut d’abord renoncer à voir dans les réformes de ces dernières années une nouvelle étape du processus séculaire de décentralisation  (2), processus politique de recherche d’un point d’équilibre entre les visions jacobine et girondine de la démocratie française, d’une conciliation entre Etat unitaire et libertés locales. Puissamment relancé par les lois Defferre entre 1982 et 1985 puis de l’intercommunalité, par les lois Joxe-Baylet (1992) et Chevènement (1999), il a permis d’arriver par une voie spécifique aux mêmes résultats que les états fédéraux, probablement meilleurs dans la mesure où dans ces états existe une réelle tutelle des états fédérés sur les communes.

Les réformes préparées depuis 2005, avec passage à l’acte à partir de 2007  se situent dans la continuité des lois de décentralisation (3), à peu près comme les privatisations Jospin-DSK des nationalisations à 100% du Mitterrand qui entendait « changer la vie ».

Plus exactement, elles n’en sont pas le contraire, leurs objectifs et leur logique sont tout autres. D’où l’existence de plages de recouvrement permettant de brouiller les pistes.

Le projet Defferre- Mitterrand était d’abord politique : donner le pouvoir aux élus et en dynamisant la démocratique locales améliorer la gestion des collectivités et rendre leur action plus efficace.

L’exposé  des motifs de la loi de 1982, ne saurait être plus clair :

« Les collectivités territoriales et leurs élus sont traités comme des mineurs, placés sous tutelle pour gérer les affaires locales...

Le projet de loi (…) a pour objet de transférer le pouvoir aux élus, aux représentants des collectivités territoriales librement désignés par leurs concitoyens…Il modifie fondamentalement la répartition du pouvoir. Il fait des communes des départements et des régions des institutions majeures, c'est-à-dire libres et responsables. »

Rien à voir avec les problématiques managériales des textes récents.

L’Histoire a montré que libérer la démocratie locale c’était aussi dynamiser l’économie. Les collectivités territoriales assurant désormais entre 70% et 75% de l’investissement public, avec un endettement demeuré inférieur à 10% du PIB. Constatons qu’en Allemagne d’où nous vient la lumière bien que l’état des réseaux soit calamiteux, l’investissement public représente 1,6% du PIB contre 3,1% en France (chiffres 2011)

Les gardes fous alors mis en place - création des chambres régionales des comptes en particulier- ne sont que la contrepartie de l’élargissement tout à fait exceptionnel des marges de liberté accordées aux collectivités : fin du contrôle a priori, transfert du pouvoir exécutif au département et à la région, transferts de compétences aussi essentielles que l’urbanisme à toutes les communes quelle que soit leur taille.

L’objectif  des réformes Sarkozy puis Hollande, libérales et managériales, s’il est politique aussi, l’est d’une autre manière. L’objectif n’est pas de dynamiser le pays en donnant plus de pouvoirs d’action aux élus locaux, ce qui impliquerait qu’on leur en donne les moyens financiers. Non seulement on ne les augmente pas mais on les réduit, certaines collectivités étant déjà au bord de la paralysie. (4).   

Loin de renforcer l’action publique centrale ou locale, Il s’agit au contraire de diffuser l’Etat minimum sur l’ensemble du territoire. L’objectif est de permettre à l’entreprise privée, la seule à créer de la valeur selon le catéchisme libéral, d’occuper le maximum d’espace, selon l’immortel principe de Ronald Reagan : « Ce n’est pas l’Etat qui est la solution, c’est l’Etat qui est le problème ». (5)

Dans ce contexte, la réforme territoriale devenant un produit d’appel destiné aux « investisseurs » (6), ce n’est pas un hasard si, de la City, l’un des centres nerveux les plus importants du système spéculatif mondial, Manuel Valls invite les investisseurs à venir en France, un pays dont le gouvernement pro business n’a pas peur de la réforme.

Pour les convaincre, il rappelle ses engagements : 1- Restaurer la compétitivité des entreprises (baisse de la fiscalité et des cotisations sociales) ; 2-Sérieux budgétaire (Réduire la capacité d’intervention de l’état et baisser les impôts); 3- Effectuer des réformes structurelle à commencer par la réforme territoriale dont on se demande en quoi elle peut bien intéresser les spéculateurs londoniens.

C’est que selon la vision libérale de ce que doit être une société moderne, les collectivités sont elles-mêmes des entreprises en lutte sur un champ concurrentiel, des entreprises dont il faut stimuler la compétitivité par la concentration, la spécialisation (7), en débarrassant les plus performantes de la charge des territoires moins productifs.

Exemple parmi d’autres, l’exposé des motifs de la loi de Modernisation de l’Action publique et Affirmation des Métropoles (MAPAM)

«  La décentralisation consiste en effet à identifier clairement les échelons pertinents de l'action publique afin d'accroître la performance de l'ensemble des collectivités publiques, participant ainsi à la réalisation d'objectifs partagés, déterminant pour l'avenir de notre pays, tel que le rétablissement de sa compétitivité, condition essentielle du retour de la croissance, le développement des solidarités et la transition écologique »

Mais comment mesure-t-on la performance des collectivités publique ? Que peut bien signifier la compétitivité d’une région, d’un département, d’une commune ?

Certes il s’agit de réorganiser la division du travail au sein de l’usine administrative pour la rendre plus performante et ainsi augmenter la « compétitivité » du pays, permettre le « retour de la croissance », « développer les solidarités » et permettre « la transition écologique », mais comment la nouvelle répartition des tâches au sein de l’administration territoriale, l’augmentation de la taille des régions, la disparition des départements améliorera la balance commerciale de la France, dopera son taux de croissance, tout en développant la solidarité entre ses concitoyens et en refroidissant la planète ?  Mystère.

Notes (I)

1- Ce n’est pas un hasard si lors de sa visite à la City, Manuel Valls, se croit obligé de flatter

« Xavier Niel, l’un de nos plus brillants créateurs d’entreprises », par ailleurs propriétaire du journal Le Monde, pour qui la France est un «  paradis fiscal pour les créateurs d’entreprises ». «  Je lui laisse le choix de ce terme, ajoute modestement l’orateur. Mais je sais que l’homme est intelligent ! » Comme on sait, le « quotidien vespéral des marchés » fait ouvertement campagne pour une réforme territoriale pure et dure.

2- La question est récurrente de la Révolution jusqu’à l’époque actuelle. Pour prendre un exemple peu connu, si l’on en croit Tocqueville, le débat sur la future constitution de la deuxième république  en 1848 commença par la question de la place des communes avant même de parler de l’organisation du pouvoir central :

« La discussion s’ouvrit le 22 mai ; il s’agit d’abord de savoir par quel côté on entreprendrait cette œuvre immense. Lamennais proposa de commencer par régler l’état des communes (…) Il fit donc voir avec une grande force qu’une république, dont les citoyens n’auraient pas l’esprit et l’habitude journalière de se conduire eux-mêmes, était un monstre qui ne saurait vivre.

Là-dessus, la commission pris feu ; Barrot, qui s’était toujours fait une image assez vive quoique assez confuse de l’avantage des libertés locales, soutint vivement Lamennais ; je fis de même ». Devant l’opposition farouche des partisans de la centralisation, « la question ne pu être décidée ce jour-là ; mais on la préjugea en réglant qu’on ne s’occuperait pas d’abord du système communal » (Tocqueville Souvenirs)

Au final, en effet, la question des communes ne sera évoquée qu’à l’article 76 de la constitution de 1848 et sous le statut, comme les départements, les arrondissements et cantons, de « divisions du territoire »

La troisième République enclenchera  le processus de décentralisation qui se poursuivra, jusqu’à la reconnaissance constitutionnelle (Loi constitutionnelle du 28/03/2003) du fait que « l’organisation » de la République « est décentralisée » (Article 1)

3- Le projet de Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), par exemple est clairement présenté comme la dernière étape de la décentralisation mitterrandienne :

« La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire, affirmait François MITTERRAND en 1981. Depuis plus de trente ans, la France est engagée dans un mouvement de décentralisation résolu qui a modernisé notre pays. Si celui-ci n’a cessé de s’approfondir par touches successives, il n’est pas allé à son terme.

Une étape, complémentaire et ambitieuse, s’imposait donc pour moderniser en profondeur notre organisation territoriale, armer le pays pour mieux résister aux chocs et confirmer la capacité de la France à s’inscrire en tête des pays développés, à soutenir le progrès, à garantir la cohésion entre les hommes et entre les territoires. «  (Exposé des motifs).

Manuel Valls ne manque d’ailleurs pas une occasion de rappeler cette filiation Gauche pur sucre. Même son de cloche lors de sa déclaration devant le Sénat le 28 octobre 2014 : « Réformer c’est consolider les acquis de la décentralisation »

4- l’un des aspects souvent oublié des lois de décentralisation c’est que les transferts de compétences se sont accompagnés de ressources sous forme de dotations augmentant régulièrement et d’une fiscalité dynamique : impôts ménage, TP, DMTO. Aujourd’hui c’est l’inverse, les réformes s’accompagnent d’une réduction des moyens ce qui signe clairement la mystification. Comme on le verra, l’objectif c’est de faire des économies budgétaires tout en essayant de faire croire que le système en sera dynamisé.

5- D’où l’étrange fixation sur la croissance des dépenses publiques en général et des collectivités territoriales en particulier. Fixation étrange car les dépenses des uns étant les recettes des autres, on peut raisonnablement penser que réduire les dépenses publiques c’est ralentir la machine économique et augmenter le chômage ! La seule chose qui compte ce n’est pas le volume de dépenses en soi mais leur allocation, à quoi elles servent, la dynamisation économique qu’elles induisent.

6- En novlangue libérale, investisseur ne signifie pas apporteur de capitaux sur la durée à une entreprise pour la développer, encore moins créateur d’entreprise décidé à attendre les fruits de son investissement mais spéculateur entendant un retour sur investissement normal de 15%, résultat que seule des manipulations financières permettent d’atteindre.

7- D’où la recherche sans fin de la bonne distribution des compétences selon les échelons territoriaux, la volonté d’éradiquer toutes les structures (Syndicats, pays etc.) dont les frontières débordent la carte simplifiée dont rêvent les modernisateurs.

II- Sous l’œil de Bruxelles et des marchés.

Pour les appareils politico-bureaucratiques qui occupent le Pouvoir donc, l’urgence n’est ni la poursuite du mouvement séculaire de décentralisation, ni même l’amélioration du fonctionnement d’un système qui, malgré ses défauts et ses insuffisances, a assuré jusqu’à présent plutôt correctement l’administration d’un pays aussi vaste et divers que le nôtre, le service public de proximité ainsi que l’essentiel de l’investissement public. L’urgence c’est d’envoyer des signes d’allégeance aux spéculateurs (« investisseurs » dans le patois financier), aux autorités financières et idéologiques internationales, à Bruxelles.

Réforme de la fiscalité locale et des dotations de l’Etat.

L’un de ces signes, c’est évidemment la réduction de la fiscalité des entreprises.

Tel fut le but de la suppression de la TP officiellement censée doper la compétitivité des entreprises françaises. On connaît le résultat(8) même si les médias se gardent bien d’en parler. Cette suppression s’est traduite par une baisse de la part de la fiscalité dans les ressources des collectivités, une baisse de leurs recettes dynamiques et une perte de leur autonomie fiscale, l’Etat fixant désormais le taux de la CVAE et des contributions annexes à quelques détails près. Si le but des réformes territoriales est de diffuser l’Etat minimum sur l’ensemble du territoire afin de créer un appel d’air pour l’entreprise privée, le meilleur moyen est de frapper Etat et collectivités territoriales au porte-monnaie. Privés de ressources, de force, puisqu’ils refusent de gré, ils seront contraints de dépenser moins dans l’espoir, à ce jour toujours déçu, de voir d’autres dépenser plus. La baisse de la dépense publique sera donc l’un des premiers chevaux de bataille des réformateurs.

La nouvelle ventilation des taxes locales entre Communes, Intercommunalités, Départements et Régions, autre réforme de l’ère Sarkozy, va dans le même sens : réduire l’autonomie fiscale de collectivités, de plus en plus tributaires de dotations d’Etat non évolutives. (9) Au final, et c’est le but recherché, toute augmentation d’impôt devra être assumée par les ménages. Le bulletin de vote comme garde- fou de l’inconscience des élus en quelque sorte !

La réforme des dotations de l’Etat aux collectivités viendra compléter celle de la fiscalité locale. Progressivement gelées, elles seront réduites par la loi de finances pour 2014 et celle pour 2015. Pour la première fois depuis sa création, la DGF baisse. Globalement de 1,5 Md€ en 2014 qui seront 3,7 Md€ en 2015 et les deux années suivantes. Le CLF, a bien un peu grogné puis tout est rentré dans l’ordre. Les perdants de l’affaire et leurs représentants ont parfaitement intégré qu’ils se doivent de participer au redressement des finances de l’Etat dont ils ne sont pour rien dans la dégradation.

Rassurer les marchés et Bruxelles.

La crise s’éternisant, l’urgence c’est surtout de rassurer les marchés et accessoirement Bruxelles.

Rassurer les marchés auxquels on doit obligatoirement faire appel pour boucler le budget, faute pour la zone euro de disposer d’une véritable banque centrale ; rassurer et calmer Bruxelles qui menace régulièrement de sanctions, en tentant de faire croire que si la France ne respecte pas encore les critères de Maastricht (10), elle est sur le bon chemin…La preuve : elle fait ce qu’on lui demande de faire. Faute de pouvoir faire autrement Bruxelles fait semblant d’y croire.

Sinon comment expliquer que Manuel Valls se trouve obligé, non seulement de décerner à son gouvernement le label « pro business », mais d’assurer le service après vente de sa réforme territoriale…à Londres, à la City, épicentre de la spéculation mondiale et des trafics en tous genres ? (11)

Comment expliquer la convergence des objectifs et des discours gouvernementaux et bruxellois ? (12)

Empêtrés dans les filets de l’euro et des institutions censées garantir son fonctionnement, les gouvernements français qui se sont succédé depuis 2004, faute de mieux, jouent la comédie de la réforme territoriale. Histoire de retarder le moment de vérité quant il sera enfin devenu clair que la zone euro telle qu’elle a été conçue et mise en place n’est pas viable.  

Le lien direct entre la création de la zone euro, la crise des finances publiques et le prurit réformateur est pourtant inscrit dans les faits.

Ainsi, au lendemain du passage à l’euro, en 2001,  la dette publique de la France (57,1% du PIB) et le solde public (-1,6% du PIB) respectent encore les critères de Maastricht. Dès 2003, la dette passe à 63,3 % du PIB. A une inflexion près (2006/2007) elle ne cessera d’enfler pour atteindre 95,2% du PIB en 2014.

Contrairement à ce qui se colporte, la crise des subprimes se bornera à précipiter et aggraver une situation qu’elle n’a pas créée.

Le spectacle de la réforme

Le montant de la dette publique (13) devient alors un thème politico-médiatique récurrent avec quelques points forts comme le rapport du président de BNP-Paris-Bas, Michel Pébereau (décembre 2005) :« Rompre avec la facilité de la dette publique ». (14)

De rapport Pébereau, en rapport Attali (2008), Balladur (2009) ou Terra Nova, la  «fondation progressiste » du PS, comme elle se définit elle-même (2011), la Réforme devient un genre littéraire et éditorial à succès malgré le caractère répétitif des remèdes et de l’argumentaire. Quant à une analyse des mécanismes devant conduire de la réforme territoriale à l’amélioration des finances publiques, personne ne s’y risque. La couleur politique des auteurs des rapports ne fait rien à l’affaire. Le seul à faire entendre un son de cloche différent sera celui de la mission sénatoriale « Faire confiance à l’intelligence territoriale » (15).

En attendant la situation des finances de l’Etat ne cesse de se dégrader

En 2007, la dette et le solde budgétaire représentent  respectivement 64,2% du PIB et -2,7% du PIB ; en 2009, 79,6% du PIB (+ 15% en 2 ans) et 7,5% du PIB, soit un déficit presque trois fois supérieur en deux ans.

Entre 2007 et 2008 la dette de l’Etat augmentera de 108 Md€, de 175 Md€ entre 2008 et 2009. Au total + 509 Md€ (+42%) entre 2007 et 2011. Elle dépassera les 2000 Md€ fin 2014 contre 1216 Md€ en 2007.

Le capital de la dette de l’Etat, à la différence de celle des collectivités, n’étant généralement pas remboursé, les titres arrivant à échéance doivent, eux aussi, être refinancés. Chaque année le volume des sommes à lever est donc largement supérieur au déficit budgétaire. Ainsi en 2013, 169 Md€ pour un déficit annuel de 75 Md€ et 173 Md€ en 2014, pour un solde budgétaire de 85,6 Md€.

On imagine l’effet sur le déficit budgétaire d’une brusque hausse du taux, historiquement bas, auquel la France emprunte actuellement, fin 2014 (16)

A partir de 2008, avec la dégradation de la situation, le spectacle de la réforme devient une obligation absolue. Les spectateurs en sont les marchés, la bureaucratie bruxelloise et d’une manière générale les managers du système financier international. La véritable nature de la Réforme apparaît clairement : une opération de communication dont le contenu importe peu.

Comme dira François Hollande à BFMTV début juin 2014 : « Une réforme majeure doit être portée. Il n’y a plus de temps à perdre. On verra alors qui sont les conservateurs et qui sont les réformateurs ».

L’essentiel est l’affichage et le plus simple est de suivre le courant dominant,  de puiser les remèdes dans le tiroir du conformisme libéral dont les avantages sont évidents : inlassablement repris par l’éteignoir médiatique, ils dispensent d’explications et de certificats d’efficacité. De toute manière quand un remède libéral ne donne aucun résultat c’est qu’il a été administré à dose insuffisante. C’est à cela qu’on reconnaît la propagande : la réalité ne peut jamais lui donner tort.

Notes (II)

8- L’année 2000 le taux de couverture du commerce extérieur français (exportations-importations) est de 104, l’équilibre étant évidemment à 100. Ce taux reste positif jusqu’en 2004 (102,5) avant d’être ensuite continument négatif, oscillant entre 98,5 (2005) et 91,6 (2011), année où l’effet de la suppression de la TP aurait du pleinement se faire sentir !

Rappelons aussi que 2000 est l’année du passage à l’euro censé lui aussi doper l’économie française.

9- Cette réforme satisfait en outre l’un des fantasmes de la bureaucratie céleste : la spécialisation des impôts locaux par catégorie de collectivité. Fantasme contraire au bon sens paysan qui n’entend pas mettre tous ses œufs dans le même panier.

10- Le but direct de la réduction des transferts financiers de l’Etat vers les collectivités est de ramener son déficit budgétaire dans les limites de Maastricht (3% du PIB). Son but indirect est de freiner les dépenses des collectivités, donc leur endettement, celui-ci entrant dans le calcul de la dette publique des Etat (60% du PIB maximum).

Le projet de loi Modernisation de l’Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles (MAPTAM) ajoutera l’obligation pour les collectivités responsables de dérapages d’assumer la charge financière des pénalités dont la France pourrait être redevable. Grâce au Sénat, la tentative échouera avant d’être reprise quelques mois plus tard par le projet de loi Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), comme on le verra plus loin..

Mais, plus importante encore que ces raisons objectives, l’opération de communication destinée à justifier l’injustifiable : sacrifier les institutions territoriales françaises et les collectivités sur l’autel d’un système monétaire européen non viable. 

11- « Le troisième engagement, c’est mettre en œuvre les réformes structurelles attendues depuis si longtemps mais toujours repoussées.

Un exemple l’illustre : la réforme territoriale. À la fin de cette année, le nombre de régions françaises sera passé de 22 à 13 ! Il y a bien sûr des blocages, des oppositions, beaucoup pensait que cela ne se ferait pas mais nous sommes en train de réussir à dépasser les conservatismes. Cela veut bien dire que l’on peut réformer en France et qu’on peut le faire rapidement. Cette réforme des régions va nous permettre de réorganiser la carte territoriale, mais aussi la carte de l’organisation de l’Etat, pour gagner en efficacité et pour faire des économies. » (Discours à la City)

12- Ainsi, la « recommandation concernant le programme national de réforme de la France pour 2014 » du 2 juin 2014, de la Commission européenne, s’inquiétant de la « viabilité à long terme » des finances publiques françaises, insiste sur la nécessité d’accélérer la réforme territoriale, source d’économies. Il s’agira notamment de « réaliser des économies supplémentaires en fusionnant ou en supprimant des échelons  administratifs », de renforcer le contrôle des dépenses des collectivités locales « y compris en plafonnant l'augmentation annuelle de (leurs) recettes fiscales tout en mettant  en œuvre de façon rigoureuse la réduction prévue des subventions octroyées par l'État. » 

13- Par contre le niveau de la dette privée autrement plus dangereuse que la dette publique, comme l’a amplement montré la crise des subprimes, n’intéresse pas grand monde, en tous cas pas les médias, fort discrets sur le sujet. Pourtant si l’on met bout à bout, dette des ménages, dette des entreprises non financières et dette des entreprises financières l’addition se monte à 250% du PIB en France (chiffres 2012), 285% du PIB en Espagne et au Japon. Peu de chose à côté de la dette privée britannique : 425% du PIB !

Le niveau de la dette des banques françaises avoisinant 100% du PIB, on pourrait aussi s’y intéresser. Mais apparemment diminuer le nombre des régions et dissoudre les communes dans des intercommunalités obligatoires et de grande taille est plus urgent. 

14- On aura remarqué que pour Michel Pébereau – l’Ethique étant la principale préoccupation des banquiers- l’endettement est essentiellement un problème moral, aucunement le moyen de soutenir l’activité économique quand le niveau de revenu des actifs, comprimé au nom de la compétitivité, a cessé de le faire.

15- Rapport de la mission Belot (2009).

16- 0,53% en février 2015 pour les emprunts à 10 ans, record historique !

III- La réforme territoriale en perspective.(2009-2014)

Dans l’écheveau embrouillé de la réforme des institutions territoriales (17) on distinguera deux ensembles de questions, liés mais renvoyant néanmoins à des problématiques différentes : Celle de l’intercommunalité et celle des trois échelons territoriaux.

Détournement d’intercommunalité.

L’intercommunalité a d’abord été une réponse à un problème réel : comment permettre à toutes les communes, quelle que soit leur taille, d’exercer réellement les compétences que leur donne la loi. Coopérative de communes, l’objet de l’intercommunalité est de permettre de faire à plusieurs ce que ses membres ne peuvent faire seul, en conservant le bénéfice de la démocratie de proximité qui favorise une gestion moins coûteuse par la mobilisation bénévole. (18)

Issue d’initiative du terrain, l’intercommunalité s’institutionnalise avec la loi ATR, Joxe-Baylet (6 février 1992). Elle devient une affaire nationale avec la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement (12 juillet 1999).

Jusque-là, pas d’ambiguïté, l’article 66 de la loi ATR, non abrogé à ce jour bien que bafoué, est clair : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité »

A partir de là, les choses changent.

Préparé par un débat théorique puissamment médiatisé dès 2002/2003, à partir de 2008/2009  le label intercommunalité va recouvrir deux marchandises très différentes : l’intercommunalité outil des communes et l’intercommunalité substitut des communes.

Deux  méthodes seront utilisées pour imposer progressivement la seconde: le regroupement obligatoire dans des ensembles de plus en plus vastes et de plus en plus intégrés autour d’une commune centre à vocation hégémonique ; la réduction des ressources des communes pour les forcer à « mutualiser » leurs moyens : suppression de la TP, gel puis baisse des dotations d’Etat, comme on l’a vu.

Inutile de dire que les gouvernements successifs vont devoir avancer masqués, se limitant d’abord à des lois où cohabitent les deux conceptions de l’intercommunalité, avant d’annoncer clairement la couleur.

En gros  la loi Fillon de « Réforme des collectivités territoriales » (Loi RCT, 16 décembre 2010) ainsi que la loi Valls relative à « l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires » (17 avril 2007) qui la complète, demeurent d’inspiration classique - les communautés et les métropoles restent des EPCI, administrés par des délégués « élus dans le cadre de l’élection municipale ».

En détail il en va différemment. La coopération n’est plus fondée sur la « libre volonté des communes », mais, organisée par les préfets. Elle est obligatoire et sans exception. Les nouveaux statuts des EPCI cessent d’être des sortes de contrat : strictement encadrés par la loi (nombre de représentants communaux par strates démographiques fixé, nombre de vice-présidents etc.) ils privilégient structurellement les grandes collectivités.

À ce jeu, les petites communes sont, en effet, les grandes perdantes, en termes de représentation au sein des conseils, là où les communes centres auront la capacité d’imposer le tableau légal, en termes de représentation au sein des bureaux.

Ce n’est pas un hasard non plus si la représentation des communes au sein de la CDCI passe de 60 % à 40 % et celle des intercommunalités de 20 % à 45 %.

Autre contrainte, les intercommunalités se voient imposer une taille minimum de 5 000 habitants (loi RCT) puis de 20 000 (Projet NOTRe).

Enfin, à terme, l’essentiel des syndicats et syndicats mixtes sont appelés à disparaître.

Mais les intercommunalités ne sont pas seulement mises sous surveillance, elles sont appelés à devenir d’authentiques collectivités territoriales, les communes de demain. Un mouvement de « détournement d’intercommunalité » apparemment irrésistible.

Dans sa tribune du 2 juin 2014, qui publie la carte des nouvelles régions et annonce la disparition des départements (voir plus bas), François Hollande est clair : « L’intercommunalité deviendra donc, dans le respect de l’identité communale, la structure de proximité et d’efficacité de l’action locale. Il faudra en tenir compte pour lui donner le moment venu toute sa légitimité démocratique. » En français standard : l’élection des conseils communautaires et métropolitains par une élection distincte de l’élection municipale est pour demain. Exit « l’intercommunalité » coopérative de communes et la commune cellule de base de l’organisation territorial et politique de la France.

L’un des véhicules privilégié de cette mutation aura été l’hybride créé par la loi du 16 décembre 2010 et perfectionné par la loi de Modernisation de l’Action Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (27 janvier 2014) : la métropole, communauté particulièrement intégrée dotée, en outre, de compétences départementales et régionales, et promise à un grand avenir, celui de moteur du développement national !

Pour la partie la plus urbanisée de l’hexagone – voire pour la France entière si l’on suit François Hollande qui finalement vend la mèche- la métropole est le modèle de la commune de demain dotée, comme elle, d’organes délibérants désignés par une élection spécifique. Selon ce schéma, rapidement modifié sous la contrainte des faits, toutes les intercommunalités hériteraient, quoiqu’à des degrés divers de compétences départementales. Les métropoles du pauvre en quelque sorte.

Dès la loi du 27/01/2014 élevant la métropole lyonnaise au rang de collectivité territoriale à part entière, sans que le conseil constitutionnel trouve à redire, le pas est franchi.

Parallèlement à cette entreprise  de dissolution des communes dans des intercommunalités de plus en plus vastes et de plus en plus intégrées, va cheminer, de manière plus chaotique (19), l’idée de supprimer le département, remplacé par des régions agrandies.

Commencé, comme pour les communes, par la paralysie financière des départements (jusque-là sans aucun gain pour les régions), le mouvement devait se poursuivre par le transfert de leurs compétences à d’autres collectivités avant leur exécution constitutionnelle. Après la commune, cette seconde conquête de la Grande révolution aura disparu.

Sauf que, constitutionnellement, politiquement et pratiquement la réalisation de ce grandiose projet de modernisation libérale va se révéler plus difficile que prévu, d’où le côté particulièrement chaotique prise par  l’entreprise de suppression du Millefeuille.

Le millefeuille résiste ! 

Faute de majorité pour supprimer le Département, la Droite, sous les protestations de la Gauche, invente leconseiller territorial, à la fois conseiller régional et départemental, en conservant régions et départements, mais privés de compétence générale et bridés dans leurs possibilités d’interventions financières  (Loi du 16 décembre 2010).

En réalité, une disparition à titre temporaire, la question de la suppression  d’un échelon restant à l’ordre du jour. Seulement, on ne sait pas encore lequel supprimer. (20)

Mais la principale contradiction interne du dispositif envisagé, c’est qu’il entend privilégier la Région tout en adoptant un mode de scrutin qui la met sous la coupe des assemblées départementales ! (21)

Revenue au pouvoir la Gauche supprime le conseiller territorial, rétablit région et département dans leur statut antérieur (loi MAPTAM du 27 janvier 2014).

Elle invente même un mode de scrutin aussi original que calamiteux pour l’élection du conseiller « général » devenu « départemental » : le scrutin binominal paritaire dans des cantons redessinés sous les protestations générales du pays mais avec l’approbation du conseil d’Etat (loi du 17 avril 2013).

Par contre, elle étend le nombre des métropoles et diversifie leurs formes, inventant à côté des métropoles de droit commun, des métropoles à régimes spécifiques (Parisienne, marseillaise, lyonnaise).

Deux réformes après leur création, on ne sait toujours pas quelle est la place de ces collectivités d’un genre nouveau puisque destinées à vampiriser départements et régions. On ne sait pas clairement comment s’articuleront les politiques et les responsabilités des unes et des autres, qui assurera la coordination entre régions et métropoles, entre métropoles et ce qui restera des départements.

Le Sénat, suivi finalement par l’AN, avec le consentement au moins tacite du gouvernement revisitera totalement le projet  de loi initial. Eliminant les dispositifs de contraintes, il optera pour l’institutionnalisation d’un dispositif  de concertation et de coordination conventionnel, entre intercommunalités, départements et région : conférence territoriale de l’action publique, désignation de chefs de file par compétences, possibilités de délégation de compétences, schémas régionaux et départementaux d’organisation…

Il allégera la tutelle des préfets, des chambres des comptes, de la cour des comptes et d’une certaine façon de la région sur les autres collectivités.

La nouvelle offensive anti millefeuille.

L’affaire semblait donc entendue : le 18 janvier 2014, quelques jours avant le vote final de la loi MAPTAM, le 27 janvier, lors de ses vœux aux Corréziens, François Hollande assure encore que « les départements gardent leur utilité pour assurer la cohésion sociale et la solidarité territoriale », qu’il n’est « donc pas favorable à leur suppression pure et simple comme certains le réclament. »

8 avril 2014 : changement de premier ministre et retour à la case conseiller territorial.

Entre temps, il y avait eu des élections municipales calamiteuses et surtout un tir de barrage des faucons de la rigueur financière : cour des comptes et Commission européenne.

Le 11 février la cour, mettant en doute la capacité du Gouvernement français à « redresser » les comptes publics, lui adresse un avertissement. Le 5 mars, c’est au tour de la Commission européenne de classer la France « pays en situation de déséquilibre excessif », comme l’Espagne et l’Irlande, et de la placer sous « surveillance renforcée », pour son manque de compétitivité, le niveau de sa dette et de ses déficits. (22)

Crise et disfonctionnement de la zone euro aidant, la réforme territoriale, comme on l’a vu, est clairement l’un des moyens censés permettre à la France de respecter les critères de Maastricht ou du moins de faire croire à Bruxelles que l’on s’efforce d’y parvenir.

Manuel Valls annonce donc, pour janvier 2017, la réduction de moitié du nombre de régions, d’abord par consentement mutuel, sinon par la loi. Pour faire bonne mesure il y ajoute  la suppression des conseils départementaux (pas encore des départements) à l’horizon 2021, la suppression de la compétence générale des régions et des départements.

Nouvelle accélération de l’Histoire après les élections européennes encore plus calamiteuses que les municipales.

Plus question de concertation régionale, encore moins de consulter la population et de laisser au temps le temps d’attendre 2017. Le 2 juin 2014 est publiée la carte des 14 nouvelles régions et une Tribune de François Hollande. Les deux pôles de la nouvelle organisation territoriale seront les Régions qui « se sont imposées comme des acteurs majeurs de l’aménagement du territoire » et les intercommunalités, «structure de proximité et d’efficacité de l’action locale » qui hériteraient d’une partie des compétences des départements.

Les régions dotées de compétences nouvelles seront « gérées par des assemblées de taille raisonnable. Ce qui veut dire moins d’élus ». (23)

Quant au département, comme le montre le projet de loi portant « Nouvelle  organisation territoriale de la République », censé être la suite de la loi MAPTAM, en réalité son contraire, c’est beaucoup moins clair que ne le laissait supposer l’intention initiale : supprimer le département dont les compétences seront partagées entre régions et intercommunalités.

Raisons de ces atermoiements : l’existence d’une opposition politique forte à la disparition du département, les problèmes constitutionnels et surtout le manque de repreneurs pour les compétences sociales (APA, RSA-RMI, Handicap…) de plus en plus difficiles à financer.

Entre la publication du projet NOTRe (juin) et le début de sa discussion en première lecture, au Sénat, mi décembre 2014 (Voir chapitre IV), le Gouvernement va louvoyer, laissant filtrer des exégèses de plus en plus accommodantes de ses intentions. 

Dans la première version le département continue d’exister en tant que collectivité territoriale au moins jusqu’en 2020 mais  vidé de sa substance.

En voie d’extinction certes mais soumis à renouvellement en mars 2015.

La seconde version distingue trois cas :

- Là où il y a des métropoles, celles-ci absorberaient ce qui reste de département plus quelques compétences régionales. La France disposera enfin de collectivités qui, grâce aux financements publics dérivés en leur faveur, assureront notre compétitivité internationale en externalisant sur les territoires péri urbain le coût des populations qu’elles auront rejetées.

- Là où c’est possible, seront construites des « fédérations de grandes intercommunalités », (dixit Manuel Valls), qui assureront les compétences des départements non transférées à la région, y compris apparemment leurs compétences sociales.

- Toujours dixit Manuel Valls « Là où les intercommunalités ne peuvent représenter l’ensemble des collectivités, notamment dans les départements ruraux, les conseils départementaux doivent garder leur rôle, même si leurs compétences seront simplifiées »

L’organisation territoriale de la France, enfin, ne sera plus le millefeuille, mais le pudding, à moins que ce ne soit un plateau de fromages d’Ancien régime !

A ce jour, on ne sait plus mais il y a fort à parier que, faute de remplaçant, le département survivra. Le tout étant de savoir dans quel état.

En attendant, revenons sur le dernier épisode de la réforme en train de se faire.   

Notes (III) 

17- Le volet financier de la réforme a été évoqué au chapitre II.

18- Les « économies d’échelle » sont une légende urbaine. Efficacité gestionnaire et collectivité à taille humaine et démocratiques, au contraire, vont de pair. Ce que montrent les chiffres :

-Dépenses réelles de fonctionnement/population des communes : moins de 10 000 h : 738€ (645€ pour les communes de moins de 3.500h et 919€ pour celles dont la population est comprise entre 3.500h et 9999h) ; plus de 10 000h hors Paris : 1216€

-Dépenses d’équipement brutes/population des commune : moins de 10 000h : 339€, plus de 10.000h (hors Paris) ,331€

-Taux d’équipement (Dépenses d’équipement/RRF) : moins de 10 000 h 35,3%, plus de 10.000 h (hors Paris) 28,8%. (Les collectivités locales en chiffres 2013 DGCL)

19- C’est que l’affaire est plus hasardeuse vu le nombre et le poids politique des défenseurs du département.

20- « L’assemblée régionale, écrit l’un des théoriciens de la réforme, le conseiller d’Etat Hervé Fabre-Aubrespy, est formée finalement de la réunion des conseils généraux, mais ce n’est pas pour ça [...] qu’on préjuge de l’évolution ultérieure [...]. Dans notre système donc, on va donner des forces à chacune des collectivités et l’évolution sera ce qu’en feront finalement les acteurs. On ne préjuge pas de la disparition de la région ou de celle du département. »(Revue politique et parlementaire  Octobre-décembre 2009).

21- Bel exemple d’erreur récurrente des génies de la réforme : Traiter séparément  la question des institutions territoriales et celle du mode de scrutin source de leur légitimité démocratique. L’adoption du « binôme pour tous » avec la loi Valls du 17 avril 2013 est un autre exemple récent, sans parler de l’impasse sur la révision du mode de scrutin régional faite par le projet NOTRe. Les régions s’agrandissent et voient leurs pouvoirs renforcés et personne ne remet en cause le côté Grand Duc des présidents de conseil régional.

22- Question aux admirateurs de Clemenceau : chef du gouvernement, quelle aurait été sa réaction devant ce camouflet ?

23-La campagne anti élus qui coûtent cher au pays continue. Voir aussi plus loin. 

IV- Les dernières réformes sont arrivées.

Votée le 27 janvier 2015, la loi MAPTAM qui rétablissait le département et la région dans leur statut et leur rôle traditionnels est, comme on sait, renvoyée deux moins plus tard aux ténèbres du conservatisme par deux nouveaux projets de loi : le PJL « relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral » et le PJL « portant nouvelle organisation Territoriale de la République » dit « loi NOTRe ».

On commencera donc par définir le contenant (le périmètre des nouvelles régions) avant de connaître le contenu (leurs compétences). En effet, si fin décembre 2014 la nouvelle géographie régionale est connue, on ignore encore à ce jour les compétences des régions et celles des départements dont les assemblées doivent pourtant être renouvelées en mars 2015. Les nouveaux conseillers départementaux devront attendre la fin de la seconde lecture du PJL NOTRe, voire la troisième lecture de l’Assemblée nationale pour savoir pourquoi ils ont été élus.

L’objectif de ces deux textes est de réorganiser le territoire autour de deux pôles : de grandes régions et de grandes intercommunalités capables d’assumer les compétences des départements appelés à disparaître.

L’opération étant politiquement risquée et surtout les repreneurs des charges de « solidarité » ne se bousculant pas au portillon, en attendant ils subsisteront, vidés d’une partie de leurs compétences et emmaillotés dans plusieurs couches de schémas et de plans régionaux.

Des Länder made in France. 

L’objet de la loi (24) est de diminuer le nombre des régions- sur le modèle fantasmé des Länder allemands- afin de donner à toutes une « taille critique », notion pourtant ignorée outre Rhin. (25)

Précédé d’aucune étude d’impact digne de ce nom (26), d’aucune autre concertation que celle avec des « amis » (27), le projet suscitera dès le départ un fort vent d’oppositions. Si des considérations d’intérêt, voire des irrédentismes locaux l’expliquent pour partie, il est aussi des raisons sérieuses à cette fronde :

1-L’impossibilité de trouver une quelconque logique aux versions successives des cartes. (28)

2- L’impossibilité de chiffrer les économies à attendre de la réduction du nombre des régions, beaucoup d’indices laissant même penser qu’en fait d’économie, il faut plutôt s’attendre à des surcoûts. Sans compter les blocages engendrés par cette gigantesque réorganisation quand l’urgence serait plutôt la relance de notre appareil productif.

3- Le fait d’avoir mis la charrue avant les bœufs, le contenant avant le contenu : compétences, rôles et moyens financiers des nouvelles régions, par ailleurs mises à contribution dans la course à l’équilibre budgétaire de l’Etat. La philosophie politique du Gouvernement semble résumée par cette déclaration du ministre de l’intérieur sur Europe 1, le lendemain du vote de la première lecture du projet, à l’AN :

« Aujourd'hui, nous avons une carte, ce qui veut dire que, demain, nous aurons une réforme.» Ce ne sont pas les missions nouvelles des régions qui ont appelé la modification de leurs frontières mais l’inverse ! 

4-L’évidente interférence d’intérêts proches du pouvoir avec le processus de décision. Rien d’étonnant si le feuilleton des découpages successifs a fait les délices des médias. (29)

C’est au forceps que le Gouvernement fera adopter définitivement son projet : 14 régions selon le projet initial, finalement ramené à 13, le Sénat ayant tenté en seconde lecture de porter le nombre à 15. Chaque version renvoyant, évidemment, à des découpes différentes. 

Reprise de l’offensive anti-communale, anti-élus et anti-Sénat. 

L’époque où les « réformateurs » devaient avancer masqués est derrière nous. La loi NOTRe marque clairement une nouvelle étape de la dissolution des communes dans les intercommunalités selon la méthode éprouvée : constitution obligatoire d’intercommunalités de plus en plus vastes et intégrées en termes de compétences et financiers, pouvoirs des communes dépendant de leur taille et enfin désignation des délégués communautaires au suffrage direct par une élection distincte des élections municipales.

Il faut bien comprendre que le mouvement ne peut s’arrêter que par la disparition de ceux qui, sans jamais renoncer, l’animent : politiques et bureaucrates. Toute concession au Parlement n’est pour eux que temporaire.

La loi NOTRe poursuit et approfondit le travail commencé avec la loi RCT : relance de la suppression du maximum de syndicats et syndicats mixtes ainsi que la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale, la fixation de la taille minimale des intercommunalités à  20 000 habitants sans dérogation possible au dessous de 5 000 habitants (30), augmentation du nombre de compétences obligatoires et facultatives des EPCI, suppression de la « minorité de blocage » du transfert de la compétence PLU à l’intercommunalité, prévue par la loi ALUR (31), réduction du champ d’application de « l’intérêt communautaire » (32) et définition de celui-ci à la majorité simple au lieu de qualifiée (33), suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion (34)

Par ailleurs la majorité qualifiée d’un EPCI pourra décider de l’unification des impôts communaux (35)

La règle de la représentation démographique des communes dans les intercommunalités est étendue aux syndicats.  (36)

Pour enfoncer un peu plus les petites communes, l’Assemblée nationale a ajouté un motif de plus à la participation obligatoire des communes de résidence aux frais de scolarisation dans une autre commune : l’enseignement d’une langue régionale. (37)

Mais le plus beau, c’est l’amendement du groupe socialiste adopté par l’Assemblée nationale prévoyant que  « les métropoles, Communautés urbaines, Communautés d’agglomération et Communautés de communes sont administrées par un organe délibérant élu au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017. » (Article 22 octies). Si ce texte devait survivre à la seconde lecture, cela signifierait la fin de la commune.

Procédant du même esprit, l’offensive anti élus continue.

Ainsi le projet du Gouvernement prévoit-il une stricte mise sous surveillance des élus locaux par les chambres régionales des comptes, les préfets et les médias (ce qui est nouveau):

- Obligation de repentance des exécutifs des collectivités sommés de produire, sous un an, un rapport attestant des mesures prises pour se conformer aux recommandations des chambres régionales des comptes. La synthèse des rapports qui fait l’objet d’une présentation à la conférence territoriale de l’action publique est transmise à la cour des comptes.

Celle-ci « établit chaque année un rapport portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement. Le premier président le présente devant le comité des finances locales. » (38)

- Si les observations définitives de la CRC relatives à un EPCI sont adressées aux maires des communes membres pour présentation à leur conseil municipal, c’est « sans attendre la réunion de l’assemblée délibérante, (que) les avis formulés par la chambre régionale des comptes et les arrêtés pris par le représentant de l’État (…) font l’objet d’une publicité immédiate. ». En clair, le pilori médiatique est dressé avant même que les premiers intéressés aient pu en débattre.

- Multiplication des rapports et notes explicatives sur la situation financière des collectivités et à l’évolution de celle-ci : étude de l’impact pluriannuel des investissements importants sur les dépenses de fonctionnement des communes et pour celles de plus de 3500 habitants (39), rapport d’orientation budgétaire comportant désormais une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs. Il précise l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail (40) Il est transmis au représentant de l’État dans le département et fait l’objet d’une publication.

- Premier pas (pour l’instant volontaire) vers la certification des comptes des collectivités :

« La Cour des comptes coordonne une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités et de leurs groupements dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions d’euros pour l’exercice 2014 ». (Article. 32)

Mais, le plus beau, c’est l’article 33 qui institue les collectivités locales en sujet de droit international et dégage la responsabilité de l’Etat, pourtant tuteur, en cas de manquement aux obligations du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne :

« Les collectivités territoriales et leurs groupements supportent les conséquences financières des arrêts rendus par la Cour de justice de l’Union européenne à l’encontre de l’État, en application des articles 258 à 260 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, pour tout manquement au droit de l’Union européenne qui leur est imputable en tout ou en partie. Les charges correspondantes constituent des dépenses obligatoires… »

Le Sénat supprimera cette disposition et la CL des lois et l’AN, fidèle à son habitude le dissimulera derrière un nuage de fumée. (41)

Enfin, reprise de l’offensive de l’Assemblée nationale contre le Sénat avec le rétablissement du Haut conseil des territoires (Article 1bis nouveau). Cette disposition qui était déjà  inscrite dans le projet MATPAM n’avait pas résisté à l’opposition de la chambre Haute. On remet donc le couvert.

Un département en mode survie.

Comme dit plus haut, faute de pouvoir supprimer immédiatement l’échelon départemental,  celui-ci est, « pour un temps » (42), maintenu mais avec des compétences réduites.

Les intercommunalités restent des bénéficiaires résiduels de cette perte de substance des départements (43). Le grand bénéficiaire, c’est la région.

La version initiale du projet NOTRe, prévoit le transfert de quatre compétences du département  à la région :

- La gestion de la voirie départementale.

- La gestion des transports non urbains réguliers (y compris donc scolaires) mais à l’exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires.

- La gestion des collèges.

- La planification en matière de déchets. C’est désormais la région qui élabore le « plan régional de prévention et de gestion des déchets. ». Mais ce n’est pas elle qui le met en œuvre. 

Sans remettre en cause la logique du projet gouvernemental, ce qui est regrettable, le Sénat tentera de le rendre un peu moins répulsif ou, dit plus diplomatiquement, tentera de conserver au département un ensemble de compétences suffisamment cohérent pour assurer une viabilité en tant que collectivité territoriale (44).

Ainsi, en première lecture, supprimera-t- il le transfert à la région de la voirie départementale et des collèges, maintenant aussi le transport à la demande dans le giron du département.

L’Assemblée nationale ne reviendra ni sur le retour au département des collèges ni, après une valse hésitations, sur celui de la gestion des routes. (45)

La culture, le sport et le tourisme, comme déjà prévu par la loi RCT, restent des compétences partagées. (46). Bien que dit autrement, la « lutte contre la fracture numérique » aussi.

Dans la rédaction de l’AN « La région et les départements et collectivités territoriales à statut particulier situés sur son territoire élaborent et adoptent conjointement le schéma régional de développement touristique. », les communes et les stations touristiques étant seulement « associées » à cette élaboration. Ceci dit, la Région est élevée au rang de chef de file en matière de tourisme. C’est elle qui élabore le schéma de développement touristique en concertation avec les autres collectivités territoriales (Article 4)

Surtout, le Sénat précisera et étendra de manière significative les compétences du département en matière d’aide aux communes et intercommunalités.

Dans sa version, les dispositions affirmant la compétence des départements en matière de « solidarités territoriales et humaines » viendront tempérer les effets négatifs pour les communes de la suppression de la compétence générale.

L’AN, tout en maintenant la notion de solidarité dans le titre III de la loi, réduira considérablement le champ d’intervention du département. Celui-ci peut seulement « contribuer au financement des projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande. »

Elle limitera aussi sa capacité de participation « au financement d’opérations d’investissement en faveur d’entreprises et de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d’ouvrage relève des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, à leur demande. », uniquement  au cas où « l’initiative privée est défaillante. » (47)

Pour résumer, les départements continueraient à gérer les collèges, le réseau routier, à assumer leurs compétences sociales actuelles hors des territoires métropolitains (48). Ils seraient en outre chargés de l’aide financière aux communes et aux intercommunalités, du financement du service public marchand en zone rurale en cas de défaillance du privé.

Les compétences en matière de culture, sport, tourisme et équipement  numérique resteraient partagées.

Dans ce contexte, les compétences actuellement attribuées par la législation aux départements et qui n’ont pas été transférées subsisteraient, notamment, peut-on penser, en matière d’environnement.

Des duchés désargentés. 

La région reçoit l’essentiel des compétences en matière économiques, les autres collectivités pouvant seulement intervenir en appui de son action et dans les domaines que la loi leur a déjà attribués, l’aide à l’immobilier d’entreprise, par exemple pour les communes et leurs groupements. (49)

« La région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. ». C’est elles qui élabore le « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ».

Comme on le verra, dans les faits, les choses sont loin d’être aussi claires.

Paradoxalement l’Etat  refusera la proposition, pourtant limitée, du Sénat de confier à la région  la mission de« coordonner, sur son territoire, les actions des intervenants du service public de l’emploi, sous  réserve des missions incombant à l’État ». Dans la version issue de l’AN, elle se contente de « participer à la coordination des acteurs du service public de l’emploi… »

Paradoxalement, car la logique voudrait que la collectivité chargée du développement économique, de la formation professionnelle et acteur local de l’enseignement supérieur (50), ait aussi, dans le cadre des orientations fixées par l’Etat, la responsabilité de la politique de l’emploi, (51)

Outre les compétences départementales transférées (transports, une partie de la voirie, planification en matière de déchets), elle a en charge l’accès au logement, l’amélioration de l’habitat, le soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine, le soutien aux politiques d’éducation, le soutien aux producteurs agricoles (avec le soutien possible du département).

Elle peut se voir transférer par décret « tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques »

Comme on l’a vu, elle exerce concurremment avec les autres collectivités les compétences culture, sport et tourisme.

Dans la version AN, elle hériterait au moins d’une partie des ports

Par ailleurs, la région est chargée de l’élaboration d’une brassée de nouveaux « plans », « schémas », « chartes »imposables aux autres collectivités, contraintes qui viennent s’ajouter à la longue liste actuelle (52) : « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation », « schéma régional de développement touristique », « plan régional de prévention et de gestion des déchets. », «schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire », « chartes régionales d’aménagement »,« plan régional des transports »« schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation », « schéma régional des crématoriums » (introduit par la Sénat avant d’être supprimé par l’AN).

Certes, ces différentes camisoles font l’objet d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l'action publique régionale (présidée d’ailleurs par le chef de l’exécutif régional) mais c’est le conseil régional qui les vote. Si ce n’est pas une forme de tutelle de la région sur les communes et leurs groupements, sur les départements, c’est bien imité. 

Notons enfin que si les régions se voient dotées de capacités réglementaires – ce qui répond à une ancienne revendication de quelques présidents de région-, la formulation est si alambiquée que l’on se demande bien sur quoi elle peut déboucher (53) 

Les duchés régionaux sont donc en bonne voie de reconstitution, à un petit problème près : rien n’est encore prévu côté finances, sauf apparemment la compensation des transferts de charges « à l’euro près » (54). Gageons que ce n’est pas ainsi que l’on dynamisera l’économie française. 

La question de la compétence générale.

Bien que la « compétence générale » ne fasse nulle part l’objet d’une définition, elle résulte clairement du pouvoir très large accordé aux assemblées délibérantes de régler l’ensemble des affaires concernant leur collectivité (commune, département, région), de s’emparer de toute question d’intérêt communal, départemental ou régional (55).

Supprimée par la loi RCT, rétablie par la loi MAPTAM, (56) la compétence générale des régions et des départements est donc supprimée de nouveau par la loi NOTRe. Elle subsiste seulement pour les communes…Tant qu’elle ne sera pas transférée aux intercommunalités, les communes, sur le modèle des municipalités d’arrondissements recevant des compétences d’attribution.

Outre une question de fond touchant à la nature de la démocratie locale made in France (57), la suppression de la compétence générale du département et de la région pose de difficiles problèmes pratiques.

En effet, la contrepartie de la suppression de la compétence générale, c’est l’obligation de désigner des attributaires pour toutes les compétences, même celles que l’on ne peut encore imaginer (58). C’est d’admettre l’existence de compétences « partagées », des possibilités de sous-traitance (délégation), de coopération ne serait-ce que financière,  de contractualisation, de « conventions territoriales d’exercice partagé »...

La contrepartie, c’est la multiplication des plans et des schémas pour faire tenir ensemble ce que l’intérêt local ne coordonne plus naturellement. Plans et schémas en principe co-élaborés mais qui s’imposeront aux exécutants, parfois sans engagement financier du décideur. Créer des compétences exclusives et les faire financer par d'autres, voilà qui présage quelques complications.

S’il est contradictoire de créer des compétences exclusives tout en maintenant, pour des raisons pratiques et de bon sens, la subsistance de morceaux de la même compétence pour d’autres collectivités, la contradiction ne s’arrête pas là. C’est l’ensemble du dispositif qui est fissuré de contradiction.

Un dispositif fissuré de contradictions

La première de ces contradictions c’est l’existence, la promotion, la multiplication de métropoles dotées de compétences régionales –notamment en matière économique- et le remplacement de la compétence générale des régions (et des départements) par des compétences d’attribution exclusives. Comment les métropoles pourront-elles devenir les« locomotives » économiques du pays comme le prétend le Gouvernement, si la définition et la conduite de la politique économique appartiennent exclusivement à la région ? (59)

La seconde contradiction c’est l’agrandissement des régions en même temps que la suppression des départements En effet, si la réorganisation territoriale autour de deux pôles, au lieu de trois, est concevable avec des régions de tailles moyennes, on voit mal comment se passer d’une structure intermédiaire, comme le département, avec de grandes régions. Même agrandies les intercommunalités seront bien incapables de jouer le rôle  des départements actuels en matière de solidarité rural/urbain.

Contradiction aussi que de vouloir remplacer les communes par les intercommunalités et de construire les plus grandes intercommunalités possible. La fusion des communes dans leur communauté n’a de chance d’aboutir, avec le temps, qu’en maintenant une proximité suffisante entre elles.

Quatrième contradiction: attribuer l’essentiel du pouvoir d’aménagement de l’espace à la région, sans se préoccuper de la représentativité territoriale de son assemblée. Conserver l’actuel mode d’élection du conseil régional, entièrement à la main d’appareils partisans en apesanteur territoriale, c’est faire le choix de l’inégalité de développement, le choix de l’échec politique et social. (60)

Avant que le système ne trouve son équilibre, il risque de se passer « un certain temps »

Le rideau n’est pas encore retombé sur la comédie de la réforme mais les Portes de l’enfer nous ont prévenu :« lasciate ogni speranza, voi ch’entrate. »

Reste à siffler le spectacle suffisamment fort pour que les acteurs et leurs maquilleurs quittent le théâtre avant qu’il ne s’effondre sur nous. 

Notes (IV) 

24- Le titre complet de la loi est « loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral », outre le découpage des régions nouvelles son objet étant aussi de modifier une nouvelle fois le calendrier électoral des cantonales et des régionales.

25- L’étude d’impact annexée à la loi retient que « la population moyenne des régions françaises, Île-de-France comprise, s’élève à 2,9 millions d’habitants, contre 5,1 millions d’habitants en moyenne dans les Länder allemands ».Sous-entendu, vous voyez bien que les circonscriptions administratives allemandes sont plus vastes que les nôtres !

Sauf que les Länder allemands ont des tailles très disparates et qu’invoquer une moyenne n’a aucun sens. La Bavière, le plus grand Land, a une population de 12,5 millions d’habitants et un PIB de 446 milliards d’euros. Le Land de Brême, le plus petit, compte 600 000 habitants pour un PIB de 28 milliards d’euros, soit seize fois moins. Une telle disparité est inconnue en France. La Thuringe compte 2,8 millions d’habitants pour un PIB de 48 milliards d’euros. Le Land de Hambourg a 1,7 million d’habitants, mais 94 milliards d’euros de PIB etc. On trouve toutes les tailles et tous les potentiels économiques, ce qui prouve que le succès économique allemand n’est pas lié à une quelconque « taille critique » des collectivités territoriales du pays.

Cet exemple montrerait, s’il en était encore besoin, que la réforme territoriale ne procède pas d’une volonté d’améliorer le fonctionnement des collectivités à partir de l’examen le plus objectif possible de la réalité et de l’analyse des problèmes réels. Une raison politique perverse impose de faire croire qu’on agit, alors on bricole une (des) réforme(s) que les services sont chargés de justifier.

26- Les présidents des groupes UMP et RDSE du Sénat ayant contesté la conformité de l’étude d’impact du projet de loi à la constitution, le Premier ministre saisira le Conseil constitutionnel. Malgré son indigence manifeste cette étude d’impact sera validée (décision du 01/07/2014). La guérilla procédurale se poursuivra au Sénat, par le dépôt d’une motion référendaire visant à soumettre le projet de loi à référendum, laquelle se heurtera à l’opposition de l’Assemblée nationale.

27- Là non plus le Conseil constitutionnel n’y verra rien à redire (décision du 15/01/2015)

28- « En fait, on voit mal sur quels critères rationnels ces nouvelles régions ont été décidées. La précipitation avec laquelle le président a tranché le débat sur cette question a surpris : à la hussarde !...

Une fois les barons servis et admises les régions auxquelles d'évidence on ne touchait pas, il restait à s'occuper du reste, c'est-à-dire les régions dont les uns et les autres ne voulaient pas » écrit la géographe Béatrice Giblin, codirectrice de la revue « Hérodote » dans Le Monde du 05/06/2014, sous le titre « Un découpage incohérent ». Le débat parlementaire ne lui  donnera pas plus de cohérence.

29- La mise au point du projet de découpage au niveau gouvernemental puis ses évolutions donneront lieu, en effet, à un feuilleton réjouissant pour les gazettes.

 « Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense et  lobbyiste breton en chef  a obtenu que  les contours de son fief restent en l’état. Ce qui signifie le maintien du statut quo avec la Bretagne à quatre départements.» note, par exemple, Breizh info le 08/08/2014. Le destin du Poitou Charente sur lequel veille Ségolène Royal ou celui du Nord-Pas-de-Calais, finalement agrandi à la Picardie, au grand dam de Martine Aubry, seront aussi l’objet de l’attention médiatique. Par contre, les rattachements du Languedoc-Roussillon à Midi-Pyrénées ou de l’Auvergne à Rhône-Alpes passeront quasi inaperçus.

30-Prévue par le Gouvernement, le relèvement du seuil de 5000 habitants sera supprimé par le Sénat en première lecture avant d’être rétabli par l’AN, tout en admettant une série de dérogations au plancher des 20 000 habitants. Outre le cas déjà prévue pour les communes de montagne, elle autorise des « adaptations » pour les EPCI comptant au moins 50 membres et pour ceux incluant un EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants, issu d’une fusion après le 1er janvier 2012. Merci pour les heureux bénéficiaires de cette mesure originale !

 Mais le plus extraordinaire reste le dispositif prévu au I-1 a) a et a bis de l’article 14. Rédigé en patois des bureaux, il normalise le mode de fixation de la taille des EPCI en fonction de leurs densités démographiques moyenne comparées à celles des départements de France :

Le; toutefois, c seuil est adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, lorsque le schéma définit un projet de périmètre d’un établissement public :

a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité démographique moyenne des départements, au sein d’un département dont la densité démographique est inférieure à cette densité moyenne : le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 20 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité moyenne des départements

a bis) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité démographique moyenne des départements. »

Au final, et selon les estimations de la Bureaucratie céleste, en montagne, dans les îles et dans les espaces de faible densité (moins de 30,7 habitants par km2 selon l'Insee), le seuil minimal serait fixé à 5.000 habitants.

Dans les territoires dont la densité dépasse les 30,7 habitants au km2, mais reste inférieure à 51,3 habitants par km2 au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à 102,6 habitants par km2, il sera calculé un seuil pondéré en fonction de la densité démographique départementale. C'est ainsi que, par exemple, dans le département du Jura, le seuil de population sera fixé à un peu plus de 10.000 habitants. En outre, le seuil de population pourra être adapté, si l'EPCI à fiscalité propre "regroupe 50 communes membres ou plus", l'idée étant qu'au-delà de ce nombre, un EPCI devient très vaste et difficilement gouvernable.

Et pour quels bénéfices tout cela ?

On comparera avec l’article 66 de la loi ATR (06/02/1992), non abrogé à ce jour bien que bafoué à longueur de textes : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité »

31- Article 15 ter B

«À la seconde phrase du premier alinéa du II de l’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, les mots : « 25 % des communes représentant au moins 20 % » sont remplacés par les mots : « deux tiers des communes représentant plus de la moitié de la population ou au moins la moitié des communes représentant plus des deux tiers ».

32- les articles 18 à 20 Suppriment  l’intérêt communautaire dans la définition d’un certain nombre de compétences transférées, communautés de communes ou d’agglomération

33- Détermination de l’intérêt communautaire quand il est maintenu à la majorité simple du conseil et non plus qualifiée (Article 22 quater B)

34- Article A 17 bis.

35- Article 22 quater A. Ne doutons pas que la prochaine étape sera la possibilité de « mutualiser » les impôts locaux à la majorité simple, c’est-à-dire à la discrétion de la ou des plus grandes communes vu le mode de représentation. En parallèle, la DGF deviendra intercommunale, à charge pour la communauté de la répartir entre communes selon des règles qu’elle fixera. 

36 L’article 16 bis (nouveau) prévoit que « La répartition des sièges au sein du comité syndical tient compte de la population représentée ». Actuellement, nombre de syndicats pratique l’égalité de représentation des communes quelle que soit leur taille.

37- Assuré dans de nombreux départements par de écoles privées. Mais il paraît que « la langue de la République est le français » (Constitution article 2)

38- A se demander s’il ne serait pas plus simple, plus efficace et moins coûteux de faire administrer la France par les fonctionnaires des juridictions financières. En plus cela réglerait le problème du déclin de la participation électorale puisqu’on se passerait d’élections.

39- Jusqu’à présent le rapport d’orientation budgétaire n’était obligatoire que pour les communes de plus de 10 000 habitants. Le choix du seuil de 3 500 habitants est d’ailleurs étonnant, la bureaucratie préférant généralement celui de 1.000 habitants. 

40- Un renfort à la croisade de la cour des comptes et des médias contre les collectivités et leurs élus incapables de réduire les charges de personnel. Il est significatif que l’objectif de « bonne gestion » soit remplacé par celui de la gestion minimale.

41- En gros les mises en demeure de la Commission européenne sont soumises à l’avis d’une commission consultative composée de représentants du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes et des élus qui répartit les charges entre l’Etat et les collectivités. En détails, se reporter au galimatias de l’article 33 Version AN

42- Dixit François Hollande lors de ses vœux aux corps constitués et aux Bureaux des assemblées en janvier 2015.

43- Tout au plus, est-il prévu le transfert des ports « aux autres collectivités territoriales », ce qui, outre la région pourrait concerner les communes et les intercommunalités. Cette disposition du projet de loi sera supprimée par le Sénat avant d’être rétablie par l’AN.

Reste aussi, comme on l’a dit, le problème du transfert (ou de la délégation) des compétences transférables (ou délégables) aux métropoles, notamment les compétences sociales. Gageons que les bénéficiaires présumés ne sont pas pressés.

44- La tentative sénatoriale de remédier aux difficultés créées par la suppression de la compétence générale du département en chargeant les départements d’assurer les « solidarités territoriales et humaines » est un bon exemple.

Ainsi dans la rédaction sénatoriale, le département :

« Peut apporter son soutien à l’exercice des compétences de ces groupements (de communes), à leur demande, dans le cadre de leur projet de territoire. » (Article.24 al.4)

« Est compétent pour mettre en œuvre toute action favorisant un développement équilibré du territoire départemental, afin de permettre un égal accès aux équipements et aux services. » (Article 25.al 10)

Il peut aussi mettre à la disposition des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences dans le domaine de  l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des milieux aquatiques, de la voirie, de l’aménagement et de l’habitat, une assistance technique dans des conditions déterminées par convention. (Article 24 al 12)

L’Assemblée nationale supprimera toutes ces dispositions.

Elle admettre cependant les interventions du département en matière de soutien à l’activité agricole en complément de la région et dans le cadre d’une convention avec celle-ci.

45- L’AN prévoit à l’article 9 que « la région peut contribuer au financement des voies et des axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constituent des itinéraires d’intérêt régional et sont identifiés par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires »

46- On se rappelle que c’est précisément l’existence de « financements croisés », particulièrement dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme qui avait motivé la suppression de la compétence générale des départements et des régions par le projet de loi RCT. Avec pour résultat inattendu que, faute de pouvoir dire qui devait faire quoi en matière de culture, de sport et de tourisme, on se résigna, in fine, à partager les compétences.

47- Conformément aux principes libéraux. L’AN, à majorité socialiste trouvera, par ailleurs opportun de remplacer dans la loi du 12 avril 2000 « relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations » (Loi Jospin-Aubry-Chevènement) les mots « service public » par service « au public » (Article 26).

Par ailleurs, elle rétablira l’obligation pour le préfet d’élaborer un « schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public » supprimée par le Sénat, ainsi que la définition des fonctions des « maisons de services au public », également supprimée par le Sénat. Gageons que ces schémas auront la même efficacité que ceux qui existent actuellement.

48- Remarquons que, si les compétences sociales du département sont transférables (ou délégables) aux métropoles, c’est: « à l’exclusion de la prise en charge des prestations légales d’aide sociale » (A23 version AN). L’ensemble du département solidaire de la métropole, en quelque sorte !

49 L’AN précisera même qu’elle « est seule compétente pour décider des interventions économiques sur son territoire », alors que les communes, les intercommunalités et surtout les  métropoles disposent aussi, de par la loi, d’une part de la compétence..

50. Dans la version AN, la région, « dans le respect des stratégies nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche (…) élabore un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Ce schéma définit les orientations de la région et les priorités de ses interventions » ;

51- Comme quoi, les conservateurs ne sont pas toujours ceux qu’on croit. Il est, en effet, plaisant de constater que le Gouvernement, toujours prompt à « moderniser » les autres est beaucoup moins pressé s’agissant de lui.

52- La caractéristique essentielle du néo-libéralisme, on ne le dira jamais assez, est d’être un « libéralisme bureaucratique » portée par une alliance de la  bureaucratie céleste (publique ou privée) et de la haute finance.

53- Dans la version AN, cela donne : « Un conseil régional ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux peuvent présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’une, de plusieurs ou de l’ensemble des régions. »

« Les propositions adoptées par les conseils régionaux en application de l’avant-dernier alinéa sont transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant de l’État dans les régions concernées. ». On ne voit pas bien sur quoi un tel galimatias peut déboucher. Une simplification de la réglementation, probablement ?.

54- L’article 37  prévoit que « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées en loi de finances.

Si les recettes provenant des impositions attribuées (…) diminuent pour des raisons étrangères au ;pouvoir de modulation éventuel reconnu aux collectivités bénéficiaires, l’État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert. »

55- La compétence générale, c’est-à-dire la capacité générale accordée à une collectivité de s’occuper de toute question touchant à ses intérêts, se déduit des articles suivants du CGCT :

Article 2121-29 : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune… (Il) émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local »

Article 3211-1 : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. 
Il statue sur tous les objets (…) d'intérêt départemental dont il est saisi. »

Article 4221-1 : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. Il statue sur tous les objets (…) d'intérêt régional dont il est saisi. »

56- Il n’est pas inutile de rappeler quelques interventions particulièrement éclairantes lors de la discussion de la loi RCT au Sénat :

Bruno Retailleau : « La clause de compétence générale n’est pas un privilège : elle est l’essence même de la décentralisation d’avant la décentralisation. C’est elle qui a permis à notre système unitaire jacobin, hyper centralisé de respirer…C’est aussi un principe de démocratie locale et un principe constitutionnel »

Edmond Hervé : « C’est au nom des libertés locales que la commune le département, la région définissent ce qu’est l’intérêt communal, l’intérêt départemental ou l’intérêt régional. Si, demain, une autorité transcendantale vient définir cet intérêt, la décentralisation n’existe plus…Je suis fondamentalement opposé à toute liste de compétences exclusives. Ce serait aller contre les principes constitutionnels de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre ».

Il est significatif que la compétence générale ait été accordée aux communes dès la loi municipale fondatrice de 1884 ; qu’elle ait été étendue aux départements et aux régions par la loi, elle aussi fondatrice, de décentralisation en 1982.

La loi NOTRe détricote ces lois républicaines fondamentales.

Comme nous l’avons dit, l’opération n’a rien à voir avec le processus de décentralisation mais tout avec l’idéologie managériale qui assimile les collectivités à des sortes d’entreprises pourvoyeuses de services et refuse de voir en elles des entités politiques, des centres de décisions collectives et des lieux de participation civique. Pour cette idéologie la régression démocratique est au contraire un gage d’efficacité gestionnaire.

57- - Il est significatif que la compétence générale ait été accordée aux communes dès la loi municipale fondatrice de 1884 ; qu’elle ait été étendue aux départements et aux régions par la loi, elle aussi fondatrice, de décentralisation en 1982.

La loi NOTRe détricote ces lois républicaines fondamentales.

Se vérifie, une fois encore que les nouvelles réformes n’ont rien à voir avec le processus de décentralisation mais tout avec l’idéologie managériale qui assimile les collectivités à des sortes d’entreprises pourvoyeuses de services et refuse de voir en elles des entités politiques, des centres de décisions collectives et des lieux de participation civique. Pour cette idéologie la régression démocratique est au contraire un gage d’efficacité gestionnaire.

58- Le nombre d’amendements déposés lors de la discussion du texte est le signe d’une inquiétude générale : les compétences de la région et du département devenant d’attribution, qui aura la responsabilité de garantir la continuité de leurs actions actuelles ? En matière d’approvisionnement en eau ou de protection contre l’inondation par exemple ou d’aide financière à la foule d’organismes de droit public ou de droit privé (associations) chargés de missions de service public ?

59- D’où les contorsions rédactionnelles pour faire tenir ensemble des impératifs contradictoires.

Ainsi, pour le Sénat, en matière économique, les interventions des collectivités autres que les métropoles doivent être « compatibles » avec le « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ». Pour  les métropoles et la collectivité lyonnaise, les choses sont plus floues. Pour l’AN à défaut d’accord entre la région et la métropole, celles-ci élaborent « un document d’orientations stratégiques qui prend en compte le schéma régional. ». C’est finalement avec ce document que les actions des métropoles devront être compatibles. Un gage de bons moments en cas d’opposition politique frontale entre la région et sa ou ses métropoles !

Autre exemple, le Sénat change le transfert ou la délégation automatique des compétences sociales des départements aux métropoles en élaboration d’« un diagnostic partagé des compétences exercées en matière sociale et médico-sociale afin de déterminer par convention la répartition des compétences la plus adaptée au territoire, et proposer le cas échéant des délégations de compétences appropriées. » Cette formulation ne survivra pas au passage du texte à l’AN.

60-  Comme on a pu le constater,  avec le mode de scrutin départemental, la question du mode d’élection des assemblées locales ne devrait pas être séparée de la définition du rôle assigné à ces collectivités


NOUVELLE ORGANISATION TERRITORIALE DE LA REPUBLIQUE

mardi 16 décembre 2014


Interventions en DG.

Rarement réforme, je devrais dire les réformes territoriales initiées depuis 2009, n’auront été conduites de manière plus chaotiques, n’auront donné pareille impression d’improvisation.

16 décembre 2010, loi  Sarkozy-Fillon de Réforme des collectivités territoriales (RCT) qui, tout en conservant régions et départements fusionne leurs assemblées (création du conseiller territorial) les privant de compétence générale. Officiellement maintenue pour les communes, celle-ci se voit bridée par l’article 73 précisant que « Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence. » 
La question de la compétence générale allait être au cœur des débats au Sénat.

Bruno Retailleau : « La clause de compétence générale n’est pas un privilège : elle est l’essence même de la décentralisation d’avant la décentralisation. C’est elle qui a permis à notre système unitaire jacobin, hyper centralisé de respirer…C’est aussi un principe de démocratie locale et un principe constitutionnel »

Edmond Hervé : « C’est au nom des libertés locales que la commune le département, la région définissent ce qu’est l’intérêt communal, l’intérêt départemental ou l’intérêt régional. Si, demain, une autorité transcendantale vient définir cet intérêt, la décentralisation n’existe plus…Je suis fondamentalement opposé à toute liste de compétences exclusives. Ce serait aller contre les principes constitutionnels de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre ».

Revenue au pouvoir la Gauche qui avait combattu la loi RCT, supprime le conseiller territorial, rétablit régions et départements dans leur statut antérieur (loi MAPTAM du 27 janvier 2014), invente même un nouveau mode d’élection des conseillers départementaux dans de non moins nouveaux cantons (loi du 17 avril 2013).

La loi MAPTAM préfèrera un dispositif de concertation et de coordination – fort complexe il est vrai- à la spécialisation des compétences, dans la logique du rapport de la mission Belot, qui s’était refusé à proposer la suppression de la compétence générale.

Le 18 janvier 2014 encore, quelques jours avant l’approbation finale de la loi MAPTAM le 27 janvier, lors de ses vœux aux Corréziens, François Hollande assure encore que « les départements gardent leur utilité pour assurer la cohésion sociale et la solidarité territoriale », qu’il n’est « donc pas favorable à leur suppression pure et simple comme certains le réclament. »

8 avril 2014 : changement de premier ministre et retour à la case conseiller territorial.

Manuel Valls annonce pour janvier 2017, la réduction de moitié du nombre de régions, la suppression des conseils départementaux (pas encore des départements) à l’horizon 2021, la suppression de la compétence générale des régions et des départements.

Au mois de juin, plus question de concertation régionale, encore moins de consulter la population et de laisser au temps le temps d’attendre 2017. Le 2 juin est publiée la carte des 14  nouvelles régions qui deviendront 13 au terme de tribulations sur lesquelles je ne reviendrai pas.

Dans la Tribune accompagnant la carte des nouvelles régions, François Hollande précise que les deux pôles de la nouvelle organisation territoriale seront les Régions qui « se sont imposées comme des acteurs majeurs de l’aménagement du territoire » et les intercommunalités, «structure de proximité et d’efficacité de l’action locale » qui hériteraient d’une partie des compétences des départements. Du brutal, mais clair.

Clair jusqu’au moment de s’apercevoir que supprimer le département et partager ses dépouilles entre régions et intercommunalité est plus compliqué que prévu.

Politiquement et constitutionnellement compliqué et surtout parce que les candidats ne se bousculent pas pour reprendre des compétences sociales (APA, RSA-RMI, Handicap…) qui asphyxient financièrement les départements.

Entre la publication du projet NOTRe (juin) et aujourd’hui, le Gouvernement va louvoyer, entre plusieurs possibilités : laisser subsister des ectoplasmes départementaux, transférer leurs compétences aux métropoles ou à des « fédérations de grandes intercommunalités » là où c’est possible et dans les départements ruraux laisser subsister des conseils aux compétences« simplifiées »…Le concours Lépine est ouvert même si le présent projet affiche une position.

Plus de millefeuille, mais du pudding et une machine bureaucratique auto bloquante!

Car, la contrepartie de la suppression de la compétence générale des collectivités, c’est l’obligation de désigner des attributaires pour toutes les compétences, même celles que l’on ne peut encore imaginer. C’est d’admettre l’existence de compétences « partagées », des possibilités de sous-traitance (délégation), de coopération ne serait-ce que financières,  de contractualisation, de conventions territoriales d’exercice partagé.

Bonjour la simplification et l’efficacité du service public !

La contrepartie, c’est aussi la multiplication des plans et des schémas pour coordonner ce que l’intérêt local ne peut plus coordonner naturellement. Plans et schémas en principe co-élaborés mais qui s’imposeront aux exécutants, parfois sans engagement financier du décideur. Créer des compétences exclusives et les faire financer par d'autres n’est certainement pas un gage de réussite.

Attribuer à la région une compétence exclusive en matière économique, a fait remarquer  Gérard Collomb en commission des lois la semaine dernière, c’est empêcher ce pour quoi les métropoles ont été créées, être un moteur économique.

Je le cite «Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire prescrit mais nous laisse le soin de financer ce qu'il a décidé ! Il est facile de décider si cela ne coûte rien... Quand chacun y sera allé de sa mesure, comment les villes feront-elles pour suivre ? Avec quels moyens ? L'Association des Maires des Grandes Villes et celle des communautés urbaines de France sont hostiles à ce texte qui va à l'encontre de la loi Maptam » 

Le nombre des amendements déposés sont le signe d’une inquiétude générale.

Les compétences devenant d’attribution, qui aura la responsabilité de garantir l’approvisionnement en eau du territoire, d’assurer l’ingénierie publique, de subventionner l'Institut du droit local alsacien-mosellan, la brigade verte d’Alsace-Moselle, voire les sociétés de sauvetage en mer ? Toute lacune dans la liste des attributaires sera une occasion de conflit avec une tutelle plus sensible à la lettre des textes qu’à leur esprit.

Je reconnais volontiers l’effort de réécriture méritoire de nos rapporteurs.

Le texte de la commission rend sa viabilité à un Département que le projet gouvernemental réduisait au rôle de financeur d’une CAF bis.

La suppression de l’obligation de constituer des intercommunalités de 20 000 habitants, de la mise à l’amende des collectivités pour manquement aux obligations européennes sont aussi à mettre à leur actif.

Mais, malheureusement la logique du projet gouvernemental n’a pas changé.

Même si le gouvernement ne manque pas une occasion de dire le contraire, cette logique n’est pas celle de la décentralisation, évoquée en commençant, qui est politique : donner le pouvoir aux élus et en dynamisant la démocratie locale améliorer la gestion des collectivités et rendre leur action plus efficace.

Rien à voir avec l’inspiration de présent texte qui est celle de la loi RCT, une logique managériale. Les collectivités étant conçues comme des entreprises en lutte sur un champ concurrentiel, il convient de stimuler leur compétitivité par la concentration, la spécialisation. D’où la recherche sans fin de la bonne distribution des compétences selon les échelons territoriaux, la volonté d’éradiquer toutes les structures (Syndicats, pays etc.) débordent du schéma.

D’où la volonté de débarrasser les plus performantes de la charge des territoires moins productifs, c’est le sens de la mise sur orbite des métropoles.

Sans se demander ce que signifie « compétitivité » pour un territoire, il s’agit de réorganiser la division du travail au sein de l’usine administrative pour la rendre plus performante et ainsi augmenter la « compétitivité » du pays, permettre le « retour de la croissance », « développer les solidarités » et permettre « la transition écologique » selon la propagande officielle.

Comment la nouvelle répartition des tâches au sein de l’administration territoriale, l’augmentation de la taille des régions, la disparition des départements améliorera la balance commerciale de la France, dopera son taux de croissance, tout en développant la solidarité entre ses concitoyens et en refroidissant la planète ?  Mystère.

Cela est affaire de foi car au terme de sept ans de réformes, aucun résultat sinon la montée du chômage, des inégalités, la stagnation économique, la persistance (sinon l’aggravation) des déficits publics et l’approfondissement de la crise sociale et politique.

Et ce n’est certainement pas ce projet de loi même amendé qui inversera ce processus mortifère.

Quelques moments du débat en séance. 

 Sur la compétence générale (1)

PYC- Contrairement à ce qui a été dit, le système actuel est parfaitement clair : lorsque la loi n’attribue pas une compétence, toutes les collectivités peuvent intervenir dans les domaines qui relèvent de l’intérêt communal, départemental ou régional. Cela règle la question de savoir, pour chaque compétence ou micro-compétence, qui peut intervenir de manière légale. Pourquoi poser un problème qui ne se pose pas ?

Cette question a été soulevée quand il s’est agi de faire des économies : je vous renvoie aux débats sur les 20 milliards d’euros et sur la suppression des compétences croisées. Pourquoi un projet coûterait-il plus cher s’il a dix financeurs plutôt qu’un seul ? C’est un raisonnement farfelu ! Quel que soit le nombre de financeurs, le coût est toujours le même !

Autre fantasme managérial, il faudrait se concentrer sur ses compétences, sur son « cœur de métier »… Là aussi, c’est complètement farfelu : dans la pratique, on est confronté chaque jour à des situations imprévues. Madame la ministre, avez-vous eu une révélation sur le chemin de Damas ? Pourquoi vouloir supprimer à nouveau ce qui avait été rétabli par une précédente loi, au début de l’année dernière ? Comme beaucoup de collègues socialistes, j’avais combattu la suppression de la clause de compétence générale. Pourquoi avoir ainsi changé d’avis ?

On va au-devant de difficultés extrêmes pour toutes les compétences dont l’attribution n’aura pas été prévue par la loi : les préfets seront amenés à décider qui peut ou non intervenir dans tel ou tel domaine ! Le bon sens voudrait que l’on ne modifie pas ce qui fonctionne parfaitement.

Sur la compétence générale (2)

PYC- Nous avons déjà largement débattu de cette question de la compétence générale ; je serai donc succinct.

S’agissant des départements, si j’ai bien compris, la compétence générale s’appellera désormais « solidarité territoriale ». De deux choses l’une : soit la notion de compétence générale avait un intérêt et il faut alors la maintenir, soit elle n’en avait pas et je ne vois pas pourquoi il faudrait la conserver sous un autre nom.

Même si l’on considère que les régions et les départements pourront participer au financement d’opérations dont les communes prendraient l’initiative, il n’empêche que des problèmes se poseront pour un certain nombre d’organismes.

Si la commission des lois a accepté des amendements prévoyant que, par exemple, l’Institut du droit local alsacien-mosellan, les brigades vertes d'Alsace-Lorraine ou les sociétés de sauvetage en mer pourraient recevoir des financements de diverses sources, c’est bien parce qu’elle a perçu que, à défaut, des problèmes risquaient de surgir. Mais il y a beaucoup d’autres organismes auxquels on n’a pas pensé et qui, eux, vont donc se trouver confrontés aux pires difficultés.

Ce matin, en commission des lois, nous avons évoqué le cas des organismes universitaires tels que les établissements de formation des professeurs, qui ne peuvent vivre aujourd'hui dans nos territoires que grâce à une participation financière des départements. Je nous souhaite bien du plaisir lorsque nous devrons, demain, rattraper les coups manqués au moment de l’élaboration de cette loi, c'est-à-dire faire en sorte que perdurent tous ces organismes qui, d’une façon ou d’une autre, concourent actuellement à l’animation de nos territoires, mais qui ne sont pas explicitement mentionnés dans ce texte parmi ceux qui peuvent être subventionnés par les départements et les régions…

Le pouvoir réglementaire accordé aux régions.

PYC- J’ai, moi aussi, un peu de mal à comprendre ce qu’est cette compétence réglementaire. Aux termes de l’alinéa 8 de l’article 1er, « le pouvoir réglementaire de la région s’exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ».

Si l’on en fait la même interprétation que pour les départements ou les communes, les exécutifs pourront rendre plus rigoureuses les obligations réglementaires. Sur ce point, je n’ai pas d’objection. D’ailleurs, pourquoi en irait-il différemment pour la région ? Mais si cela va de soi, pourquoi le préciser ?

Si l’on va plus loin, on constate que la rédaction de l’alinéa 9 est, sinon amphigourique, du moins complexe : donner aux régions la possibilité d’avoir des réglementations différentes pose problème.

On va peut-être régler un problème en supprimant la clause de compétence générale – ou ce qui passe pour l’être – et en donnant à la région des libertés – ou des pseudo-libertés – en matière réglementaire, mais on va en créer d’autres !

Mes chers collègues, au lieu de clarifier, de simplifier et de dynamiser, je vous fiche mon billet que l’on va rendre les responsabilités des régions plus complexes et plus obscures, avec une efficacité moindre.

Régions et compétence économique exclusive

PYC- Pour prolonger ce que vient d’indiquer le président de mon groupe, je dirai que si, tous autant que nous sommes, nous avions constaté partout un dynamisme évident de la région en matière de développement économique, nous serions moins réticents.

Si le projet de loi prévoyait pour les régions de nouvelles ressources financières en vue d’animer cette politique économique, par exemple en s’inspirant du modèle rêvé de l’Allemagne en ce qui concerne la mobilisation de l’épargne locale ou en modifiant l’utilisation de la banque publique d’investissement, nous serions moins réticents.

Si, en même temps que nous discutons des compétences des régions et des autres collectivités, nous nous étions posé la question du mode de scrutin pour la désignation des assemblées régionales et, partant, de leur président, de façon que les conseils régionaux soient véritablement représentatifs des territoires, ce qui n’est pas le cas actuellement, nous serions moins réticents…

PYC- Deux problèmes se posent à nous.

Le premier est le plus simple : compte tenu du manque de moyens des collectivités, le risque est grand, si la région est la seule à pouvoir intervenir dans le domaine économique, que plus personne d’autre ne le fasse.

Le second est bien plus redoutable. Il concerne les métropoles, qu’a évoquées notre collègue Gérard Collomb. Vous semblez aujourd'hui découvrir, mes chers collègues, qu’elles ont des compétences en matière économique et qu’elles captent tout ou partie des compétences économiques de la région, des départements aussi d’ailleurs, pour d’autres aspects.

Vous découvrez donc aujourd'hui que cet objet bizarre que sont les métropoles ne colle absolument pas avec notre organisation territoriale. Vous vous débattez donc pour essayer de concilier toutes ces questions, mais force est de constater que le problème n’est pas d’ordre rédactionnel.

Voulez-vous ou non de ces fameuses locomotives que sont les métropoles, lesquelles sont censées nous tirer vers le haut et favoriser le développement, quitte à laisser de côté, d'ailleurs, le reste du territoire ? Tel est le fond du débat.

On ne réglera pas ce problème ce matin, au détour d’une rédaction, si travaillée soit-elle. On ne peut, au mieux, que masquer la difficulté et laisser le temps faire son œuvre pour la résoudre, c’est tout !

Il y a une contradiction fondamentale, acceptez de le reconnaître !

… S’il doit exister une politique régionale en matière économique, et j’ai cru comprendre que c’était l’objectif de ce texte, alors il faut penser l’attractivité au niveau global, c’est le b.a.-ba !

On voit bien, toutefois, où nous mène ce texte : à une série d’arguties et de conflits latents autour de tel ou tel fragment de compétence. Je vous le dis : on regrettera la compétence générale !

… La métropole prendra en compte ce que dit la région, mais elle n’en tiendra pas compte ! 

Les schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation

PYC- Je souhaite bien du plaisir à ceux qui devront préparer dès le 1er janvier 2016 les premiers schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation !

Cet amendement vise à allonger de dix-huit mois le délai d’élaboration de ces premiers schémas. S’il y en a qui doutent l’opportunité de cette proposition, je me permets de leur rappeler les difficultés que nous rencontrons nous-mêmes pour comprendre de quoi il s’agit.

Je rappelle également que la mise en place des schémas départementaux de la santé a demandé trois ans. Je nourris donc quelques doutes concernant la frénésie prévue par le texte. Je ne suis même pas certain que nous y parviendrons en dix-huit mois, et cela m’apparaît comme un délai minimum.

(De toute façon), je ne voterai pas ce Gosplan, même dans sa version atténuée, et je souhaite encore une fois bien du plaisir à ceux qui devront l’élaborer, puis le mettre en œuvre !

J’en suis absolument certain, les conflits vont se multiplier, et cela sans que la vertu, réelle ou supposée, des élus soit en cause. Il y aura des conflits, y compris des conflits politiques au sens large, des oppositions de fond sur certains sujets. Nous avons déjà beaucoup de peine – pour ce qui me concerne, en tout cas  – à suivre les subtilités auxquelles on a recours pour tenter de rendre compatibles des objectifs qui ne le sont pas. Et que dire du caractère exclusif de la compétence économique attribuée à la région quand d’autres structures ont aussi une compétence économique ?

Alors que nous devrions essayer de relancer notre économie, car nous sommes dans une phase extrêmement difficile, les embûches vont se multiplier, et cela pour des motifs qui m’échappent, je l’avoue, ou que je tairai, car l’interprétation que j’en fais n’est pas très flatteuse…

Dans ces conditions, je voterai contre l’article 2.

Sur le transfert (refusé par le Gouvernement) de la compétence emploi à la Région.

PYC- Comme l’a fait remarquer notre rapporteur, la proposition de la commission est extrêmement modeste.

Il s’agit de transférer non pas la compétence emploi, mais la gestion du service public de l’emploi. Si ma mémoire est bonne, cette idée est évoquée ici depuis de nombreuses années. La première fois qu’il en a explicitement été question, ce fut dans le rapport Belot…

La logique voudrait que, en confiant toute la problématique de l’emploi, notamment la formation, à la région, on lui confie aussi la compétence en matière de retour à l’emploi.

On se dit toujours que les autres font mieux que nous. À cet égard, j’évoquerai le Danemark. En matière de flexisécurité et de retour à l’emploi, ce petit pays est intéressant. Il a décentralisé le service de l’emploi et la gestion du retour à l’emploi non pas à la région, ce niveau ayant été supprimé, mais aux communes. Dans un petit pays, c’est faisable.

Le problème du retour à l’emploi n’est pas seulement d’ordre administratif. C’est aussi un problème de formation, de modifications des formations, de flexibilité dans les formations. Il importe de connaître les besoins locaux pour faire véritablement baisser le chômage. Je ne vois pas pourquoi l’État devrait se préoccuper de cette question. Que l’État arbitre, encadre, fasse les textes, dise ce qu’il ne faut pas faire, oui, mais c’est bien sur le terrain que s’organisera le retour à l’emploi.

Ce qui me frappe dans nos débats, c’est qu’on a l’impression que nous ne faisons face qu’à un problème de gestion administrative. Il faudrait sortir de cette logique (car) c’est à l’échelon local que l’on a quelque chance de faciliter le retour à l’emploi, d’organiser une certaine fluidité.

Eh bien non ! Cette proposition est accueillie comme le scandale des scandales ! Alors que l’on cherche à transférer d’une collectivité à une autre des compétences qui, ma foi, ne sont pas si mal exercées, on avance avec d’infinies précautions dans un domaine où on pourrait pourtant véritablement innover… C’est à la région de se charger de l’animation économique et  de ce qui l’accompagne, c'est-à-dire l’emploi et la formation 

Cette explication de vote me permet de revenir sur le fond de notre discussion, que je trouve assez étonnante. Le problème, n’est pas d’être conservateur ou réformiste. Personnellement, je suis conservateur quand il s’agit de conserver ce qui fonctionne…les départements par exemple ! En revanche, en matière de chômage, l’un des problèmes majeurs – si ce n’est le principal – de notre époque, je suis réformateur !

La lutte contre le chômage revêt naturellement plusieurs dimensions.

La politique macroéconomique, d’abord. En l’espèce, je ne pense pas que se serrer la ceinture soit le bon moyen pour créer des débouchés. Que vous le vouliez ou non, mes chers collègues, on n’embauche et on n’investit que si les perspectives de vente existent. Mais je sais que, sur ce sujet, je suis très minoritaire ; j’arrête donc là ma démonstration.

Cette lutte passe également par l’amélioration de la compétitivité – via l’amélioration du matériel, notamment –, mais aussi par la mobilité du personnel ; c’est sur ce dernier point qu’une politique de l’emploi peut intervenir.

J’indique que le débat sur une meilleure répartition des compétences des collectivités territoriales englobe depuis quelque temps la question de la politique de l’emploi. Je citai hier le rapport de la mission d’information présidée par Claude Belot ; il nous était apparu, à l’époque, que lier la compétence de l’action économique et la compétence de la politique de l’emploi à l’échelon de la région, maille intéressante pour ce faire, surtout avec la création de grandes régions, n’était pas une mauvaise idée. L’observation de la situation de certains pays sur ce point le confirme.

C’est ce dont on s’aperçoit sur le terrain également : les régions souffrent d’un manque de main-d’œuvre dans certaines professions et d’un excès dans d’autres. Si la formation professionnelle relève du domaine de la région, il n’y aurait rien d’extraordinaire à lui confier également cette branche de la politique de l’emploi ; ce serait même tout à fait logique.

En matière de politique de l’emploi, et même si je comprends que la commission ait voulu aller doucement sur cette voie, je suis étonné qu’on parle seulement de bureaucratie ou de gestion des flux, alors que le problème porte plutôt sur les moyens d’améliorer la formation et la mobilité des demandeurs d’emploi.

Encore une fois, je ne comprends pas bien la position du Gouvernement ; à moins que je ne la comprenne trop : il est révolutionnaire pour les autres, mais dès qu’il s’agit de toucher à ce qui l’intéresse directement – j’aurai plusieurs exemples à citer –, il ne bouge absolument pas !

Quant à savoir si le transfert de cette responsabilité aux régions produira des inégalités entre les citoyens, je n’en crois rien. Toute opération de décentralisation passe par des transferts de compétences réalisés de manière encadrée, avec des obligations qui permettent d’éviter l’écueil des inégalités de situations. La compétence urbanisme, par exemple, a été transférée aux collectivités territoriales ; ce n’est pas pour cela que son exercice a créé des inégalités entre les citoyens.

Je ne méconnais pas les problèmes posés par ce type d’évolutions ; certaines ont d’ailleurs été annoncées. Cependant, je m’étonne seulement que le Gouvernement, qui envisage froidement de supprimer les départements, sans que cela le gêne outre mesure, et sans même se poser la question de l’après, refuse de bouger d’un pouce quand il s’agit seulement de nommer trois personnes de plus au conseil d’administration de je ne sais quel organe. Une véritable levée de boucliers !

Encore une fois, s’il y a quelque chose à faire en matière de décentralisation, c’est bien de lier politique économique et politique de l’emploi.

La compétence tourisme

PYC- L’article 4 doit être mis en perspective avec l’article 28, qui prévoit que le tourisme est une compétence partagée. Comme d’habitude, nous avons eu de longs débats au moment de la création du conseiller territorial, notamment au sujet de la suppression des financements croisés. En désespoir de cause, ces discussions ont abouti à la notion de compétences partagées. Mais comme cela pose problème, alors on confie à certains le soin de partager… Tel est en quelque sorte l’objet de l’article 4.

Je comprends qu’il faille définir quelques grandes orientations, même si, en principe, la première destination touristique du monde devrait déjà savoir ce qu’il faut faire... Personnellement, je reproche à cette rédaction d’être trop contraignante…

Il faudrait au minimum la revoir, d’autant que je ne vois pas quelle amélioration elle apportera en termes de gestion. Espère-t-on que la notion de chef de file introduira un minimum de cohérence, surtout avec de grandes régions ? Compte-t-on sur la discussion du schéma général, économique, etc. ? Quoi qu’il en soit, je voterai la suppression de cet article, qui me semble plus inutile qu’utile.

Quel est le problème ? C’est de savoir comment donner un peu de cohérence à la politique touristique, qui associe de nombreux acteurs. Le Gouvernement nous propose de créer un chef de file. Actuellement – c’est dans ce sens que nous avions tranché lorsque nous avions examiné le problème –, la région n’est pas chef de file. Je l’ai vérifié, car la rédaction du premier alinéa est telle que, à moins de dormir avec son exemplaire du code général des collectivités territoriales sous la tête, on n’y comprend rien.

De son côté, la commission estime qu’on arrivera à un minimum de cohérence en élaborant un schéma. Une évolution très importante s’est produite entre la première rédaction et les suivantes. Pour ce qui me concerne, après avoir hésité longtemps, je préfère la solution de la commission, parce qu’elle me paraît la plus libérale. Elle me paraît être celle qui donne le plus de liberté d’action, le schéma n’étant pas obligatoire et son élaboration nécessitant une concertation. Par conséquent, même si j’ai été longtemps tenté de le faire, je ne voterai pas l’amendement du Gouvernement.

Les collèges

PYC- Si l’on cherchait un exemple des méfaits de l’esprit de système, nous en aurions là un excellent !

On nous parle de mutualisation, mais il y a une forme de mutualisation qu’on ignore, c’est celle pratiquée entre les collèges, au travers des équipements qu’ils abritent, et les communes ou les intercommunalités.

Dans le département du Var, que je représente, nous avons mis en place une politique qui me semble  intéressante : les équipements sportifs et culturels – gymnases, salles de théâtre, auditoriums, etc. – des collèges sont considérés comme des équipements de proximité, qui peuvent servir aux communes…Entre les vacances scolaires, les week-ends et les soirées, ces équipements sont largement disponibles pour d’autres usages que l’usage scolaire.

Nous avons donc réussi à faire en sorte que les équipements du collège implanté dans ma commune fonctionnent en permanence, au bénéfice de toutes les collectivités du canton. Grâce à des conventions, chacun a pu trouver ses marques.

Négocier des conventions – dans mon cas, entre les enseignants, le département et les collectivités locales – est déjà un sport de haut niveau, chacun cherchant à tirer la couverture à lui. Si on doit le faire avec la région, je pense que rien ne se fera !

Plutôt que de parler abstraitement de mutualisation, il serait préférable de considérer les collèges comme des équipements qui peuvent servir à l’ensemble du territoire où ils sont implantés. Cela évitera que des communes construisent des salles qui ne serviront qu’une fois de temps en temps !

La mutualisation des moyens est le premier argument qui me conduit à penser que le transfert des collèges à la région ne ferait que compliquer les choses.

On nous a aussi expliqué que le transfert à la région permettrait de faire des économies en ce qui concerne la gestion des personnels. J’en doute ! Peut-être aurait-ce été le cas si l’on y avait pensé dès le début, mais, maintenant, les départements ont pris leurs marques en matière de gestion des personnels, tout comme les régions ; et cela a été suffisamment compliqué ! Dans ma région, il a fallu, paraît-il, trois ans pour qu’on s’y retrouve entre les différents statuts…

Je ne vois pas bien ce que le transfert des collèges à la région entraînerait en termes d’améliorations et d’économies. D’ailleurs, comme l’a dit une collègue, on n’a jamais vu le commencement du début de ces économies, qu’on ne sait évidemment pas chiffrer pour la bonne raison qu’on n’en fera pas !

Enfin, le transfert des lycées aux régions a considérablement alourdi la gestion de ces dernières. Auparavant, elles ne géraient ni personnels ni dépenses de fonctionnement. (la fonction de la région était de) structurer l’ensemble de son territoire, pour y faire des investissements et l’animer économiquement. On veut transférer les collèges à la région, mais on refuse de lui donner la compétence en matière d’emploi. Comprenne qui pourra !

Relèvement du seuil de création des intercommunalités

PYC- Notre collègue Ronan Dantec a une idée absolument géniale…pour régler le problème des communes : il suffit de les supprimer !

Ce qu’il oublie c’est que dans les petites collectivités sont le lieu d’un volontariat et d’une mobilisation citoyenne – les écologistes les adorent par ailleurs –, qui ne se retrouvent pas dans les grandes communes, encore moins dans les intercommunalités, où ce sont des fonctionnaires qui accomplissent le travail. Il suffit de regarder les dépenses de fonctionnement des communes en fonction de leur taille : vous saurez tout de suite où l’on peut faire des économies.

PYC- Madame la ministre, vous posez une bonne question. Vous vous demandez pourquoi certains territoires ont l’impression d’être abandonnés. La réponse est simple : c’est parce qu’ils sont effectivement abandonnés !

 Ils sont abandonnés par le service public. Je pourrais vous parler de La Poste, du personnel des sous-préfectures, de bien des choses… Ils doivent payer pour recevoir la télévision numérique terrestre quand ils ont fini de payer l’installation des relais de la télévision analogique. Il a fallu qu’ils payent les relais pour le téléphone, et je ne vous parle pas du haut débit ! Oui, ils sont abandonnés !

Vous vous préoccupez de la montée des inégalités. Certes, mais l’inégalité est organisée structurellement pour les petites collectivités. Comment se fait-il que, dans la dotation globale de fonctionnement, un habitant d’une commune de moins de 500 habitants rapporte deux fois moins qu’un habitant d’une commune de 200 000 habitants ?

Certes, ils auraient des charges de centralité.

Nous, nous avons des charges de ruralité !

Comment se fait-il que, pour la répartition du fonds de péréquation intercommunale, on ait inventé de magnifiques coefficients logarithmiques, parfaitement inégalitaires pour les petites collectivités ? C’est par une mobilisation de l’État que l’on pourra répondre à cette déshérence progressive de nos intercommunalités.

Vous avez une méthode qui ne coûte pas cher, madame la ministre, c’est de les regrouper, parce que le problème de fond, c’est qu’il faut donner l’impression de faire des réformes, mais sans que cela coûte quoi que ce soit… Est-ce que 20 000 habitants répartis sur 400 kilomètres carrés géreront mieux, seront plus riches, plus efficaces, mieux organisés que 5 000 habitants sur 100 kilomètres carrés ? Permettez-moi d’en douter !

Vous nous avez expliqué qu’il existait une taille critique pour les régions, et vous nous dites qu’il en va de même pour qu’une intercommunalité puisse vivre. Toutefois, une intercommunalité vit sur un territoire ; elle vit avec des communautés !

Des seuils de 20 000 habitants, de 15 000 habitants ou de 5 000 habitants, ce sont bien des tailles critiques ; ce sont des tailles à partir desquelles il devient intéressant de fonctionner. (Pour vous) plus c’est gros, plus c’est efficace. Eh bien, c’est absolument faux.

Quant à miser sur l’intuition préfectorale, qui saura juger, dans chaque cas, s’il y a bien une péninsule ou une altitude moyenne qui correspond à ce que dit le texte… Vous me permettrez de penser, pour avoir vécu l’épisode précédent, que ce n’est pas ainsi que cela se passe !

Un certain nombre de préfets – pas tous ! – veulent créer des intercommunalités les plus grandes possible pensant qu’ainsi ils récolteront des bons points… Plus ces intercommunalités seront grandes, moins elles seront nombreuses, et plus ils seront bien vus.

ML Lebranchu : C’est faux !

PYC- Peut-être, madame la ministre, mais c'est comme cela que c’est ressenti ! De grâce, laissez les communes agir en fonction des besoins, et certaines intercommunalités deviendront forcément plus importantes. On le voit bien, le mouvement, lancé dans les années 2000, s’accélère. Ce n’est pas avec les mesures que vous proposez que l’on ira plus vite ; il faut laisser le mouvement se déployer.

Les communes existent depuis 1789 ; donnez-leur le temps de se moderniser pour s’adapter complètement à notre époque.

PYC- Mme la ministre a fait preuve de tellement d’ouverture qu’elle a simplement voulu rétablir le texte du Gouvernement…

Nous avons le choix entre poursuivre le processus en cours et laisser les intercommunalités se constituer, y compris grossir au gré des obligations et des contraintes des uns et des autres, ou bien fixer un seuil d’autorité.

On voit bien pourquoi vous vous focalisez sur ces problèmes de seuil et que vous nous rebattez les oreilles avec les réformateurs, les conservateurs... C’est tout simplement parce que cela ne vous coûte rien et permettra de réduire la présence de l’État sur le territoire de l’Hexagone. Le Président de la République l’a dit ce matin, on va revoir la présence de l’État dans nos territoires. L’objectif, c’est de réaliser des économies et non d’améliorer la gestion locale !

Je crois que nous en avons assez dit. Nous avons refusé la proposition du Gouvernement : passons à autre chose !

Le mode d’élection des délégués communautaires (1).

PYC- Si j’ai bien compris, nos collègues écologistes défendent la commune tout en prônant l’élection des membres des intercommunalités au suffrage universel non pas « direct » – c’est déjà le cas –, mais « spécifique ». Manifestement, ils ne voient pas qu’il y a une contradiction dans les termes. 

Car, dans le système que nos collègues proposent, il y aurait une double légitimité ; c'est d’ailleurs pour cela qu’il a fallu instituer ce que l’on appelle improprement le « fléchage ». Le président de l’intercommunalité aurait une légitimité tandis que les maires et les élus municipaux en auraient une autre ? Cela ne peut pas fonctionner !

Si vous voulez que les intercommunalités remplacent les communes, et c’est une position qui se tient, dites-le franchement !

Mais il ne peut pas y avoir de double légitimité.

La représentation des oppositions locales au sein des intercommunalités, qui constitue évidemment par ailleurs un progrès démocratique, pose déjà un certain nombre de problèmes.

Lorsque le président de l’intercommunalité est le chef de l’opposition de la commune la plus importante, cela promet d’être sportif ! J’ai pu l’observer in situ.

Votre système n’est pas possible. Si l’intercommunalité est un outil au service des communes, elle ne peut pas être une entité indépendante de ces mêmes communes. 

Le mode d’élection des délégués communautaires (2).

PYC- Vous ne pouvez pas dire, à la fois, que vous voulez protéger les communes, que vous voulez conserver les communes et que vous voulez un mode d’élection spécifique pour les intercommunalités. Si l’intercommunalité est un outil au service des communes, ce sont les communes qui doivent être représentées au conseil communautaire et non les citoyens directement. Sinon, vous créez une double légitimité et le système ne peut pas fonctionner.

Le principe qui a été retenu consiste à mettre les questions de l’intercommunalité au cœur du débat pendant la campagne pour les élections municipales et à assurer une meilleure assise démocratique au conseil communautaire. En revanche, dès lors que les intercommunalités revêtiront une légitimité particulière, elles ne seront plus des intercommunalités.

Il faut toutefois envisager le cas bizarre de la métropole lyonnaise qui est censée être, en vertu de la loi, une collectivité territoriale, ce qui justifie que la question soit posée. Quand on lit entre les lignes, avec une bonne loupe, on arrive à voir que la question est traitée, mais en creux.

Cela dit, soit vous nous dites que les communes vont disparaître dans les intercommunalités et, à ce moment-là, on peut discuter du mode de scrutin que vous préconisez, soit vous souhaitez conserver les communes. En revanche, on ne peut pas avoir l’un et l’autre, car il y a une contradiction interne. Assumez-la !

Les métropoles

PYC- Monsieur le ministre, le vice profond de votre conception de ce que sont les métropoles, c’est que l’on n’a absolument aucune idée – et vous ne voulez pas non plus nous éclairer sur ce point car aucune étude n’a été faite – des flux financiers, dans un sens et dans l’autre, entre la métropole et le reste du territoire, dans la mesure où, et on le sait très bien, une bonne partie des coûts de l’activité métropolitaine sont supportée par d’autres – il faut loger ceux qui en ont besoin, il faut accueillir ceux qui sont vieux et leur verser des allocations. Voilà ce que nous aimerions savoir.

Si à Lyon ils ont pris la peine de rechercher une solution amiable – la contribution de la métropole au reste du département est de l’ordre de 60 millions d’euros –, c’est certes parce que le président de la métropole est un humaniste, mais c’est certainement aussi parce que cela repose sur certaines réalités.

La méthode est très simple, en fait : ce qui rapporte, aux uns, et ce qui coûte, aux autres. Ainsi, vous créez des locomotives du développement, et les autres se débrouillent ! Ce n’est pas bien compliqué. L’argent aux riches, le reste aux pauvres ! Voilà le problème ! Il serait tout de même plus raisonnable d’avoir véritablement la mesure des vrais flux financiers entre les uns et les autres. Mais, visiblement, cela ne vous intéresse pas, et vous ne voulez pas que cela vous intéresse !

La question des syndicats

PYC- S’il ne faut pas détruire les gros syndicats qui fonctionnent bien, il ne faut pas non plus que l’intercommunalité dominante accapare, de proche en proche, la totalité des compétences. Sur les grands territoires où coexistent de nombreux syndicats et où existe une intercommunalité importante, l’effort de rationalisation pourrait conduire cette dernière à prendre en charge toutes les compétences. Dès lors, quid des communes ? À l’inverse, si l’on dissout les syndicats sans réattribuer leurs compétences, les communes se retrouveront à assumer des compétences pour lesquelles, précisément, elles avaient constitué des syndicats.

L’opération peut paraître anodine, mais je vous fiche mon billet qu’elle posera au moins autant de problèmes que le choix, voilà quelques années, des périmètres. La rédaction proposée par la commission permet donc de laisser l’intelligence des acteurs de terrain s’exprimer dans le sens d’une amélioration.

Amendement tendant à confier à la Région « la gestion équilibrée et durable des ressources en eau par bassin versant »

PYC- Il me semble que l’on confond la compétence gestion des milieux aquatiques (GEMAPI) qui relève du bloc communal et la gestion «équilibrée des ressources en eau, ce qui est tout autre chose.

La compétence GEMAPI n’est pas concernée. Le niveau régional, que je ne défends pas souvent, m’apparaît tout de même comme le bon niveau pour veiller à la gestion équilibrée et durable des ressources en eau.

L’amendement fait référence à la « gestion équilibrée et durable des ressources en eau » !

(…) Je reconnais néanmoins l’existence d’un petit problème annexe : des établissements publics de bassin sont, de fait, déjà actifs dans le domaine de la prévention des inondations et dans le domaine de l’approvisionnement en eau. Certains m’ont expliqué qu’ils commençaient à rencontrer quelques difficultés. Le préfet leur oppose que telle action n’est pas de leur ressort, car entrant dans le cadre de la compétence GEMAPI, que telle autre est du domaine de l’approvisionnement en eau ; le bassin est considéré comme appartenant à des catégories différentes selon les aspects considérés. Bref, c’est le bazar !

Donc, si nous pouvions dire clairement qui peut faire quoi dans cette affaire, cela présenterait au moins l’avantage de ne pas paralyser des dispositifs existants, et qui fonctionnent. D’après ce qui m’a été rapporté (…) ceux-ci font l’objet d’interprétations diverses de la part de l’administration et, de ce fait, voient leurs actions entravées.

La gestion équilibrée et durable des ressources, ce n’est pas la prévention de l’inondation ! C’est une autre compétence ! Je ne lis pas très bien, mais ça, j’arrive à le comprendre ! C’est : comment assurer l’approvisionnement en eau d’un ensemble ?

Le Rapporteur : La région n’a pas aujourd'hui de compétence dans ce domaine.

PYC On peut effectivement décider qu’elle n’en aura pas. Mais on peut aussi penser que si la région est amenée à développer une vision stratégique, à intervenir sur les compétences stratégiques, elle est en droit d’agir en matière d’approvisionnement en eau. En Provence, jusqu’à ce que Gaston Defferre crée, avec d’autres élus, notamment des départements, le canal de Provence, nous rencontrions de très sérieux problèmes d’approvisionnement en eau. Ces problèmes ont été réglés de cette manière.

Je ne prétends pas que le système peut être reproduit partout, mais, très franchement, il ne me paraît pas scandaleux qu’il incombe à la région de se préoccuper d’un sujet tout de même essentiel pour le développement ! Quelle articulation prévoir avec d’autres s’agissant des réalisations concrètes ? Peut-être faut-il se poser la question… Mais ne confondons pas tout !

La Gemapi

PYC- Certains s’en souviennent peut-être, dans le cadre de la loi MAPTAM, un certain nombre de dispositions ont été adoptées visant à la prévention du risque inondation. En particulier, la loi a créé la compétence « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », pour l’attribuer au bloc communal à titre obligatoire.

Il est possible à plusieurs intercommunalités, pour l’exercice de ces compétences, lorsqu’elles ne constituent pas un bassin versant, de s’unir au sein d’un syndicat mixte, en l’occurrence un établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau, ou EPAGE ; elles y sont même incitées.

Ces dispositions ont été adoptées en raison de l’absence, dans de nombreux départements, en particulier dans le Sud, de toute structure chargée de la prévention du risque inondation, qui, cela n’aura échappé à personne, n’est pas un mince problème.

Là où ils existent – ils sont nombreux dans le nord de la France –, ces établissements publics territoriaux de bassin, qui remplissent cette fonction de prévention du risque inondation, deviendraient automatiquement des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau, pensais-je à l’époque. Or tel n’est pas exactement le cas, semble-t-il ; comme d’habitude, tout est extrêmement compliqué, alors que tout devrait être simple.

C’est pourquoi je propose, au travers de cet amendement, que tout syndicat mixte satisfaisant aux conditions fixées par le code de l’environnement puisse se transformer, selon les cas, soit en établissement public territorial de bassin, soit en établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau.

L’adoption de cet amendement, qui se situe dans le prolongement de la loi MAPAM, permettrait d’unifier le dispositif de prévention du risque inondation et éviterait que coexistent plusieurs structures de natures différentes sur le plan juridique.

Monsieur le secrétaire d’État, je suis prêt à me faire violence pour que ce dossier avance, c’est-à-dire pour garantir l’unité des structures chargées de prévenir les inondations et dissiper un certain nombre d’inquiétudes existant aujourd’hui.

Cela étant, cette proposition de rectification m’étonne quelque peu. Si j’ai bien entendu celles et ceux qui me les ont relayées, ces inquiétudes ont le fondement suivant.

Les EPTB disposent souvent de compétences dépassant largement la prévention des inondations et la gestion des milieux aquatiques. Ainsi, ils peuvent être chargés de la ressource en eau.

Or certains fonctionnaires en charge de l’eau, qui déploient un zèle extraordinaire, se laissent aller à des querelles de chiffonniers pour savoir si telle compétence relève de la GEMAPI, de l’adduction d’eau, de la ressource en eau ou d’un autre domaine ! On aboutit à une confusion absolument invraisemblable, au point que l’on se demande comment organiser la gestion d’un même bassin. D'ailleurs, j’ai cru comprendre que le ministère de l’écologie mène actuellement une réflexion destinée à démêler cet écheveau.

Rédigées comme je le propose, ces dispositions me semblent en mesure d’adresser un signal aux EPTB, pour les inciter à se transformer.

Pour tenir compte des inquiétudes exprimées, notamment, par certains présidents d’EPTB, peut-être pourrait-on préciser que la transformation de ces établissements publics en EPAGE doit être menée dans les deux années suivant la création de ces derniers, fixée à 2016 par la loi MAPTAM ? Ainsi cette période transitoire cesserait-elle en 2018.

J’espère que, d’ici là, les problèmes de répartition des compétences seront résolus. J’espère surtout qu’un même EPTB pourra assumer plusieurs compétences. Si ces établissements procèdent déjà ainsi, pourquoi régresser et leur contester le droit de continuer ? On se demande parfois si l’on ne marche pas sur la tête !

Pour ma part, je privilégierais cette modification. Si M. le secrétaire d’État tient absolument à ce que le préfet donne son avis, je n’y vois pas d’inconvénient. Cette précision est peut-être de nature à rassurer. Toutefois, à mes yeux, le problème n’est pas là : l’enjeu, c’est de permettre à ces établissements de se transformer le plus facilement possible, en ménageant le temps nécessaire pour démêler cet écheveau de compétences.

J’accepte donc cette rectification, madame la présidente.

L’ancien régime et la Révolution.

Ronan  Dantec : En conclusion, comme j’ai eu l’occasion de le dire à Jacques Mézard, c’est une pirouette de l’Histoire assez drôle que ce soit par le département, création de la Révolution, que reviennent les identités régionales, pour ne pas dire les provinces.

PYC. C’est effectivement une pirouette de l’Histoire. Nous sommes en train de reconstituer la France d’Ancien Régime.

C’est assez extraordinaire que la modernité nous ramène au passé. On est vraiment loin du millefeuille. Si cela continue, on va arriver au pudding : on changera de règles ou de modes de fonctionnement en changeant d’endroit. Si j’étais en meeting, je dirais en conclusion : « Vive la République ! »

Didier Guillaume : Nous pouvons admettre qu’on ne peut pas gérer le pays de la même façon dans un tout petit département rural, à Paris – nous allons bientôt en débattre – ou en Savoie.

Il ne s’agit pas de déstructurer, de déliter la République. La République est plus forte que la fusion de deux départements.

PYC. Tant qu’elle vit ! Or on est en train de la faire péter !


PJL RELATIF À LA DÉLIMITATION DES RÉGIONS, AUX ÉLECTIONS RÉGIONALES ET DÉPARTEMENTALES ET MODIFIANT LE CALENDRIER ÉLECTORAL

 Intervention en séance du lundi 15 décembre 2014


La seconde lecture du projet de redécoupage régional a permis au Sénat de rétablir les positions adoptées en première lecture…Sur lesquelles d’ailleurs l’AN reviendra, à la demande du Gouvernement.

On trouvera ci-dessous mon explication de vote au terme d’un débat sans surprise mais qui permettra cependant de rappeler l’un des défauts majeurs d’un texte qui pourtant n’en manque pas : le maintien d’un mode d’élection des conseillers régionaux déjà problématique en même temps que les régions voient leurs pouvoirs considérablement renforcés au détriment des départements. La question qui se pose est celle de la représentativité des élus régionaux : lien  avec le territoire et les collectivités qui le composent, représentation des territoires ruraux en général et des départements ruraux en particulier.

La discussion d’un amendement proposant d’attribuer un minimum de 5 conseillers territoriaux à chaque département, disposition d’ailleurs adoptée en première lecture par le Sénat sera l’occasion d’enfoncer le clou.

Mais comme pour le choix du « binôme pour tous » départemental, les sourds étaient à la manœuvre.

La représentation des départements ruraux.

Je suis un peu étonné que, comme l’a dit en substance Jacques Mézard, ce soient le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État qui fassent la loi. (1)

D’où sort cette règle des 20 % ? J’ai cherché dans la Constitution, mais en vain !

Ensuite, je trouve étrange que l’on anticipe les décisions du Conseil constitutionnel. La loi créant le conseiller territorial prévoyait un minimum de quinze représentants par département. Le Conseil constitutionnel avait alors « chipoté à la marge », en se livrant à des contorsions arithmétiques assez extraordinaires, tout en admettant que prévoir une représentation minimale incompressible pour tout département n’était absolument pas scandaleux.(2)

Par conséquent, cette fameuse règle, qui nous vient apparemment des dieux, semble tout de même à géométrie largement variable. Mais cela, on l’a oublié !

Enfin, il convient aussi de faire le lien entre ce texte et le projet de loi NOTRe à venir, qui confère aux régions des pouvoirs très importants, notamment en matière d’aménagement et de développement. Je veux bien que l’on saucissonne tout et que, la tête dans le guidon, on ne voie que ce qui est devant soi, mais il faudrait tout de même essayer d’élargir le propos !

Je ne trouve donc pas ces propositions scandaleuses. Au contraire, cela me paraît être le minimum du minimum, et je trouve vraiment très étonnant que l’on en soit encore à chipoter un représentant de plus à la Lozère.

Explication de vote sur l’ensemble du texte.

Si je devais caractériser le projet du Gouvernement de redécoupage de la carte régionale, je dirais qu’il n’est sous-tendu par aucune logique repérable, sinon de convenance, qu’il exprime une méconnaissance de la géographie et de l’histoire de la France, qui ne sont pas celles de l’Allemagne fédérale – dont, par ailleurs, les Länder sont de taille et de capacité économique très variables –, qu’il tend à définir le contenant avant le contenu, enfin qu’il n’établit pas que ce charcutage institutionnel produira des économies de gestion ou une dynamisation du développement économique.

Quand bien même cette réforme aurait les effets attendus, sa mise en œuvre se soldera par une paralysie des institutions régionales durant plusieurs années, dans la mesure où elles seront mobilisées par leur réorganisation au moment où elles devraient consacrer leurs forces à la lutte contre la crise.

Le Sénat a fait ce qu’il pouvait pour éliminer les aspects les plus pénalisants de ce projet, s’agissant notamment du sort réservé aux départements les plus petits. Cela mérite d’être souligné.

C’est donc mû par un triste réalisme, et la mort dans l’âme, que je soutiendrai le texte issu des travaux de notre assemblée. (3)

Notes

1- On a déjà pu voir les effets de cette fameuse règle des 20%, inventées par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’Etat, lors du redécoupage des cantons en 2013-2014.

2- 15 conseillers territoriaux alors, ce qui était admettre des écarts de représentation entre départements les plus et les moins peuplés dépassant largement 20% et permet aujourd’hui de douter du caractère constitutionnel du critère.

3- Un simple rejet du projet du Gouvernement interdisait a priori toute possibilité de reprise d’une quelconque proposition du Sénat par l’Assemblée. Comme on l’a dit, c’est cependant, a postériori ce qui s’est passé !


COMMUNES NOUVELLES 

mercredi 03 décembre 2014


Interventions en commission

Le fantasme selon lequel il y aurait trop de communes en France a la vie dure. Depuis 1789, tous les ministres de l'Intérieur y sont allés de leur projet pour en réduire le nombre. Cette proposition de loi s'inscrit dans cette tradition, avec une certaine mesure. Elle n'a rien d'obligatoire et laisse le choix aux maires. Cependant, l'intercommunalité fonctionne bien. Pourquoi compliquer la situation en créant encore autre chose ? La nouvelle formule redonnerait du poids aux communes dans une intercommunalité trop élargie ? Si l'on crée de grandes régions, il faudra également un corps intermédiaire ? Mais le département est tout indiqué et il existe déjà. Pourquoi n'arrive-t-on pas à créer une fois pour toutes des collectivités alliant efficacité et proximité ?

Les communes vont-elles gagner à la nouvelle formule ? J'en doute, car on devra nécessairement prendre sur la cagnotte des autres pour donner plus aux communes nouvelles.* La proposition de loi reste ambiguë : elle laisse une liberté de choix aux maires, tout en les incitant à regrouper leurs communes. Jusqu'à présent, on ne compte que 18 communes nouvelles. C'est peu. Et cette proposition de loi est censée contribuer à la simplification de l'administration territoriale !

Mieux vaudrait cesser d'imaginer des pansements pour les plaies que l'on a causées : on fait une loi stupide pour contraindre les communes à se regrouper en de grandes entités, puis on s'efforce d'en corriger les effets. Les communes nouvelles bénéficieront en outre, au nom des charges de centralité, d'une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée, et, au nom des économies qu'elles sont censées faire, d'une augmentation de la même dotation. Il faudrait choisir !

* Ces fameuses modifications financières dont bénéficient les communes nouvelles transforment une possibilité en opportunité


INTERCOMMUNALITE : LE SENAT GARDE L’EAU DU BAIN ET JETTE LE BEBE. 


Le 4 novembre 2011, le Sénat adoptait (187 voix pour, 141 contre et 13 abstention) une proposition de loi Sueur refondant complètement la procédure d’élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI), replaçant les communes et leurs élus au cœur du processus, sans modifier la date du terme de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité. (Voir  « L’interco version Sénat »)
Le 20 février 2012, il adoptait conforme (à mains levées dans un hémicyclique déserté) la proposition de loi de loi Pélissard vidée de l’essentiel des acquis de la proposition de loi votée quelques mois plus tôt.
Si cette validation implicite du volet intercommunalité de la loi du 16 décembre 2010 satisfait pleinement le Gouvernement et sa majorité, lesquels ne se priveront pas de le dire, elle représente un échec pour tous ceux qui l’ont combattu et n’ont pas l’intention de cesser de le faire. 

Rappel de l’essentiel de la loi du 4 novembre 2011.

Au lieu d’une procédure en deux temps – mise en place du schéma et ensuite création des EPCI, éventuellement sans tenir compte du dit schéma- articulation des deux phases et organisation systématique de la concertation à chacune des étapes.

Le projet de schéma n’était plus l’affaire des seuls préfets, les élus et encore à la majorité qualifiée ne pouvant que l’amender, mais un acte commun de la CDCI et du représentant de l’Etat.
 Point essentiel : la CDCI ne se borne pas à censurer le SDCI, elle « l’adopte », le préfet n’intervenant qu’à partir du moment où les élus ne sont pas capables de se mettre d’accord dans les délais ou ne respectent pas la loi. Cela n’est pas un détail car s’il est quasiment impossible pour une commission de présenter un projet alternatif à celui dont le préfet à l’initiative et de l’adopter à la majorité qualifiée, il est tout à fait possible de s’entendre sur un projet construit pas à pas, par la le dialogue avec le représentant de l’Etat et les collectivités. Revenir sur ce point essentiel, c’est redonner l’essentiel du pouvoir au représentant de l’Etat. 

Aux termes de la proposition de loi adoptée en novembre 2011 par le Sénat, la suppression des syndicats et syndicats mixtes est suspendue à la reprise de leurs compétences par l’EPCI intégrant ses membres. Ainsi se trouve posée très tôt la question essentielle des compétences des nouvelles intercommunalités, question éludée totalement par la loi de décembre 2010. Dans sa logique, on arrête des périmètres d’EPCI avant de savoir ce qu’on va en faire !

Le schéma ne se contente pas non plus d’arrêter des périmètres, il définit aussi le type d’EPCI qui sera créé (communauté de communes, d’agglomération ou urbaine).

Là était l’essentiel d’une proposition de loi qui, par ailleurs améliorait le dispositif sur différents points importants (nombre des délégués et des vice-présidents intercommunaux, transfert du préfet à la CDCI de la décision de création de communautés de communes de moins de 5000 habitants).
Elle réglait en outre divers problèmes spécifiques (Iles mono-communales, communes enclavées, règles de suppléance et de transfert partiel des pouvoirs de police) ou relatifs à la période transitoire (maintien des règles de composition des organes des EPCI modifiés jusqu’au renouvellement des conseils municipaux).

La proposition de loi Pélissard

Au lieu d’inscrire la proposition de loi votée par le Sénat à son ordre du jour, éventuellement en la modifiant,  l’Assemblée nationale adoptait le 14 février 2012 une autre proposition de loi, celle déposée par le président de l’AMF, Jacques Pélissard. Se limitant à reprendre les   problèmes spécifiques ou relatifs à la période transitoire déjà réglés par le Sénat évoqués ci-dessus, elle avait l’avantage de ne pas toucher à l’essentiel de la loi de décembre 2010. Pour le Gouvernement et sa majorité revenir sur ce texte chèrement acquis, aurait été admette qu’il passait mal.
A la date butoir initialement prévue, un tiers des départements ne disposaient pas encore de schéma arrêté et là où ils l’avaient été cela n’avait pas toujours été dans la joie. 

Cet aveu eût donc été étonnant…Mais pas plus que de voir le Sénat adopter conforme, c’est-à-dire sans l’amender, un texte qui passait pour profits et pertes l’essentiel de ce qu’il avait voté trois mois plus tôt. Il le fit pourtant, à la quasi unanimité, le 20 février 2012, dans un hémicycle passablement déserté. 
L’eau du bain, autrement dit la loi du 16 décembre 2010 avec quelques aménagements, était conservée et le bébé, l’intercommunalité projet des collectivités, renvoyée à plus tard pour ne pas dire à quand il sera trop tard pour y revenir.

Le Ministre des collectivités territoriales ne s’y est pas trompé, le vote de la PPL Pélissard revenait à faire valider par la nouvelle majorité sénatoriale le volet intercommunalité de la réforme.
 Jean-Claude Lenoir, intervenant pour le groupe UMP, le dit sans ambages : « Vous nous avez offert, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, un moment délicieux, lorsque vous avez entrepris de nous expliquer pourquoi il convenait d'adopter le texte de M. Pélissard, après avoir combattu nos positions en d'autres circonstances…
Cela relève d'un art exquis, d'une forme de sophistique dans laquelle ils excellent, mais je ne leur chercherai pas querelle, car seul le résultat compte ! »

 
A se demander si tous ceux qui ont combattu cette loi si contraire à l’esprit de l’intercommunalité sont toujours désireux de revenir sur ce « patrimoine génétique de nos libertés locales », pour reprendre l’expression du Ministre (voir par ailleurs).
Mais, changer d’avis ne fait-il pas partie de toute culture de gouvernement ?

De débat au Sénat le 20 février 2012.

La réponse à cette volte face a consisté à déposer et défendre une série d’amendements (une quinzaine) rétablissant, pour l’essentiel, le texte de novembre tout en tenant compte du fait que depuis les 2/3 des SDCI avaient été arrêtés, certains dans le consensus, d’autres au forceps.
A l’exception des groupes RDSE et CRC, la volonté de l’ancienne et de la nouvelle majorité sénatoriale étant de voter la proposition Pélissard conforme, ils n’ont évidemment pas été adoptés
On trouveras ci-dessous, mon intervention en Discussion générale et en explication de vote, ainsi que sur l’amendement qui aurait permis aux départements pour lesquels un schéma a déjà été arrêté selon la procédure prévue par la loi du 16 décembre 2010, de bénéficier des garanties offertes par la proposition votée en novembre 2011 pour la création effective des nouveaux EPCI.

                                             PIERRE-YVES COLLOMBAT



Intervention en discussion générale


« Monsieur le président de la commission des lois, rappelez-vous les paroles, fortes, que vous aviez prononcées lors du vote sur l’ensemble de la proposition de loi qui porte votre nom, le 4 novembre 2011.
Je vous en rappelle les termes : « Au moment où nous nous apprêtons à voter cette proposition de loi, il convient de souligner que nous avons tenu nos engagements, tenu les promesses que nous avons faites aux centaines d’élus locaux que nous avons tous rencontrés au cours des derniers mois. [...]
« Nous sommes donc nombreux à leur avoir promis que, si nous avions l’honneur d’être élus ou réélus au Sénat, nous nous emploierions à défendre leur point de vue. Si nous avons tout fait pour être en mesure d’adopter ce soir cette proposition de loi, c’est qu’il était à nos yeux absolument prioritaire de répondre aux attentes de très nombreux élus locaux. […]
« Puisque nous avons admis depuis le début que chacun faisait de la politique et que nul n’avait à s’en excuser, car c’est une tâche noble, nous revendiquons un premier texte qui […] est une première étape et qui est susceptible, à notre sens, de recueillir un large consensus. »


Reste la seconde étape : si c’est ce texte qu’avec la commission des lois et le rapporteur vous nous proposez aujourd’hui de voter conforme, il s'agit d’une étape vers l’arrière… Nous reculons pour mieux sauter !
Les élus locaux qui, en septembre 2011, ont clairement voté contre la loi de décembre 2010 apprécieront.
C’est un retour en arrière, parce que l’essentiel de la proposition de loi Pélissard, à quelques micro-différences près, était déjà contenu dans feu la proposition de loi Sueur  : restitution partielle des compétences facultatives en cas de fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre ; maintien de certains syndicats à vocation spécifique ; maintien des règles de désignation du conseil communautaire antérieures à 2010 jusqu’en 2014 ; maintien, enfin, des règles de composition des organes des EPCI modifiés jusqu’au renouvellement général des conseils municipaux ; mesures destinées à résoudre les problèmes des îles et des communes enclavées ; règles de suppléance ; règles de transfert partiel des pouvoirs de police.
Si l’urgence à légiférer sur ces sujets était telle, pourquoi l’Assemblée nationale n’a-t-elle pas tout simplement repris, en l’amendant, ce que le Sénat avait déjà voté ? 
Parce qu’il fallait que ce fût une loi Pélissard et de la majorité présidentielle, et non une loi Sueur et de ce qui pouvait passer pour la préfiguration des décisions d’une future majorité présidentielle ? C’est un peu mince, me semble-t-il ! 
J’allais dire : quelle abnégation, monsieur le président de la commission des lois du Sénat ! 
Mais j’ai compris que ce serait finalement une loi Pélissard-Sueur, et j’en ai été ravi.

C’est un retour en arrière – soyons un peu plus sérieux –, surtout parce que, sur l’essentiel, c’est-à-dire sur le rôle respectif des préfets et de la CDCI, à la fois dans l’élaboration des SDCI et dans leur mise en œuvre concrète, le texte qui nous vient de l’Assemblée nationale n’a rien à voir avec celui que nous avons voté il y a trois mois.

L’essentiel, c’est de savoir si la coopération intercommunale est d’abord l’affaire des communes – le représentant de l’État n’intervenant qu’en cas d’impossibilité d’accord et de manquement à la loi – ou si c’est l’affaire des mandataires du pouvoir central, le pouvoir des collectivités se limitant – et encore, à la majorité qualifiée de leurs représentants – à apporter des retouches aux propositions préfectorales.
En novembre dernier, le Sénat ne s’est pas contenté de poser quelques rustines sur la loi de décembre 2010, comme le fait le présent texte ; il ne s’est pas limité à allumer les contre-feux susceptibles de calmer la bronca suscitée par la manière dont le Gouvernement avait conçu l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, ce qui est aussi l’objet du présent texte.
Comme j’ai pu le dire alors, en modifiant les modalités de mise en place du SDCI, il a opéré une sorte de « révolution copernicienne » : replacer les collectivités et leurs élus au centre du projet intercommunal occupé aujourd’hui par les préfets, revenant ainsi à l’esprit de la décentralisation, esprit dont on nous dit qu’il a été bafoué par la réforme de décembre 2010 et qu’il soufflera bientôt sur nos territoires.

En novembre 2011, le Sénat a rappelé que le projet de schéma était un acte commun de la CDCI et du préfet.
Il a fait en sorte que la CDCI ne se contente pas de censurer le SDCI mais l’adopte, le préfet n’intervenant qu’à partir du moment où les élus étaient incapables de se mettre d’accord.
Il a prévu que les syndicats et syndicats mixtes seraient supprimés non pas simplement pour faire du chiffre, mais seulement si leurs compétences étaient reprises par l’EPCI à fiscalité propre.
Il a précisé que le schéma définirait non seulement des périmètres, mais aussi la catégorie d’EPCI envisagée.
Sans remettre en cause le calendrier initial – j’insiste sur ce point –, il l’a déployé selon des modalités nouvelles intégrant, dès la réflexion sur le schéma, des opérations renvoyées initialement à la phase de création des EPCI. Supprimant les articles 37, 60 et 61 du texte initial, coordonnant mise en place du SDCI et création des EPCI, il a imposé la consultation et l’expression des collectivités à chacune des étapes de l’élaboration du schéma départemental.

Monsieur le rapporteur, vous qui avez su en novembre dernier défendre avec brio la logique nouvelle du texte alors discuté, comment pouvez-vous dire aujourd’hui en commission que « le présent texte nous donne satisfaction aux trois quarts » ?
Donner une forme à l’esprit de la décentralisation compte-t-il seulement pour un quart ? Parce que nous ne le pensons pas, l’essentiel des membres du groupe du RDSE vous proposent, par un certain nombre d’amendements que je défendrai tout à l’heure, de faire ce que j’aurais souhaité que la commission des lois fasse : rétablir le texte adopté par le Sénat en novembre dernier, avec un complément pour tenir compte du fait que, depuis lors, deux tiers des schémas ont été arrêtés, certains dans le consensus – inutile d’y revenir –, d’autres au forceps et sur lesquels il faut donner à la CDCI la possibilité de revenir.

Il est faux de dire que ne pas avaliser tacitement la procédure prévue par la loi de décembre 2010, comme vous nous le proposez, revient à renoncer à l’achèvement de la carte intercommunale avant le renouvellement de 2014, sauf à penser que l’intercommunalité « façon décembre 2010 » est coulée dans le béton pour l’éternité.
Monsieur le président de la commission des lois, j’ai commencé en vous citant, je conclurai de même.
« L’esprit de la décentralisation, avez-vous dit, toujours en conclusion de nos débats de novembre dernier, consiste à donner le pouvoir aux représentants des collectivités locales, aux élus. [...] Le Sénat, s’il vote ce texte – c’était le vôtre – respectera les valeurs très fortes que sont à la fois la décentralisation et l’attachement à l’esprit républicain. »
S’il adopte aujourd’hui le présent texte, le Sénat ne respecte pas cet esprit. C’est la raison pour laquelle je voterai contre.»



Explication de vote.


« Pour la première fois depuis le début du long marathon de la réforme territoriale, un texte de l’Assemblée nationale sera voté conforme au Sénat.

Il faut dire que le travail a été bien préparé ! C’est là un chef-d’œuvre de diplomatie ; on en saisit mal la finalité et il court-circuite le débat démocratique, mais, comme on sait, la diplomatie supporte mal la lumière…
« Il y a une approche intéressante de la part du Gouvernement », expliquait Jacques. Pélissard à l’Assemblée nationale, « et un vrai partenariat dans la préparation de cette loi avec le Gouvernement mais aussi avec le Sénat, puisque j’ai été en contact à plusieurs reprises avec le président de la commission des lois du Sénat, Jean-Pierre Sueur, et avec le rapporteur, Alain Richard. Nous avons essayé de parvenir à un texte qui donnera lieu, j’espère, à un vote conforme du Sénat lorsque nous l’aurons voté nous-mêmes. » En langue de bois, cela s’appelle une « démarche consensuelle et transpartisane ». Veuillez m’excuser de ne parler que le patois…

Le Gouvernement et sa majorité, qui ne boude donc pas son plaisir, sont contents du résultat. On les comprend !
Ils ont enfin réussi à faire croire à ceux qui l’avaient jusque-là combattue au Sénat que leur réforme territoriale était bonne et que, à quelques détails près, réparés par ce vote conforme, l’achèvement sous tutelle préfectorale de la carte de l’intercommunalité pouvait aller à son terme. D’ailleurs, le ministre nous l’a dit tout à l’heure à la tribune : il n’y a plus de différences entre nous sur l’essentiel.

Oublié, sous les détails, que la coopération intercommunale est d’abord l’affaire des communes ; oublié, l’esprit de la décentralisation ; oublié, le difficile travail accompli ici il y a juste trois mois.

Le présent texte reprendrait les principales dispositions de la proposition de loi Sueur ?
De qui se moque-t-on ?
Il reprend seulement, à quelques détails près, les amendements Pélissard, intégrés à l’époque dans le texte de la commission. En revanche, il laisse soigneusement de côté l’essentiel, à savoir le changement de la méthode d’achèvement de la carte de l’intercommunalité et la place qu’y occupent les élus.

Il y aurait urgence, nous dit-on, à laisser intacte une si belle architecture.
Sauf à penser que, au terme d’une « démarche consensuelle et transpartisane », les règles fixées par la loi du 16 décembre 2010 en matière d’intercommunalité sont définitivement admises, le règlement des problèmes auxquels se limite le champ de la présente proposition de loi ne pouvait-il donc attendre quatre ou cinq mois ?
Croyez-vous donc que les collectivités, même là où les schémas ont été arrêtés, soient, dans leur majorité, si pressées de les mettre en application ? Il reste tant de questions de statut, de fiscalité, de syndicats, de compétences à régler…
Comme notre rapporteur l’a lui-même démontré en son temps, la nouvelle méthode était parfaitement compatible avec le calendrier initial.
Comme je pense l’avoir aussi montré par voie d’amendement, il est parfaitement possible de faire bénéficier les collectivités déjà dotées d’un schéma des garanties offertes par la nouvelle procédure, sans perdre le bénéfice des accords et sans dépasser le terme du renouvellement de 2014.

Car l’obligation tenant au calendrier, c’est 2014, avec la réalisation effective des intercommunalités, et non le vote d’un schéma qui, à peine voté, pourra être remis en question.
Encore une fois, sauf à considérer que le volet intercommunal de la loi du 16 décembre 2010 est intangible, il faudra bien traiter un jour les problèmes de la trentaine de départements dépourvus de schéma départemental de coopération intercommunale, que les dispositions actuelles n’ont pas permis de régler.

Si ce vote conforme est un succès pour le Gouvernement, c’est un échec pour tous ceux qui souhaitent revoir souffler l’esprit de la décentralisation sur nos territoires, y compris dans l’élaboration de la carte de l’intercommunalité.

Faut-il en pleurer, faut-il en rire ? En votant contre cette proposition de loi de renoncement, je prends le parti d’en rire, le seul parti, disait Pierre Dac, « qui vous procure la joie de vivre avec la manière de s’en servir ». Rendez-vous au prochain épisode ! »



Amendement relatif aux départements où un SDCI a déjà été arrêté


« Quant à l’amendement n° 7 rectifié bis – le seul dont l’objet soit véritablement nouveau – il tient compte des concertations et des travaux déjà accomplis, en prévoyant trois cas de figure.
Ou bien aucun schéma n’a été établi – et alors, c’est la proposition de loi Sueur qui s’applique – ou bien, au contraire, un schéma a été arrêté. Dans ce cas, nous sommes placés face à une alternative : soit ce document a fait l’objet d’un consensus, ne pose aucun problème et contente tous les acteurs – il convient alors de le conduire jusqu’à son achèvement –, soit l’accouchement s’est fait au forceps et les maires ne sont guère satisfaits du résultat – ce cas de figure existe. Dès lors, la CDCI a la possibilité de proposer une révision immédiate du schéma arrêté par le préfet. Elle poursuit les concertations jusqu’au mois d’octobre, puis adopte une proposition de schéma intercommunal. Ensuite, la procédure se déroule selon les dispositions prévues aux articles 5 et 7 de la proposition de loi Sueur. »

« Je voudrais revenir sur trois points.

Premièrement, on dit et on répète qu’il n’y aurait au fond que très peu de différences entre la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur et celle qui nous est présentée aujourd’hui. C’est sans doute vrai sur le plan quantitatif, sauf que l’essentiel n’y est pas, voilà tout !
La vraie question est de savoir ce qu’est l’intercommunalité, et si c’est d’abord l’affaire des communes ou du représentant du Gouvernement. Point barre ! 
Je veux bien la troisième étape de la décentralisation et tout ce que l’on voudra, mais pourquoi ne pas commencer par défendre l’avancée qui se trouve sous nos yeux ?

Deuxièmement, sur le problème du calendrier, de deux choses l’une : ou bien l’on admet que la procédure, telle qu’elle figure dans la loi de décembre 2010, est immuable, qu’elle s’appliquera jusqu’en 2014 et que l’on doit faire contre mauvaise fortune bon cœur, ou bien l’on estime nécessaire de l’améliorer.
Dans ce cas, il faudra bien, à un moment ou à un autre, « raccrocher les wagons » de la procédure qui vise à donner un peu plus de poids à la CDCI et un peu moins aux préfets, et qui permet d’organiser la concertation pour aboutir à un accord.
C’est précisément ce que je cherche à faire, mais en proposant de greffer la nouvelle procédure à partir d’octobre 2012 – dans la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur, il s’agissait approximativement de la date à laquelle le projet de schéma devait être réalisé –, ce qui permet à la procédure actuelle de suivre son cours.
En effet, ce qui compte avant tout, ce n’est pas tant le schéma que la réalisation effective des intercommunalités. Et que l’on ne vienne pas me dire que tout sera remis en cause parce qu’on aura attendu trois ou quatre mois supplémentaires, le temps de changer la majorité ! Les discussions vont continuer, car l’essentiel – les problèmes de fiscalité et de syndicats et les compétences qui seront reprises par les intercommunalités – n’est pas réglé. Vous croyez que tout cela est simple ?
Au lieu de procéder en deux temps – on fait un schéma, puis on s’assoit dessus –, je propose d’articuler les deux étapes. Ce ne sera donc pas du temps perdu.

Troisièmement, et enfin, monsieur le ministre, s’il est vrai que 70 % des départements ont adopté un schéma, cela ne veut pas dire que les élus sont tous satisfaits.
M. Philippe Richert, ministre. Je suis d’accord !
PYC : J’envisage deux cas de figure : ou bien les élus sont satisfaits et, dans ce cas, vogue la galère, le processus peut continuer ; ou bien ils ne le sont pas, et la CDCI peut alors rouvrir la discussion pour quelques mois et relancer la procédure telle qu’elle était initialement prévue dans le texte que le Sénat a adopté en novembre dernier.
Nous ne renonçons donc en aucun cas au calendrier. En effet, la date butoir, c’est non pas l’élaboration des schémas, mais bien la réalisation effective des intercommunalités avant 2014. Or il me semble parfaitement possible d’atteindre cet objectif.






 L’INTERCOMMUNALITE VERSION SENAT. 


Le Sénat a adopté le 4 novembre, en première lecture, une proposition de loi « portant diverses dispositions relatives à l’intercommunalité. »

A l’origine du texte, une proposition de loi de JP SUEUR, visant à « préserver les mandats en cours des délégués des EPCI menacés par l’achèvement de la carte de l’intercommunalité »,  opportunément déposée, avant le renouvellement sénatorial.

A l’arrivée, une refonte complète de la procédure d’élaboration  du Schéma Départemental de la Coopération Intercommunale SDCI), une répartition des pouvoirs entre le préfet et la CDCI plus favorable à cette dernière et diverses dispositions spécifiques répondant aux attentes des élus locaux.

Si le Gouvernement et l’ex majorité sénatoriale, soucieux de préserver l’essentiel de la loi du 16 décembre 2010, auraient volontiers lâché du lest sur le troisième volet du texte, il n’était pas question de remettre en cause une « réforme » si chèrement acquise, d’où les manœuvres de retardement.

Ce ne seront pas les dernières puisque après le vote du Sénat (187 voix pour, 141 voix contre et 13 abstentions), reste à inscrire le texte à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et à ce que les députés le votent.

On aura compris que sans changement de majorité au palais Bourbon il ne se passera rien.

          Comme on l’a dit, le texte adopté par le Sénat (voir le détail plus loin) ne se limite pas à poser quelques rustines sur la loi de décembre 2010, à allumer les contre-feux susceptibles de calmer la bronca qu’elle a suscité sur un chapitre qui aurait pu être consensuel: l’achèvement de la carte de l’intercommunalité.

S’il ne remet pas en cause le calendrier initial, il le déploie selon des modalités toutes autres,  intégrant, dès la réflexion sur le schéma, des opérations renvoyées à plus tard dans la loi de décembre 2010. Au lieu de séparer la mise en place du SDCI de la création des EPCI, il les  coordonne. Le SDCI acté, l’essentiel du travail est fait, ce qui n’est pas le cas actuellement où, schéma ou pas, entre le 1er janvier 2012 et le 30 juin 2013, le préfet peut faire pratiquement ce qu’il veut.

En revenant sur les modalités de mise en place du SDCI, ce texte opère une sorte de « révolution copernicienne ».

« Révolution copernicienne », en ce qu’il remet les collectivités et leurs élus à la place qu’ils n’auraient jamais du quitter : le centre du projet intercommunal, occupé aujourd’hui par les préfets. Il revient ainsi à l’esprit de la coopération intercommunale telle que l’AMRF l’a toujours  entendu et que résume cet alinéa de la loi Joxes : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. »

Autrement dit, si la loi fixe les objectifs et les règles essentielles, elle laisse la plus large latitude aux collectivités pour les traduire en acte. Si l’Etat, à travers ses représentants veille à l’application de la loi, apporte le concours de son expertise aux collectivités, il décide à leur place seulement quand elles sont incapables de s’entendre.

Quelques exemples de cette « révolution copernicienne » :

-        Le projet de schéma est un acte commun de la CDCI et du préfet.

-        La CDCI ne se contente pas de censurer le SDCI, elle « l’adopte », le préfet n’ayant le dernier mot qu’à partir du moment où les élus sont incapables de se mettre d’accord.

-        Les syndicats et syndicats mixtes ne sont pas supprimés simplement pour faire du chiffre, mais si leurs compétences sont reprises par l’EPCI à fiscalité propre.

-        Le schéma ne définit pas seulement des périmètres mais aussi la catégorie d’EPCI envisagée.

-        Surtout, la consultation et l’expression des collectivités est présente à chacune des étapes de l’élaboration, en deux temps, du schéma départemental.

Se voulant rassurant, le Gouvernement promet aujourd’hui que les préfets n’arrêteront les SDCI le 31 décembre 2011, là seulement où le consensus sera suffisant. Ailleurs ils poursuivront la concertation, au besoin avec l’aide d’une « cellule »ministérielle, « dédiée au traitement des cas difficiles ».

Mesure dilatoire si les articles 37, 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 ne sont pas supprimés, ce que fait l’article 7 de la proposition de loi.

Encore une fois, schéma ou pas schéma, dans l’état actuel de la législation le préfet doit passer à la création des EPCI envisagés et supprimer tous les syndicats et syndicats mixtes jugés superfétatoires. Même quand le schéma a été arrêté consensuellement, le préfet peut y déroger.  Jusqu’au 1er juin 2013, l’accord des collectivités ne requière plus la majorité qualifiée classique – 2/3 des communes, 50% de la population ou l’inverse-  mais seulement la majorité simple ( ½ ; ½).

Peu importe d’ailleurs la décision des collectivités puisque : « A défaut d’accord des communes et sous réserve de l’achèvement des procédures de consultation, le ou les représentants de l’Etat dans le ou les départements concernés peuvent, jusqu’au 1 juin 2013, par décision motivée, après avis de la CDCI, créer l’EPCI ». Idem pour les suppressions ou modifications de syndicats.

Ce texte constitue donc un incontestable progrès par rapport à l’état actuel de la législation et l’on ne peut que souhaiter qu’il soit rapidement applicable et appliqué.

Deux bémols cependant.

Le premier regret, c’est que le sénat soit revenu en séance sur l’idée de lier, dès la phase d’élaboration du SDCI, la réflexion sur les périmètres, sur la  nature des EPCI envisagés, sur les suppressions de syndicats et la réflexion sur les compétences. Comme n’ont pas manqué de le faire observer beaucoup d’élus, il y a quelque chose d’absurde arrêter des périmètres sans savoir à quoi ils pourront servir.

Le second bémol, c’est le constat que, sur deux points au moins, le texte ne va pas au bout de sa logique et, pour tout dire, ne traite pas les petites et les grandes communes sur un pied d’égalité.

Si les intercommunalité sont des « coopératives de communes », des outils  au service des communes, pourquoi leur interdire de fixer contractuellement, librement le nombre de leurs délégués et le périmètre de leurs EPCI ?

Ainsi, si la proposition de loi améliore nettement les dispositions antérieures en confiant à la CDCI, plutôt qu’au préfet, le soin de se prononcer sur les dérogations à l’obligation de créer des EPCI d’au moins 5000 habitants, pouvoir le faire relève toujours du régime de la dérogation.

Pareillement, si le texte relève de 10% à 25% maximum le plafond du nombre de délégués supplémentaires par rapport  au tableau en cas d’accord, pour les communautés de communes et les communautés d’agglomérations, les communes ne sont toujours pas libres de fixer contractuellement le nombre de leurs représentants comme elles l’entendent.

On aura compris que les questions de principe dissimulent des questions de pouvoir, la principale étant la capacité ou non, pour la commune centre de réunir la majorité lui assurant la direction de l’EPCI. Suivant les choix législatifs, les résultats ne sont pas les mêmes et ceux de la loi du 16 décembre 2010 (article 9) sont clairement défavorables aux petites collectivités. La seule concession obtenue, la possibilité de fixer contractuellement le nombre des représentants pour les communautés de communes et d’agglomération, a été immédiatement neutralisée par le plafonnement du nombre total de délégués autorisé. Si hausser le plafond constitue un progrès, ce n’est qu’une demi-mesure.

          Alors pourquoi ne pas s’en tenir à l’esprit de la coopération intercommunale telle que l’a défini la loi Joxe dès 1992?

  

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 PROPOSITION DE LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES

L’ INTERCOMMUNALITE.

Interventions en séance ( 2, 3 novembre 2011)


 

Intervention sur l’article 1. 

L’article 1er contient la disposition simple et pratique éloquemment défendue hier par l’auteur de cette proposition de loi ; je n’y reviendrai donc pas, compte tenu de l’heure avancée.

L’essentiel de ce texte, et cela n’a pas échappé à notre ministre des collectivités territoriales, est contenu dans les articles 5, 6 et 7. Ces dispositions représentent un progrès considérable par rapport au texte qu’elles visent à remplacer, s’agissant de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité et des modalités de sa mise en œuvre. C’est d’ailleurs à mon sens la raison pour laquelle elles n’ont pas recueilli la sympathie entière de notre ministre. J’ajoute que ce n’est pas parce qu’on a discuté 300 heures que le produit est forcément satisfaisant !

Ce texte, et l’on aura certainement le temps de l’examiner de près, constitue un progrès, j’oserais même dire une sorte de « révolution copernicienne » puisqu’il remet les collectivités à la place qu’elles n’auraient jamais dû quitter, à savoir au centre du projet intercommunal, occupé depuis la loi de décembre 2010 par les préfets.

Normalement, l’intercommunalité, c’est l’affaire des communes, ce que résumait parfaitement la loi Joxe du 6 février 1992, que je vous invite à méditer. Comme l’indique l’article L. 5210-1 du code des collectivités territoriales : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. » Sauf que, depuis la loi de décembre 2010, on fait tout le contraire !

Autrement dit, si la loi fixe les objectifs et les règles essentielles, elle laisse toute latitude aux collectivités pour les traduire en actes. Si l’État, à travers ses représentants, veille à l’application de la loi, apporte le concours de son expertise aux collectivités, il ne décide à leur place que si elles se montrent incapables de s’entendre ; c’est précisément ce que prévoit la proposition de loi.

Cela étant posé, et qui est essentiel, je dois constater que, sur un certain nombre de sujets, cette proposition de loi a des allures d’acte manqué, comme si la liberté laissée aux communes de s’associer et de décider de leur statut devait être limitée, encadrée, même en cas d’accord à la majorité qualifiée. Je pense à la limitation du nombre de délégués au conseil communautaire, à la limitation du nombre de vice-présidents et à la taille minimale pour les communautés de communes, sauf dérogation motivée accordée par le préfet dans la loi de décembre 2010 et par la CDCI à la majorité qualifiée dans le présent texte.

Je veux bien que la liberté conduise à des aberrations – on peut le constater ! –, mais la contrainte y mène tout autant ! C'est la raison pour laquelle j’ai déposé des amendements que je présenterai plus tard, mais dont je voulais, par cette intervention liminaire, souligner la cohérence


Intervention sur l’article 5 

Monsieur le ministre, mes chers collègues, avec les articles 5, 6 et 7, nous entrons au cœur de cette proposition de loi.

Le texte proposé par la commission des lois ne se limite pas, vous l’avez compris, à poser quelques rustines bien venues sur la loi de décembre 2010, à allumer des contre-feux en réponse à la bronca qu’elle a suscitée là où aurait dû s’exprimer un quasi-consensus, c’est-à-dire sur le volet de la réforme concernant l’achèvement de la carte de l’intercommunalité.

Contrairement à ce que vous avez dit, monsieur le ministre – peut-être avez-vous lu un peu trop rapidement le texte ? –, l’objectif initial n’est absolument pas remis en cause. Le calendrier sera même tenu, mais selon des modalités complètement différentes, en intégrant notamment, dès la réflexion sur le schéma, des opérations renvoyées à plus tard dans la loi de décembre 2010.

Pour reprendre l’expression que j’ai utilisée tout à l’heure, cette proposition de loi opère une sorte de « révolution copernicienne », parce qu’elle remet les collectivités à la place qu’elles n’auraient jamais dû quitter : je veux parler du centre du projet intercommunal, occupé, depuis décembre 2010, par les préfets.

Je prendrai quelques exemples pour illustrer mon propos.

Tout d’abord, le projet de schéma est un acte commun de la CDCI et du préfet. C’est inscrit dans la proposition de loi. À vous entendre, cela devrait se passer ainsi à l’heure actuelle : c’est parfois le cas, mais pas toujours !

En tout cas, pour l’heure, cette disposition n’a aucun caractère obligatoire.

Ensuite, la CDCI ne se contente pas de censurer le schéma, elle l’adopte, ce qui est complètement différent. Le préfet n’a le dernier mot qu’à partir du moment où les élus sont incapables de se mettre d’accord. Quoi de plus normal ?

En outre, les syndicats et syndicats mixtes ne sont pas supprimés simplement pour faire du chiffre. Je sais bien que pareille intention n’est pas explicitée dans la loi, mais je peux vous dire que la réalité est tout autre. Dans mon département, par exemple, parmi les propositions formulées, il est inscrit noir sur blanc – je vous enverrai la photocopie si vous ne me croyez pas – : suppression de 50 % des syndicats ; voilà bien un objectif quantitatif !

Dans la proposition de loi, ce n’est plus du tout la même logique : les syndicats et les syndicats mixtes peuvent être supprimés quand les compétences qui leur ont été transférées peuvent être exercées par des EPCI à fiscalité propre dont les périmètres et les compétences ont été définis. [In fine, cette disposition initiale cohérente sera supprimée suite à un amendement centriste repris par le rapporteur]

Par ailleurs, la discussion sur les périmètres n’est pas séparée de celle qui porte sur la nature des EPCI. Pour l’instant, on définit des périmètres sans rien préciser de leur futur contenu. J’ai moi-même entendu des propos du genre : « Nous avons en tête un périmètre couvrant une population de 550 000 habitants. Pour en faire quoi ? Une métropole ? Non, nous n’en savons rien ! »

Dans le texte, le schéma propose des types d’EPCI.

La réflexion sur la définition des compétences est purement indicative, la décision étant bien évidemment renvoyée aux collectivités intéressées, ce qui est, là aussi, tout à fait normal. En effet, le simple fait d’envisager la suppression de certains syndicats revient, d'ores et déjà, à poser la question des compétences. Vous le savez aussi bien que moi.

Surtout – et c’est la raison pour laquelle le texte est quelque peu compliqué –, la consultation et l’expression des collectivités sont présentes à chacune des étapes de l’élaboration – en deux temps – du schéma départemental.

Vous voulant rassurant, monsieur le ministre, vous nous promettez que les préfets n’arrêteront, le 31 décembre 2011, les schémas départementaux de coopération intercommunale que dans les territoires où le niveau de consensus sera considéré comme suffisant. Ailleurs, la discussion pourra se poursuivre, avec, au besoin, la mise en place d’une cellule censée aider les élus à progresser.

Se satisfaire d’une telle proposition ou simplement reculer la date de publication du schéma ne changera rien si les articles 37, 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 ne sont pas supprimés.

Regardez-y d’un peu plus près : schéma ou pas schéma, en l’état actuel de la loi, le préfet doit passer à la création des EPCI qu’il entend réaliser, et supprimer tous les syndicats et syndicats mixtes jugés superfétatoires. Jusqu’au 1er juin 2013, pour obtenir l’accord des collectivités, la majorité qualifiée des deux tiers classiquement utilisée est remplacée par la majorité simple.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà le fond du débat. Pendant la période de transition, entre le 1er janvier 2012 et le 1er juin 2013, le préfet achève, en toute liberté, la carte telle qu’il l’entend. Par conséquent, le schéma, qu’il ait été arrêté ou non, ne change rien à l’affaire. C’est pour cela que ce texte remet les choses dans le sens qui aurait dû être le sien dès le départ : que l’intercommunalité soit l’affaire des collectivités, le dispositif n’étant encadré que là où c’est nécessaire. 


Amendement visant à améliorer la représentation des communes dans les Bureaux. (Adopté avec avis négatif du Gouvernement)

Présentation de l’amendement : Cet amendement tend à régler un problème que nous connaissons tous : l’application des dispositions, extrêmement drastiques, de la loi du 16 décembre 2010 concernant les bureaux des intercommunalités.

Tout le monde sait qu’un EPCI n’est pas du tout comme un conseil municipal et qu’il a besoin du consensus pour fonctionner. C’est au sein du bureau que celui-ci s’établit.

Or les dispositions actuelles sont très contraignantes puisque, si le nombre de vice-présidents est déterminé par l’organe délibérant, il ne peut être supérieur à 20 % de l’effectif total délibérant ni dépasser quinze vice-présidents. Dans ces conditions, un EPCI regroupant par exemple 20 000 habitants – c’est une taille respectable – ne peut pas avoir plus de quatre vice-présidents.

Mon amendement est simple : il vise à redonner aux collectivités la liberté de fixer contractuellement la composition de leur bureau. Le tableau qui lui est annexé permet au consensus de s’établir, tout en limitant l’inflation du nombre de vice-présidents.

Explication de vote : Monsieur le ministre, même un EPCI de plus de un million d’habitants ne bénéficierait pas de cinquante postes de vice-présidents si le schéma que je propose était adopté.

J’en conviens, toute liberté que l’on accorde laisse la porte ouverte à des excès de libertés. Je dois être un peu plus libéral que vous puisque, pour ma part, je préfère cela à des excès de contraintes.

Reste que je m’insurge contre cette campagne perpétuelle de dénigrement des élus, qui seraient des incapables, qui prendraient l’argent public, qui dépenseraient sans compter. (Exclamations sur les travées de l’UMP.)

Philippe Richert, ministre. C’est inadmissible d’entendre ça !

PYC : Dans le même temps, vous nous annoncez un statut de l’élu qui tarde à venir. La démocratie locale, comme toute démocratie, a un coût. Que l’institution fonctionne bien, voilà le problème ! Ce ne sont pas quelques indemnités misérables qui ruinent nos concitoyens C’est si vous ne faites pas votre travail que vous les ruinez.

Cette démagogie n’est pas recevable. Des excès que vous pourriez sanctionner existent par ailleurs. Commencez, par exemple, par prendre des dispositions contre les bonus ou un certain nombre de dévoiements de l’argent public ou semi-public


Amendement visant à donnant aux communes la liberté de fixer contractuellement le nombre de leurs représentants à l’EPCI. (Rejeté)

Présentation de l’amendement : L’objectif est ici très simple : il s'agit d’aller plus loin que la présente proposition de loi, modifiée par la commission, qui vise à porter à 25 % le nombre de délégués dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération.

Mes chers collègues, vous avez sans doute en tête le dispositif prévu : lorsqu’il y a accord,  pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, il est possible de surseoir à l’application du tableau. Quand tel n’est pas le cas, et pour les autres types d’EPCI, il n’existe aucune possibilité de dérogation.

Mon souhait est de laisser aux communes la possibilité de fixer le nombre de leurs représentants, non seulement pour des raisons de principe, sur lesquelles je ne reviendrai pas, mais aussi pour des motifs pratiques, appuyés sur des exemples concrets. À cet égard, je peux entrer dans le détail des calculs si vous le souhaitez.

Ainsi, dans des communautés qui comptent environ 20 000 habitants et qui sont composées d’une importante ville-centre et de douze, treize, quatorze ou quinze petites communes, ces dernières sont le plus souvent condamnées à n’avoir qu’un seul représentant. C’est parfois une nécessité, notamment quand les communes formant la communauté sont vraiment trop nombreuses. Toutefois, nous pourrions dans certains cas donner à ces municipalités la liberté d’avoir deux représentants, sans pour autant que les conseils communautaires des EPCI soient pléthoriques.

Là encore, je propose de miser sur l’intelligence des communes : celles-ci ne créeront pas des conseils communautaires qui seraient proprement ingérables parce que leurs membres seraient trop nombreux. Il me paraît tout à fait souhaitable de leur laisser la possibilité de s’entendre.

Avis négatif du Ministre et du Rapporteur

Explication de vote : Tout d'abord, je remarque que, actuellement, il n'existe pas de plafonnement.

Ensuite, j’observe que le nombre des représentants n’est pas fixé par les communes prises individuellement, mais au moment de la discussion des statuts. Nous savons, pour être ici un certain nombre à avoir participé à ces réunions, qu’il s'agit d’une sacrée partie de plaisir ! La nécessité de ne pas créer des conseils trop nombreux, qui, du coup, deviendraient ingérables, est donc bien prise en compte.

Par ailleurs, monsieur le ministre, vous trouvez anormal que des conseils d’EPCI soient trop importants. Toutefois, je vous ferai remarquer, car ce point me revient soudain en mémoire, que, aux termes de la loi de réforme des collectivités territoriales, la région de Provence-Alpes-Côte d’Azur comptera 226 conseillers territoriaux. Or cela vous paraît tout à fait normal et parfaitement gérable !

Je le maintiens : il faut laisser aux collectivités la possibilité de fixer le nombre de leurs représentants quand elles trouvent un accord, d’autant plus que le tableau est extrêmement défavorable aux petites collectivités ; je n’entrerai pas dans les détails, mais c’est une vérité.

Je le répète, là où un accord est possible, laissons les gens s’entendre entre eux.


Amendement supprimant l’obligation de constituer des EPCI d’au moins 5000 habitants. (Rejeté)

Présentation de l’amendement : En préambule, je souhaite réaffirmer deux principes. Tout d’abord, la coopération intercommunale est l’affaire des communes, avant d’être celle des préfets. Par ailleurs, le schéma est essentiellement élaboré par la CDCI, et il est appliqué. Il ne peut donc y avoir d’intercommunalités complètement aberrantes.

J’en viens maintenant à l’objet de mon amendement. Ce dernier vise à supprimer le seuil démographique de 5 000 habitants prévu pour la constitution d’EPCI à fiscalité propre. À cet égard, je rappelle – mais mes collègues s’en souviennent certainement – que, en 2010, lors de la première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, une telle disposition avait été adoptée par la commission des lois, ce qui prouve qu’elle n’est pas complètement loufoque. En tout cas, je la reprends.

Je souhaite simplement m’attarder sur la seule objection me paraissant importante, soulevée notamment par le président Hyest et portant sur les compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Les textes précisent que ces intercommunalités ont « pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace ».

On m’objecte qu’une trop petite taille serait un obstacle à l’exercice efficient de toute compétence. Certes, mais, en l’absence d’espace de solidarité, rien non plus ne pourra être fait. (M. Jean-Jacques Hyest lève les bras au ciel.) Mais oui, mon cher collègue !...

Pour conclure, je dirai que la suppression de ce seuil, dans la mesure où la décision sur le schéma appartient in fine à la CDCI, qui, par principe, ne fera pas n’importe quoi, est une solution de sagesse. Je le répète, cette position avait été retenue par la commission des lois à l’occasion de la première lecture du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, voté en 2010.

Explication de vote : Cette disposition a véritablement un caractère discriminatoire à l’égard des petites collectivités. Alors que l’on chipote sur leur liberté de s’associer, le texte autorise de parfaites aberrations pour des intercommunalités gigantesques, en principe réservées à des métropoles, c’est-à-dire des espaces urbains.

Je prendrai un exemple que d’aucuns ignorent peut-être et qui ravira certainement M. le ministre chargé des collectivités territoriales, tant ses préventions contre le Sud risquent d’en être augmentées !

Je veux parler de la métropole Nice-Côte d’Azur. S’étendant de la ville de Nice jusqu’au Mercantour, elle incorpore la communauté urbaine de Nice et des petites communautés de communes. En passant de communauté urbaine à métropole, son périmètre a crû de 456 kilomètres carrés à 1 452  kilomètres carrés, alors que sa population n’a augmenté que de 1,8 %. Voilà une réalité qui a été rendue possible par la loi.

Tandis que l’on se montre tatillon à l’égard des petites communes en se demandant ce qu’elles vont bien pouvoir faire, on ne semble pas s’offusquer de voir se constituer ainsi une telle métropole alors que ce type d’intercommunalité est en principe réservé aux espaces urbains.


 REFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES. 

Examen du texte de la CMP au Sénat 9 novembre 2010.
 
Intervention en discussion générale.
 
 
Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues,
 transformer un projet de réforme qui aurait pu être consensuel en une opération politicienne de reconquête des collectivités territoriales perdues ne pouvait déboucher que sur un échec collectif.
 
Cet échec, c’est d’abord celui des initiateurs du projet eux-mêmes.
Le 25 septembre 2008, à Toulon, M. Nicolas Sarkozy déclarait : « Le nombre et l’enchevêtrement des compétences [des échelons de collectivités locales] est une source d’inefficacité et de dépenses supplémentaires. » Il assurait également :« Moins d’échelons, c’est moins d’impôts ; plus d’échelons, c’est plus d’impôts ! »
Deux ans après, la clarification si urgente brille encore par son obscurité, et l’on cherche en vain quel échelon a bien pu être supprimé.
Étrange clarification que celle qui consiste à loger les conseils généraux dans les conseils régionaux, à créer de nouvelles catégories d’EPCI – métropoles et pôles métropolitains –, de nouvelles catégories de communes – « communes nouvelles » et « communes déléguées » !
Quant aux économies, avec l’explosion des effectifs des conseillers régionaux, plus personne n’en parle.
 
C’est ensuite un échec du Sénat, qui n’a pas eu le courage d’assumer fermement son rôle : la représentation des collectivités territoriales de la République.
Quel gâchis quand on pense au travail de la mission Belot-Krattinger-Gourault et au quasi-consensus auquel elle était parvenue sur des questions essentielles.
 
C’est également un échec pour le département, qui est toujours là, mais pour combien de temps ?
 « L’assemblée régionale, nous dit l’un des théoriciens de la réforme, Hervé Fabre-Aubrespy, est formée finalement de la réunion des conseils généraux, mais ce n’est pas pour ça [...] qu’on préjuge de l’évolution ultérieure [...]. Dans notre système donc, on va donner des forces à chacune des collectivités et l’évolution sera ce qu’en feront finalement les acteurs. On ne préjuge pas de la disparition de la région ou de celle du département. » Voilà qui garantira une cohabitation sereine ! 
Dépossédé du pouvoir d’intervenir dans tout domaine d’intérêt départemental, vampirisé par les métropoles, là où elles existeront : tel est le nouveau département.
 
C’est en outre un échec pour les régions, qui étaient l’échelon privilégié des réformateurs. Sauf que le mode d’élection du conseiller territorial rend illisible l’enjeu régional et donne un poids politique décisif aux majorités départementales. Coupler élection régionale et élection départementale, c’est faire de cette dernière l’élection essentielle pour l’électeur et le système lui-même.
Privée de ressources et d’autonomie fiscale, affligée d’une assemblée pléthorique sans mode de scrutin lui garantissant une majorité, comme c’est le cas aujourd’hui, que pourra bien faire la région ?
C’est aussi un échec pour les communes, privées de la capacité de maîtriser leur destin en s’associant volontairement. S’il en allait autrement, l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale aurait été confiée à la commission départementale de coopération intercommunale, la CDCI, qui en aurait décidé à la majorité et non au représentant du Gouvernement, qui, avec l’appui de 35 % de la CDCI, peut faire exactement ce qu’il veut, y compris ne pas appliquer le schéma départemental qui aura été voté.
À ce jeu, les petites communes sont évidemment les grandes perdantes, à la fois en termes de représentation au sein des conseils, là où les communes centres auront la capacité d’imposer le tableau légal, et en termes de représentation au sein des bureaux.
Ce n’est pas un hasard si la représentation des communes au sein de la CDCI est passée de 60 % à 40 % et celle des intercommunalités de 20 % à 45 %.
 
C’est aussi un échec pour les territoires ruraux, qui verront le nombre de leurs élus diminuer alors que, dans le même temps, la taille de leurs cantons augmentera.
Plus d’élus de proximité là où ils sont le moins utiles et moins d’élus là où ils le sont le plus, en zone rurale : voilà la réforme !
Le cas le plus extravagant est celui des conseillers territoriaux métropolitains, incompétents dans leur canton s’agissant des compétences transférées aux métropoles mais compétents pour les cantons non métropolitains !
 
C’est aussi un échec pour les territoires les plus urbanisés. Non seulement la région parisienne est exclue du champ de la loi, mais celle-ci ne dit rien de l’essentiel : comment assurer, sur de vastes territoires parfois discontinus, la mise en cohérence des interventions des acteurs locaux dans les domaines stratégiques que sont le transport, le développement économique et l’emploi, l’enseignement supérieur et la recherche, le logement, les très grands événements culturels et sportifs.
La discussion et, plus encore, le refus des amendements qui avaient été proposés ont bien montré que, loin de simplifier la situation, la nouvelle organisation urbaine la complique encore.
Peut-être me répondra-t-on qu’insatisfaction générale est marque d’équité : tout le monde étant mécontent, cela veut dire que personne n’est avantagé,... comme si la qualité d’une réforme se mesurait au nombre des mécontents qu’elle fait ! Nos électeurs nous diront dans quelques mois ce qu’ils en pensent.
 
Le Gouvernement a fait son choix, qu’il l’assume ! L’Assemblée nationale le suivra et aura le dernier mot. Mais qu’en sera-t-il du Sénat ? Adoptera-t-il une « réforme » qu’il tient majoritairement pour ni faite ni à faire ? S’il n’a pas le dernier mot, il peut au moins sauver l’honneur ! 
 
 
Explication de vote.
 
Je ne voterai pas ce projet de loi, car je ne me résous pas à voir le Sénat, représentant des collectivités territoriales, adopter un texte qu’une large majorité d’élus locaux, y compris en son sein, considèrent comme calamiteux.
Contrairement à ce qu’a dit le rapporteur, les associations d’élus sont clairement contre cette réforme. La seule qui se contente de tousser – discrètement – ne peut se flatter que d’avoir réparé quelques dégâts mineurs.
 
Je ne me résous pas à voir jeter au panier les travaux de la mission Belot, auxquels j’ai eu la faiblesse de croire.
 
Je ne me résous pas à voir les communes dépossédées de leur droit essentiel à s’associer librement, dans le respect de l’intérêt général.
 
Je ne me résous pas à voir cette liberté soumise à la bonne volonté du représentant du Gouvernement dans le département avec la bénédiction de 35 % seulement des membres de la CDCI.
 
Je ne me résous pas à voir marginaliser les petites communes au sein des intercommunalités réalisées autour de grandes communes urbaines.
 
Je ne me résous pas à voir les citoyens privés de pouvoir décider, dans tous les cas, la disparition de leur commune.
 
Je ne me résous pas à voir les régions réduites à l’impuissance par des assemblées pléthoriques, fractionnées en sous-majorités départementales qui viendront y faire leur marché.
 
Je ne me résous pas à voir les régions privées d’un mode de scrutin qui leur garantissait une majorité. Certaines d’entre elles risquent même d’être à la merci de l’extrême droite. Je sais de quoi je parle !
 
Je ne me résous pas à voir les départements vampirisés par les métropoles ni les départements ruraux perdre près de la moitié de leurs élus de proximité.
 
Je ne me résous pas, n’en déplaise à M. Longuet, à voir les élus ruraux perdre le peu d’influence qui leur reste pour défendre des territoires où s’enracine notre identité.
 
Je ne me résous pas à voir le millefeuille territorial remplacé par un pudding incertain qui organise la confusion.
 
Je ne me résous pas à votre « réforme régressive ».
 

Toute votre rhétorique n’y changera rien. Grâce à vous, « réforme » est désormais synonyme de régression et non plus de progrès. 


REFORME DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Seconde lecture au Sénat



COMPTE RENDU DES DÉBATS

On trouvera ci-dessous, regroupées par thèmes pour en faciliter la compréhension, l’essentiel de mes interventions, à l’exception de la Question préalable, lors de la seconde lecture au Sénat du projet de réforme des collectivités locales.

Débat long, souvent confus avec de nombreux retours en arrière et rebondissements mais qui a cependant permis de clarifier certains points du projet gouvernemental, « clarification » signifiant généralement : mise en évidence de ses contradictions et de la non viabilité du projet.

Débat animé aussi, comme on pourra le voir !

PY Collombat

Réponse à la question préalable.

Je voudrais revenir sur les arguments qui m’ont été opposés.

Monsieur le ministre, vous avez jugé excellents ceux de M. le rapporteur. Certes, mais ils ne répondent pas aux objections que j’ai adressées au projet de loi ! Il n’est pas toujours judicieux de lire une intervention préparée à l’avance : écouter, puis répondre aux observations formulées, c’est cela, un débat !

Par ailleurs, monsieur le ministre, vous m’avez objecté que l’institution du conseiller territorial est acquise.

Le mode de scrutin l’était également, n’est-ce pas ! Il était gravé dans le texte ! 

Mais, par les temps qui courent, ce qui est acquis un jour pourrait l’être un peu moins le lendemain, d’autant que de sérieuses raisons incitent à ne pas persévérer dans l’erreur. Par exemple, qu’en sera-t-il de la gouvernabilité des régions ?

Les conseillers, en nombre pléthorique, seront forcément dépossédés du peu de pouvoir qu’ils ont aujourd’hui. En outre, le mode de scrutin retenu rendra presque impossible de dégager une majorité. Avec le scrutin majoritaire, nous risquons de nous retrouver dans la situation que nous connaissions avant 2000 avec le scrutin proportionnel, quand la constitution de majorités régionales supposait parfois de passer des accords avec des formations pas nécessairement sympathiques… Je vous invite à bien y réfléchir, mes chers collègues !

Enfin, s’agissant du tableau des effectifs des conseillers territoriaux, je n’ai bien sûr rien contre le fait qu’on accorde quinze sièges aux départements les moins peuplés. J’aurais même souhaité qu’on leur en donne davantage, mais que se passera-t-il si, d’aventure, le Conseil constitutionnel s’oppose à la fixation d’un tel minimum, comme il s’y était opposé pour le nombre de sièges de député par département ? Je n’ai pas eu de réponse à cette question, mais je ne doute pas que vous vous inclinerez. Il ne restera alors aux élus des quelques départements concernés que les yeux pour pleurer, et vous leur expliquerez que vous n’avez pas pu faire mieux…

Je vous mets en garde contre ce qui risque d’arriver, mes chers collègues : avant de voter, pensez-y !

Une autre réforme était possible.

Revenir aux propositions de la mission Belot

Cette fois, je ne pense pas que l’on dira de cet amendement ni des quatre suivants qu’ils sont dénués de portée normative. Ils visent à susciter en vous une certaine nostalgie, celle de ce qu’aurait pu être une réforme consensuelle (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.) de nos collectivités territoriales.

Il ne s’agit pas d’une invention extraordinaire puisque ces amendements reprennent simplement l’essentiel des propositions de la mission Belot, que nous avions votées à la quasi-unanimité. Vous ne serez donc pas surpris.

Peut-être cela vous rappellera-t-il qu’à l’origine de ce projet de loi il y avait notamment une tentative de clarification des compétences. Nous essayons de nous y employer. Sans rentrer dans le détail, puisque nous espérons que ces sujets seront traités un peu plus tard, cet amendement (…) contient plusieurs dispositions.

La région est confirmée dans ce qui semble être son rôle essentiel : le développement stratégique, économique et d’aménagement des territoires.

Le département a en charge la solidarité sociale et territoriale et doit assurer un soutien aux petites collectivités à travers l’ingénierie publique. Ceux qui participent à l’activité de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation ne seront pas surpris, puisque cela figure au nombre de ses recommandations.

Par ailleurs, cet amendement vise, à l’inverse du présent texte, à organiser la coordination entre les différents acteurs. Il s’agit de la coordination au sein de la région, entre les départements, les métropoles et les différentes intercommunalités, à travers des schémas d’orientation et des conseils régionaux des exécutifs. Le même dispositif est prévu au niveau des départements.

Ensuite, cet amendement vise à faire du pôle métropolitain un ensemble où le développement local sera véritablement structuré. Ainsi, il s’agit d’assurer la mise en cohérence des politiques, notamment s’agissant de l’organisation des réseaux, ou des politiques de long terme qui nécessitent des investissements importants comme en matière de transport, de développement économique et d’emploi, d’enseignement supérieur, de recherche, ou d’organisation de grands événements culturels.

Finalement, par cet amendement, nous ne proposons rien de révolutionnaire ; nous suggérons un système susceptible, s’il était traduit dans les faits, d’être un peu plus opératoire que ce qui nous est proposé.

Voilà, chers collègues, nos suggestions. On nous fait souvent le reproche de n’émettre que des critiques. Avec cet amendement, nous formulons des propositions. J’espère qu’en retour vous ne réagirez pas de manière dédaigneuse, en nous indiquant que le moment n’est pas opportun ou en nous répondant que le texte de cet amendement figure déjà dans la loi ou n’est pas normatif. Mes collègues détailleront tout à l’heure le reste de nos propositions.

Défense de la proposition.

M. le rapporteur a reconnu que notre amendement avait une certaine cohérence, et je l’en remercie. Nous reprenons en effet des propositions issues de la mission présidée par M. Claude Belot et du rapport d’information de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, je me rappelle que vous disiez, à l’époque où nous allions présenter nos travaux, dans le Sud-Ouest notamment, que le texte ne sortirait pas du Sénat comme il y était entré.

Le président Larcher : C’est le cas !

Oui, mais dans quel état ?

J’en avais conclu que, sur un sujet comme celui-ci, nous pouvions trouver un consensus qui satisfasse à peu près tout le monde. Nous y sommes presque parvenus sur l’intercommunalité, puis tout a dérapé.

Il est vrai que la logique de nos propositions n’est pas celle du texte gouvernemental.

Monsieur le ministre, vous nous dites que c’est le conseiller territorial qui organise la coopération des acteurs. Pourquoi pas ? Si vous parlez du lien entre les départements et la région, je veux bien faire semblant de le croire. Mais comment articulez-vous les politiques de la région et des départements avec celles des métropoles qui, sur plusieurs compétences essentielles, font exactement ce qu’elles veulent, ou en tout cas n’ont aucun lien avec le département et la région ? Je souligne une nouvelle fois le paradoxe : le conseiller territorial élu dans une aire métropolitaine ne sera pas compétent, précisément, sur les compétences transférées.

Qui, dans votre schéma, va s’occuper des grands réseaux ? Qui va s’occuper de coordonner, en liaison avec l’État, la politique économique, les politiques ayant trait à l’emploi, au logement, à la recherche et à l’enseignement supérieur ? Qui va le faire ? Les trois cents conseillers territoriaux dans leur hémicycle surpeuplé ?...

Je m’étonne que vous n’essayiez même pas de trouver une articulation entre ces fameuses métropoles, les intercommunalités, la région et le département ! S’il y a vraiment un problème, c’est bien celui-là.

Franchement, je pense que nous aurions pu aboutir à un texte consensuel. Pour des motifs que je veux bien comprendre, sinon admettre, nous sommes passés à côté d’un tel texte. Ne pas être parvenus à élaborer un texte plus positif et plus porteur d’avenir que celui que vous allez voter, chers collègues, restera pour nous un regret.

Des proposition pour suppléer l’absence d’ outil de coordination de l’action des acteurs locaux.

Les pôles métropolitains :

 On va se trouver devant des régions et des départements vampirisés par les métropoles. Celles-ci vont être amenées à exercer des compétences importantes, en matière de développement économique, par exemple, alors que la région exerce aussi cette même compétence.

L’idée qui sous-tend cet amendement est de faire en sorte qu’il y ait, quelque part, une coordination possible, notamment, même si ce n’est pas précisé, en ce qui concerne l’organisation des grands réseaux, par exemple les réseaux de transport. Puisque les métropoles vont en être chargées de leur côté, les départements et les régions peut-être de l’autre, il serait quand même opportun qu’il existe un endroit pour essayer d’articuler les décisions !

Mais n’en parlons plus puisque la proposition initiale que nous avions faite va disparaître dans les ténèbres extérieures. Nous nous sommes donc repliés sur l’idée, qui était dans le texte, de pôles métropolitains, forme atténuée des métropoles.

Nous pensons que cette formule-là est préférable à rien du tout, mais surtout nous posons en permanence ces questions : qui va organiser l’articulation des différentes politiques ? Qui va avoir des vues stratégiques sur le développement de la région ? Pour l’instant, personne !

Je veux bien admettre que la solution que nous proposions soulevait des difficultés et présentait des défauts, mais elle n’avait certainement pas pour but de faire avancer la RGPP.

La conférence des exécutifs :

Quelle est la principale différence entre ce que nous proposons et ce qui existe actuellement ? Nous, nous proposons que ces conseils des exécutifs soient obligatoires.

Ces conseils ont évidemment un certain nombre de tâches précises : la concertation, les schémas d’orientation des politiques, etc. Mais se pose aussi le problème – on le retrouvera lorsque nous en viendrons au titre IV – de ce qui se passe lorsque des collectivités ne remplissent pas les obligations qu’elles ont au regard de leurs compétences. Lorsque le département ou la région sont chargés exclusivement de telle ou telle compétence et qu’ils décident de ne pas l’exercer, que fait-on ? On regarde ? On attend ?

Il peut donc y avoir carence ou substitution de collectivités à d’autres. Ce sont des problèmes qui risquent de se poser ! Eh bien, justement, ce conseil des exécutifs permettra d’y parer. Cela signifie qu’il ne s’apparente pas du tout aux organismes existant actuellement, qui ne sont pas obligatoires. C’est véritablement un lieu où peuvent se structurer et s’articuler les différentes politiques menées par tous les acteurs de la région.

Si vous pensez que ce n’est pas indispensable, je vous donne rendez-vous dans quelque temps !

Les Métropoles.

1) La métropole, telle qu’elle est prévue dans le texte, est un objet administratif transgénique, qui possède tout à la fois des gènes communaux, régionaux et départementaux.

On nous dit que c’est un EPCI. Que je sache, ce sigle signifie « établissement public de coopération intercommunale ». Où y trouve-t-on les compétences qui viennent du département et de la région ? …

L’objectif initial était de tenir compte du fait métropolitain dans notre organisation territoriale.

S’il s’agissait de créer un EPCI particulièrement intégré, auquel se seraient associées les communes qui le désirent, je n’y aurais pas vu d’inconvénient. Nous avons d’ailleurs déposé un certain nombre d’amendements allant dans ce sens.

Tout le problème vient du fait que les compétences absorbées par la métropole ne sont pas simplement des compétences communales.

Une telle démarche a peut-être sa logique pour la région parisienne, ne serait-ce que parce que Paris exerce déjà des compétences départementales. Pour la province, en tout cas, cela n’a aucun sens. Ce qui est absolument sûr, c’est que nous allons assister à la vampirisation des départements.

J’ai fait un petit calcul s’agissant du Var : les compétences transférables représentent 40 % à 50 % des recettes réelles de fonctionnement du département. Que lui restera-t-il ? Je vous le demande !

D’aucuns ne manqueront pas de me rétorquer que la répartition des compétences sera décidée par convention. Je vois bien le président du conseil général du Var disputer à Hubert Falco, maire de Toulon, président de la communauté d’agglomération Toulon Provence Méditerranée et membre du Gouvernement, les compétences qu’il aurait envie de se voir transférer : quand bien même il y aurait discussion, cela risque d’aboutir à de sérieux affrontements, à une mini-guerre civile au niveau local, ce qui n’est vraiment pas souhaitable !

Et que dire de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, quand des compétences aussi décisives que le développement économique vont lui échapper pour ce qui concerne Marseille, Toulon et Nice ? Point n’est besoin de faire un grand dessin pour comprendre !

D’autres questions restent en suspens.

Pour justifier la création du conseiller territorial, vous avez avancé comme principal argument le fait que ce nouvel élu permettrait – chose extraordinaire ! – d’assurer une coordination optimale entre les politiques régionales et départementales. Sauf que, avec la métropole, une bonne partie des compétences dévolues à la région et au département va désormais leur échapper !

Il était donc à nos yeux absolument nécessaire de mettre en place un organe de coordination spécifique, d’où notre proposition, qui était peut-être, je l’admets, un peu bricolée, mais qui avait le mérite de soulever le problème : il faut créer une structure spécifique – le « pôle métropolitain » en l’occurrence, mais appelons-la autrement si vous préférez – propre à assurer une coordination entre l’ensemble des acteurs intervenant sur des compétences aussi stratégiques que le développement économique, l’aménagement local, l’emploi, la recherche, l’enseignement supérieur – grand absent de la réforme –, ainsi que la gouvernance des grands réseaux.

Monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, voilà ce que la loi aurait dû prévoir.

Autant, encore une fois, on peut être d’accord avec l’idée d’envisager une forme un peu plus intégrée d’EPCI, pour tenir compte de l’urbanisation très forte à certains endroits, autant la création de cette espèce d’être nouveau – pour le coup, totalement inédit dans notre droit – va nous conduire à des difficultés dont on commence juste à percevoir l’importance.

En son temps, Madame Roland s’était écriée : « Ô liberté, que de crimes on commet en ton nom ! » Aujourd'hui, je vous dirai : « Modernité, que de bêtises on risque de commettre en ton nom ! »

2) La métropole étant une collectivité particulièrement intégrée, nous souhaitons que la décision de créer cet EPCI de forme bizarre soit prise par décret dans des conditions de majorité qualifiée plus rigoureuses que les conditions habituelles, à savoir à la majorité des quatre cinquièmes des communes membres représentant au moins les quatre cinquièmes de la population.

3) En cohérence avec le point de vue que nous défendons, dès lors que la métropole est un EPCI et non pas un EPCIDR, c'est-à-dire un établissement public de coopération intercommunal, départemental et régional, plutôt que de prévoir des transferts de compétences des départements et de la région vers la métropole, nous voulons privilégier la délégation de compétences. En effet, il peut arriver que cette dernière formule soit plus facile, plus rentable ou plus efficace, par exemple pour gérer l’aide sociale ou telle autre compétence sur un territoire.

Tel est l'objet de cet amendement : substituer aux transferts des délégations et prévoir un contrat pluriannuel précisant le cadre financier de celles-ci, ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux pourront être mis à disposition de la métropole.

Certes, une fois encore, M. le rapporteur me dira que ces dispositions ne s’inscrivent pas dans la logique du projet de loi, et j’en conviens par avance, mais, pour notre part, nous persistons à penser que notre façon de concevoir la réorganisation de nos territoires est plus cohérente et entraînera moins de difficultés que celle qui est actuellement prévue dans le texte.

4) La question des SDIS : Yvon Collin, par son amendement n° 490 rectifié – comme il l’a retiré, je n’ai pas pu intervenir à son propos – a attiré mon attention sur la rédaction sibylline de l’alinéa 33, qui concerne le transfert à la métropole de la compétence « Services d’incendie et de secours, dans les conditions fixées au chapitre IV du titre II du livre IV de la première partie ».

Je voudrais signaler les problèmes que vont susciter les transferts d’une partie des SDIS aux métropoles. Je le vois dans mon département, le Var, qui est régulièrement confronté aux incendies de forêt. Cela nécessite un matériel considérable et une mobilisation permanente d’effectifs importants. Et je ne parle pas de ce qui vient de nous arriver ; j’espère qu’il n’y aura pas de crue « bicentennale » tous les trois ans !

Je peux dire que, si le but du texte dont nous débattons est de faire des économies, il ne sera certainement pas atteint, d’autant que, tous ceux qui suivent ces questions de près le savent, les dépenses des SDIS ne vont pas en diminuant !

Elles augmentent d’année en année. Très franchement, je me demande jusqu’où cela va aller !

J’ajoute que, au moins dans mon département, pour ce qui est des transports sanitaires d’urgence, entre les interventions des ambulanciers, du SAMU, des pompiers, etc., c’est un joyeux bazar ! Le centre du SDIS va rester à Draguignan et il va falloir en ouvrir un à Toulon ; le SAMU a également le sien…

Je vous demande donc de bien peser ce que vous décidez. Les services d’incendie et de secours sont maintenant départementaux, et cela a coûté suffisamment cher. S’il faut maintenant les redécouper, je n’y comprends plus rien ! Je me trompe peut-être dans l’interprétation de l’alinéa 33, mais sa rédaction est si peu claire…

Vous tenez à faire passer votre texte avec le minimum de modifications, mais j’attire votre attention sur ce qui va se passer. Il y a peut-être des subtilités qui m’ont échappé, mais j’aimerais être rassuré.

Réponse de JJ Hyest : Je peux vous rassurer, monsieur Collombat : il n’est pas question découper les SDIS, comme cela avait été fait à une époque dans certaines communautés urbaines, notamment dans le Nord.

Certaines compétences communales en matière de service d’incendie et de secours, ne serait-ce que la participation à la taxe de capitation, pourront être transférées. Mais il n’est pas question de modifier quoi que ce soit à l’organisation des secours dans les départements. Il y a les spécificités des Bouches-du-Rhône et de Paris. Pour les autres, c’est un système qui demeurera départemental.

Je partage tout à fait votre sentiment, mon cher collègue : si l’on commençait à parler de SDIS de métropole, que deviendrait le SDIS départemental pour le reste du territoire ? Il vaut mieux que les secours soient organisés à l’échelon départemental, d’autant qu’ils agissent aussi avec les services de l’État dans le cadre du plan ORSEC. Il faut bien qu’il y ait une coordination à l’échelon du département ou de la zone.

Il n’est donc pas question de « remunicipaliser » les SDIS, car, de mon point de vue, la départementalisation a été un progrès dans l’organisation des secours. Elle a donné de bons résultats et les secours sont mieux organisés dans notre pays qu’ailleurs.

Les pôles urbains

Sur le fond, il vaut mieux que les dispositions de cet article sur les pôles métropolitains soit adoptées plutôt que rien, parce qu’il y a un véritable problème de coordination sur des espaces d’une étendue suffisante, notamment pour la conduite des politiques d’intérêt stratégique ou pour la maîtrise et la gouvernance des grands réseaux.

Cependant, je le répète une fois encore, ce dispositif, même s’il est mieux que rien, est largement insuffisant.

Nous aurons l’occasion de le redire, laisser de côté les régions, les départements, voire des établissements comme les établissements publics fonciers, qui jouent un rôle fondamental en matière de logement et de réalisation d’équipements stratégiques sur le plan foncier, est une erreur. C’est d’autant plus vrai en ce qui concerne ces établissements qu’ils auront le statut de syndicat mixte.

Il n’y a donc pas de contradictions entre nous, même si nos avis ne sont pas toujours convergents : c’est une solution, mais ce n’est pas la meilleure possible.

L’intercommunalité comme antichambre de la disparition des communes.

Les communes nouvelles sont la forme achevée des EPCI

1) L’article 34 quater, d’apparence anodine, montre une fois encore que, dans ce texte, on ne sait jamais sur quel pied danser ! Les intercommunalités sont des coopératives de communes, mais elles sont aussi l’antichambre des futures communes…

Il n’y a aucune raison que la DGF des communes soit versée à l’intercommunalité, même si c’est sur la base du volontariat, encore que celui-ci ne soit pas total, si j’ai bien compris.

Là encore, le texte n’est pas clair. C’est la raison pour laquelle je ne peux accepter ce type de disposition.

2) L’objet de l’amendement n° 22 de notre collègue Charles Guené indique que « L'Assemblée nationale a introduit une incitation financière à la constitution des communes nouvelles en proposant qu’elles bénéficient du versement des attributions au titre du FCTVA pour les investissements de l’année n-1 au lieu de l’année n-2. »

Bel exemple de double langage ! D’un côté, on dit que les incitations financières ont été supprimées ; de l’autre, on en réintroduit régulièrement. Mes chers collègues, il s’agit donc bien d’une incitation financière. Et ce n’est pas moi qui l’ai dit, sinon on m’aurait répondu que je me trompe ou que, comme d’habitude, j’exagère, mais mon collègue Charles Guené, lequel, vous le savez comme moi, n’a pas l’habitude d’exagérer !

Pour cette raison, nous voulons que cette disposition disparaisse. Tel est par conséquent l’objet de l’amendement n° 377, qui vise également à sortir de cette ambiguïté permanente : les communes nouvelles ne sont pas des EPCI et n’ont pas à être régies par leurs règles, notamment en matière de récupération du FCTVA.

Si, à travers le versement anticipé des attributions au titre du FCTVA, le Gouvernement cherche à conduire une politique de relance, nous le soutiendrons, à condition que toutes les communes en bénéficient. Nous appelons en effet de nos vœux cette politique de relance, mais nous nous opposons à celle qui encourage la disparition des communes, sous couvert de la création de communes nouvelles.

Comme on l’a vu, les communes déléguées continueront à exister ; elles feront même l’objet d’incitations financières. Un tel dispositif n’a rigoureusement aucun sens. Cela aurait pu avoir un sens si, parallèlement, il n’y avait pas eu le développement à grande échelle de l’intercommunalité.

Il va de soi que je maintiens (cet amendement).

Je profite d’ailleurs de l’occasion pour vous remercier de votre aveu public, monsieur Mercier : les communes nouvelles sont la forme achevée des EPCI. Créer des communes nouvelles est donc une autre façon de créer des EPCI et permettra, à terme, d’atteindre votre objectif, à savoir faire disparaître les communes.

S’agissant de l’amendement n° 22, nonobstant le fait qu’il s’inscrit dans cette ligne, nous serions trop mortifiés de voir des communes, même nouvelles, perdre de l’argent. Dès lors, comme précédemment, nous nous abstiendrons. (Sourires.)

3) Je tiens à insister encore une fois sur la confusion qui règne souvent, dans les esprits et dans les textes, entre collectivités territoriales et EPCI. Une commune nouvelle est une commune : je ne vois pas pourquoi elle aurait plus de sièges qu’une commune existante de même taille. Cela n’a rigoureusement aucun sens !

Les EPCI sont les futures communes nouvelles.

L’article 34 quater, d’apparence anodine, montre une fois encore que, dans ce texte, on ne sait jamais sur quel pied danser ! Les intercommunalités sont des coopératives de communes, mais elles sont aussi l’antichambre des futures communes…

Il n’y a aucune raison que la DGF des communes soit versée à l’intercommunalité, même si c’est sur la base du volontariat, encore que celui-ci ne soit pas total, si j’ai bien compris.

Là encore, le texte n’est pas clair. C’est la raison pour laquelle je ne peux accepter ce type de disposition.

Les communes nouvelles :

1) Sous une rédaction quelque peu obscure, l’objet de cet amendement nous renvoie à une question qui sera abordée plus loin dans le texte, à l’article 8 : celle des communes nouvelles et de leur représentation dans les établissements publics de coopération intercommunale.

En l’état actuel, le texte permet la création, au sein des communes nouvelles, de communes déléguées, à laquelle notre groupe n’est pas favorable.

Qu’une commune nouvelle soit créée, pourquoi pas ? Mais il n’y a alors aucune raison de maintenir les anciennes communes, d’autant que l’expérience des communes associées, instaurées par la loi Marcellin, montre qu’un tel dispositif pose finalement plus de problèmes qu’il n’en résout. Si des communes veulent fusionner, qu’elles le fassent, mais pas dans une structure qui ressemblerait vaguement à un EPCI. La commune nouvelle doit être une commune comme une autre, avec les mêmes attributs, ses avantages et ses inconvénients.

Nous demandons la suppression de l’alinéa 15 de l’article 2 pour que tout soit beaucoup plus clair : la commune nouvelle devrait être représentée comme le serait une commune ordinaire de même taille.

2) Sur le fond, nous sommes favorables à la possibilité pour les communes de fusionner. D’ailleurs, les communes, à l’origine, ont résulté du regroupement de hameaux vivant plus ou moins repliés sur eux-mêmes. La fusion n’a absolument rien de choquant et peut être tout à fait intéressante. Mais, pour cela, plusieurs conditions doivent être réunies.

D’abord, il doit s’agir d’une initiative des collectivités, et non du préfet. Voilà pourquoi l’un de nos amendements vise à dispenser le préfet de se mêler de ces affaires communales.

Ensuite, le processus doit être volontaire, c'est-à-dire non forcé, avec l’unanimité des conseils municipaux et l’accord de la population dans chaque commune.

En outre, cela doit être une commune, et non un EPCI. Nous n’avons donc pas bien compris pourquoi vous avez maintenu l’idée de commune déléguée, alors que nous rencontrions déjà un certain nombre de problèmes avec les communes associées.

Enfin, il ne doit pas y avoir d’incitation financière.

Nous avons présenté un certain nombre d’amendements en ce sens, amendements qui sont cohérents avec notre position mais qui, je suppose, seront tous refusés. De ce fait, vous ne pourrez éviter qu’un soupçon enveloppe vos intentions. Pourquoi refuser des choses aussi évidentes ? Pour faire disparaître les communes ? Est-ce là le but ? La forme achevée serait-elle les communes nouvelles, la forme temporaire – le purgatoire en attendant le paradis – étant l’EPCI ?

Voilà pourquoi, en n’acceptant pas nos quelques amendements, vous nourrissez ce soupçon d’intentions cachées.

3) Suppression de la consultation de la population lors de la création des communes nouvelles : une initiative de l’AMF !

 Sauf erreur de ma part, il m’a semblé qu’en première lecture, sur proposition de la commission des lois du Sénat, la consultation de la population avait été prévue. Or cette disposition a disparu,… ce qui est quand même un peu étonnant. Associer la population, à la majorité simple, à la décision de fusion des communes ne me paraissait pas une idée complètement aberrante. Pourquoi une telle régression ? Nous étions pourtant d’accord en première lecture sur ce point…

Monsieur le ministre, ces détails un peu « gros » expliquent que nous avons du mal à vous croire !

M Mercier : Je veux redire à M. Collombat que le Gouvernement n’est à l’origine d’aucune initiative dans ce domaine.

Que les choses soient claires : l’Assemblée nationale a adopté les amendements présentés par des députés responsables de grandes associations d’élus. Le Gouvernement n’a fait que se caler sur cette position.

PYC C’est bon à savoir !

M  Mercier : Monsieur Collombat, vous n’avez qu’à vérifier par vous-même qui a déposé ces amendements ! Le Gouvernement a travaillé en concertation avec l’Association des maires de France sur cette disposition.

Il y a un équilibre à trouver entre la souveraineté des assemblées parlementaires, que je respecte pour avoir été longtemps parlementaire moi-même, et les associations d’élus. La concertation a pour conséquence qu’il faut d’abord essayer de se mettre d’accord et qu’il faut ensuite tenir les engagements issus des négociations. Sinon, à quoi bon se concerter ?

Par rapport au projet initial, le Gouvernement a changé profondément sa position. Nous l’avons fait à la demande du Sénat et nous l’avons fait également à la demande de l’Assemblée nationale, après discussion avec les représentants de l’Association des maires de France.

Très honnêtement, l’article 8 me semble offrir simplement la possibilité aux communes qui le souhaitent de fusionner. Les conseils municipaux, au sein desquels siègent des élus responsables, vivant parmi les citoyens, décideront. Le dispositif concernera à mon avis non de très grandes communes, mais plutôt des communes petites ou moyennes. Les conseillers municipaux vivent dans ces communes et n’habitent pas à 500 kilomètres de là. Ils côtoient tous les jours leurs concitoyens et ne prendront pas une position allant à l’encontre de ce que ces derniers souhaitent.

L’équilibre auquel nous sommes parvenus à l’Assemblée nationale respecte parfaitement la démocratie locale. Je demande donc au Sénat de maintenir cet équilibre.

Les institutions communautaires.

Nous retrouvons en quelque sorte le problème que nous avons rencontré s’agissant de la fixation du nombre de délégués au conseil communautaire par commune.

Il s’agit cette fois du nombre de vice-présidents de l’intercommunalité. Alors que, jusqu’à présent, il était déterminé par les statuts, le texte prévoit des dispositions pour le limiter.

C’est toujours le même discours : « Les élus font n’importe quoi, il faut les encadrer ! » Il est vrai que, parfois, certains élus prêtent le flanc à ce type de critiques. Cet amendement a donc pour objet de proposer une règle simple et de bon sens, calquée sur celle qui vaut pour la fixation du nombre d’adjoints dans les communes. Ainsi, le nombre de vice-présidents d’une intercommunalité serait équivalent au nombre d’adjoints au maire d’une commune de poids démographique comparable.

Le problème des CDG : Quel avenir quand les intercommunalités auront acquis la taille leur permettant de gérer elles-mêmes leur personnel ?

N’oublions pas le cas où le personnel refuserait ce transfert.

Le problème s’est posé il y a une vingtaine d’années lorsqu’un certain nombre de services de grandes communes, je pense à Toulon par exemple, ont été concédés. Les personnels ont refusé de passer à la concession. Tous ces personnels – il y a eu jusqu’à 80 agents – ont été mis à disposition du centre de gestion Qui devait payer ? Bien sûr, la commune de Toulon a participé.

Tout cela a donné lieu à un abominable micmac. Plusieurs textes se sont succédé pour régler le problème.

Avant d’aller dans la direction proposée par le projet de loi, on ferait bien d’examiner toutes les implications d’une telle disposition. Car, mes chers collègues, ce n’est pas un problème théorique. Rappelez-vous, il a fallu des années pour trouver une solution !

JJ Hyest : Lorsque nous avons abordé le seuil d’affiliation aux centres de gestion dans le cadre de différents projets de loi, il a été proposé de porter celui-ci à 250, puis à 500. Comme cette mesure avait déplu à certaines associations d’élus, nous avons trouvé une cote mal taillée à 350. Il peut très bien arriver qu’une commune ou une communauté de communes passe de 340 à 360 fonctionnaires. À ce moment-là, elle a le droit de gérer ses propres agents.

PYC : Mais là, c’est systématique !

« Clarification » des compétences et financements croisés

1) Je reviendrai sur trois points : la méthode, les principes et les réalités.

D’abord, l’une des objectifs fondamentaux de cette réforme, et cela a été annoncé d’emblée, est la clarification des compétences. Le Sénat, à la demande de son président, a donc constitué une mission, présidée par notre collègue Claude Belot, qui a traité du problème des compétences. De fait, nous avons essayé de démêler l’écheveau des compétences, comme l’attestent d’épais rapports.

Mais, par un mystère insondable, le projet de loi qui nous a été soumis n’en traitait pas, renvoyant cette question – en effet, fort complexe – à des textes ultérieurs. Cependant, comme la marmite bouillait un peu trop, on a quand même évoqué les principes et l’on est entré un peu dans le détail ! Et c’est ainsi que l’article 35 initial a complètement éclaté en un ensemble d’articles successifs, ce qui fait que l’on ne s’y retrouve plus très bien. Voilà pour la méthode.

S’agissant des principes, je serai très bref, car nous avons eu la semaine dernière un très long débat sur ce sujet. Tout le monde s’accordera pour le dire, la notion de « compétence générale » est consubstantielle à celle de « collectivités territoriales ». Cette idée a été défendue tant par notre collègue Bruno Retailleau que par Edmond Hervé.

D’ailleurs, « compétence générale » n’est peut-être pas la meilleure formulation puisqu’il s’agit en fait de la possibilité, pour les collectivités, d’intervenir dans des domaines où il y va de l’intérêt de leur collectivité.

Cet article est un signe de plus de la confusion perpétuelle entre collectivité territoriale et EPCI, ce dernier ayant, par définition, des compétences d’attribution.

Enfin, sur le plan pratique, quel est l’intérêt de cet article et de sa « pulvérisation » ? On nous dit que les Français ne comprennent rien au millefeuille territorial. C’est évident : tous les matins, quand ils se réveillent, ils se demandent qui fait quoi ! Ils ne s’intéressent pas au problème du chômage, à l’avenir de leurs enfants ou à leur retraite ! Non, la question qu’il se pose avant toute autre, c’est : « Qui fait quoi ? » (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

Alors, bien sûr, que faire quand on ne sait pas qui fait quoi ? Chez moi, on va tout simplement voir le maire. Mais nous sommes sans doute un peu arriérés…

Après, quand le maire ne pourra plus rien faire, ils iront voir le président de l’EPCI !

Autre argument avancé : on va faire des économies ! On part du principe qui veut que moins il y a de financeurs pour un projet, moins le projet coûte cher ! Voilà, en gros, le raisonnement qui est à la base de l’article 35.

Combien y gagnera-t-on ? J’ai essayé de le savoir…

Au début, vous avez annoncé une économie de 20 milliards d’euros ! Dans l’étude d’impact, on n’est plus qu’à 18 milliards ! J’ai tenté de vérifier, à partir des comptes administratifs des départements et des régions : j’arrive seulement à 11 ou 13 milliards d’euros ! Mais je dois me tromper…

Ces 18 milliards d’euros, soit 11 milliards d’euros économisés par les départements et 7 milliards d’euros par les régions, concernent des compétences non exclusives et des domaines où ces collectivités interviennent avec d’autres catégories de collectivités : j’en déduis que cela comprend aussi les communes et les intercommunalités.

Pour ce qui est du financement commun entre les départements et les régions, je reste sur ma faim et j’aimerais bien qu’on affine le calcul.

Paradoxalement, et grâce aux amendements qui ont été introduits, les compétences partagées seront la culture, le sport et le tourisme, celles où l’on trouve les fameux financements communs. En grattant bien, elles comprendront peut-être aussi le haut débit, le transport et, si j’ai bien écouté ce que l’on a dit à propos des métropoles, peut-être le développement économique, dont une partie revenait à la région et une autre au département.

Que restera-t-il à la fin ? Je n’en sais trop rien !

On nous a précisé que l’« exclusivité des compétences » ne signifiait pas qu’on ne pourrait pas cofinancer des projets dans d’autres domaines de compétences que les nôtres. Fort bien, mais on ne sait toujours pas ce que, en fin de compte, signifie l’« exclusivité des compétences ».

Au final, que restera-t-il de cet article ? S’il n’en reste rien, nous nous en féliciterons, mais faire « rien » d’une manière compliquée, c’est un peu dommage…

2) J’ai eu l’occasion de le dire, nous sommes favorables à la suppression de l’article 35 pour des raisons de principe et pour des raisons pratiques.

En ce qui concerne les raisons de principe, la notion de compétence générale est consubstantielle à celle de collectivités territoriales. C’est ce qui distingue ces dernières des EPCI, qui ont des compétences d’attribution, étant entendu qu’il s’agit plus d’une définition fonctionnelle que substantielle de la notion de compétence générale. La compétence générale est la capacité à s’occuper des affaires du niveau et du territoire de la collectivité. C’est un système qui fonctionne bien.

M. Longuet, tout à l’heure, au sujet de la compétence générale, a fait référence aux effets des traités de Westphalie : soit il ne connaît pas bien l’histoire de l’Allemagne, soit il ne connaît pas bien les collectivités territoriales !

Nous attendions des précisions d’ordre pratique sur la clarification et la répartition des compétences. Or nous sommes pour l’instant dans le brouillard. Chacun campe sur ses positions, principe contre principe ! Nous aurions souhaité connaître les compétences qui seront exercées par le département et par la région, mais rien ne nous est dit.

J’en viens maintenant aux raisons pratiques que j’ai évoquées.

À chaque fois que nous posons des questions, on nous répond « ah, mais non, cette compétence sera partagée » ou encore « telle loi dispose que telle compétence est partagée », etc. Au final, personne n’est en mesure de savoir, concrètement, quels changements seront apportés.

Que notre collègue Jacques Gautier se rassure, nous ne confondons pas pour autant le problème des financements croisés et celui de la répartition des compétences ! Personnellement, je me suis félicité des précisions qui nous ont été données la semaine dernière sur ce sujet.

Néanmoins, si, au bout du compte, ce texte n’introduit quasiment pas de changements au niveau de la répartition des compétences et que, de surcroît, il permet aux collectivités d’intervenir dans tous les domaines extérieurs à leurs compétences exclusives, il n’aura pas prévu grand-chose, mais il l’aura fait de manière bien compliquée ! Ce projet est le « faux nez » d’une réforme en train de s’étioler pour donner on ne sait trop quoi !

Pour conclure, je reviendrai sur le long plaidoyer tout à fait surprenant de M. Longuet en faveur de l’article 35, qui, selon lui, permet de rétablir l’égalité de moyens entre les collectivités. Cet argument étonnant me rappelle, n’y voyez pas malice, l’histoire du bouclier fiscal et les raisons invoquées pour le défendre, à savoir qu’il serait anormal de spolier une personne de la moitié du produit de son travail. Effectivement, je serais mortifié de spolier ainsi Mme Bettencourt ! (Protestations sur les travées de l’UMP.)

C’est l’argument pour le moins étrange qui a été employé !

C Cambon : Vous serez bien content quand elle sera partie en Suisse !

PYC : Quant à savoir qui sont les modernes et qui sont les anciens dans cette affaire, je vous répondrai que vous nous reprochez d’avoir les mêmes idées que nos parents… au nom des idées de vos arrière-grands-parents !

3) Je serai bref, m’étant déjà longuement expliqué sur les raisons de notre rejet de cet article.

Cet amendement tend à rétablir la clause générale de compétence ou, disons, la possibilité, pour les départements et les régions, d’agir dans les domaines d’intérêt départemental ou régional. Encore une fois, si le département et la région sont des collectivités territoriales, ils doivent avoir la capacité d’intervenir dans les domaines d’intérêt qui leur sont propres.

Je voudrais également faire valoir un argument nouveau. Il nous a été rappelé, tout à l’heure, que le projet de loi accordait une « capacité d’initiative » à ces collectivités, dans les domaines où la loi ne donne de compétences à aucune autre personne publique.

Si la région décide, par exemple, parce qu’elle n’en a pas les moyens – en effet, les budgets ne sont pas terribles ! –, de ne pas exercer une compétence dont elle détient l’exclusivité, que se passera-t-il ? Actuellement, le département pourrait se substituer à elle. Nous avons d’ailleurs déposé des amendements dont l’adoption permettrait, sinon d’établir un constat de carence – l’expression est peut-être un peu forte –, au moins de relever une sorte de « délaissement » de la région. Pouvez-vous nous dire ce qui se passerait dans l’hypothèse où une région ne voudrait pas exercer sa compétence – ce sera très rare ! –, ou serait dans l’incapacité financière de le faire ?

La libre administration des collectivités locales.

Cet amendement a pour objet de réaffirmer le principe de libre administration des collectivités territoriales. Je voudrais, pour ma part, quitter l’empyrée des principes pour soulever une question pratique.

Quelle sera la liberté de la région Haute-Normandie par rapport au département de la Seine-Maritime, qui aura 63 conseillers territoriaux, ou 62 dans la version du rapporteur, contre 35, ou 36 toujours dans la version de M. Courtois, pour l’Eure ? Quelle sera la liberté de la région Nord–Pas-de-Calais par rapport au département du Nord, qui aura 79 représentants, ou 82, contre 55, ou 50, pour le Pas-de-Calais ?

Bref, quelle peut être la liberté d’administration d’une région par rapport au département qui a le plus d’habitants ? J’aimerais bien qu’on me l’explique !

Départements et ingénierie publique.

Présentation d’un amendement tendant à permettre au Département d’assurer des missions d’ingénierie publique au bénéfice des communes

Tout le monde le sait ici, c’est l’abandon par l’État qui a conduit au délabrement de l’ingénierie publique, au point que la question est posée d’une nécessaire solution de substitution. Très récemment, notre collègue Yves Daudigny a été chargé par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation de rédiger un rapport sur le sujet. Il est arrivé à cette conclusion que seul le département – c’est une conclusion unanime – est susceptible de jouer ce rôle.

Il y avait bien la solution des intercommunalités, mais, si elles sont tout à fait suffisantes pour l’instruction des plans locaux d’urbanisme, elles le sont moins sur des dossiers plus sophistiqués qui requièrent un certain niveau d’ingénierie.

Très sincèrement, et je m’adresse ici à nos collègues de l’UMP et de l’Union centriste, même si vous n’êtes pas d’accord avec notre façon de poser le problème ou les principes qui nous guident, vous ne pouvez que vous rendre à l’évidence sur le plan pratique.

Je ne vois donc pas pourquoi vous ne pourriez pas voter cet amendement, qui n’est pas en contradiction avec votre logique. Car il faudra bien trouver un remplaçant à l’État, qui disparaît. (Exclamations sur les travées de l’UMP.) Je n’invente rien, tout le monde le dit !

Puisque nous en sommes à dresser la liste des compétences à répartir, comme vous l’avez fait tout à l’heure, monsieur le ministre, je ne vois pas en quoi notre amendement, qui vise à attribuer certaines compétences au département, mettrait la charrue devant les bœufs ! Au contraire, il répond à une attente générale, sans pour autant trancher la question du conseiller territorial…

Par conséquent, j’estime que nous pouvons tous voter cet amendement.

L’opposition de la majorité sénatoriale.

JJ Hyest (Président de la commission des lois) :En matière d’ingénierie publique, l’intercommunalité est l’échelon adéquat. .. Chers collègues, sous prétexte de soutien, c’est une tutelle douce que vous mettez en place,…Je ne voterai jamais une telle perversion du système ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP-( Protestations sur les travées du groupe socialiste.) Car le département ne doit pas exercer de tutelle sur les communes, qui s’organisent librement.

On pense à des unions de maires, des associations de maires, qui peuvent faire du conseil juridique et de l’ingénierie publique. De toute façon, les départements eux-mêmes font appel à des bureaux d’études. Même une petite commune peut recourir à un bureau d’études pour de l’ingénierie ou de l’aide à la maîtrise d’œuvre.

L’intercommunalité a justement été développée pour éviter que les communes ne soient isolées. La réforme de la carte de l’intercommunalité avait même pour objet de constituer des entités d’une certaine masse critique leur permettant d’assumer toutes ces tâches.

Méfiez-vous donc, mes chers collègues ! C’est une chose d’accepter de soutenir tel ou tel maire qui demande de l’aide – libre à vous de le faire, vous pouvez tout à fait -, c’en est une autre de l’inscrire dans la loi, sauf à vouloir, en fait, substituer le département à l’État !

 Certes, mais vous n’êtes pas encore obligé de passer par ses services ! (Protestations sur les travées du groupe socialiste.) On voit bien que c’est ce qui risque de se passer !

Même en matière de subventions, une vraie tutelle s’installera alors sur les collectivités ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Il en ira comme dans un certain nombre de départements, où les subventions sont d’ores et déjà conditionnées. « Vous voulez une subvention ? Oui, mais il faudra faire comme ceci et pas comme cela ! Et passez par mon bureau d’études… »

Sous prétexte de soutien, vous instaurez une véritable tutelle sur les communes et les intercommunalités. Jamais je ne voterai une telle disposition, car elle est contraire aux règles constitutionnelles. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.- Mme Jacqueline Gourault fait des signes d’approbation.)

J Gourault  (groupe centriste): Je voterai contre cet amendement. Je pense en effet que l’intercommunalité vise très exactement à répondre au problème que vous soulevez, chers collègues socialistes.

Les intercommunalités ont vocation à se regrouper. De même que, par exemple, certaines communautés passent une convention et confient à un organisme le soin de gérer leur service public d’assainissement non collectif, ou SPANC, de même, pour les permis de construire, les grandes intercommunalités auront un service pour instruire les dossiers des permis de construire, et les petites se regrouperont, afin de mutualiser leurs moyens, comme nous l’avons longuement évoqué la semaine dernière !

Ainsi, les communes continueront d’assumer leurs missions. Pourquoi alors vouloir confier ce rôle au département ? C’est pour moi un mystère ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. Mercier (ministre) : Je souhaite simplement abonder dans le sens de M. le président de la commission des lois.

Il nous faut être extrêmement attentifs au risque de voir se développer une tutelle, de quelque nature qu’elle soit.. .

Comme vous tous, mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai connaissance de ce qui se passe sur le terrain et je sais qu’il faut absolument éviter les subventions accordées à la condition que tel ou tel contrat soit signé ou les financements subordonnés à tel ou tel pourcentage de participation.

Il existe déjà un certain nombre d’agences départementales. Par ailleurs, les textes prévoient que le département peut apporter son aide technique dans un certain nombre de cas. Il paraît donc inutile d’aller plus loin.

Au reste, je viens de donner instruction aux préfets de consacrer une partie des crédits en faveur du développement rural au financement des dépenses d’ingénierie, lesquelles, jusqu’à présent, ne pouvaient pas être financées de cette manière.

Désormais, les préfets pourront accorder des financements pour financer l’ingénierie des communes rurales.

 Par conséquent, eu égard aux textes qui existent et à la mesure qui vient d’être prise, j’estime que cet amendement est satisfait

La défense de l’opposition sénatoriale

E Hervé (Groupe PS) : Monsieur le ministre, je n’ai jamais pensé qu’un service déconcentré de l’État exerçait une tutelle sur une collectivité territoriale…J’observe que bon nombre de communes ne bénéficient plus de l’autorité et de la compétence de la direction départementale de l’équipement et de l’agriculture, service déconcentré de l’État. Dans les années qui viennent, nous le savons, l’instruction des permis de construire ne sera plus assurée par les DDEA.

La proposition de notre collègue vise tout simplement à offrir aux départements, en relation avec les communes, la région et l’État, la faculté de répondre à un certain nombre d’attentes.

M. le rapporteur a affirmé tout à l’heure que cet amendement n’avait pas de valeur normative. Je m’inscris en faux : cet amendement a bien une valeur normative dans la mesure où il vise à protéger un service public local, compte tenu de certaines interprétations de la Commission européenne…

É Didier (Groupe communiste) : À vous écouter, chers collègues, j’ai l’impression que nous ne vivons pas dans la même France !

Les communes, en tout cas chez moi, sont tout à fait favorables à une aide du conseil général, qu’elles demandent et qu’elles reçoivent dans de nombreux domaines, notamment pour les stations d’épuration. Cette tradition, bien vivace chez nous, s’est peut-être perdue chez vous…

Quoi qu’il en soit, je n’apprécie pas votre manière de présenter les départements comme tous désireux d’imposer leur tutelle sur les communes.

Bien évidemment, lorsqu’une commune accorde une subvention à une association, elle prend un minimum de garanties, en vérifiant notamment que le personnel n’est pas employé au noir ou qu’une véritable politique éducative est mise en place. Il est normal que la commune subordonne l’octroi de son aide, c’est-à-dire l’argent public, au respect d’un minimum de conditions.

De la même manière, les conseils généraux et régionaux, mais aussi l’État, orientent, par le biais des subventions qu’ils octroient, les choix qui seront effectués en matière d’investissement.

Si, comme l’affirme Mme Gourault, certaines intercommunalités peuvent prendre en charge le conseil juridique, technique ou administratif, c’est parce qu’elles possèdent la masse critique nécessaire. Toutefois, je puis vous assurer que certaines intercommunalités, faute d’atteindre cette masse critique, n’ont pas accès au type de conseil dont nous parlons. Dans ces cas, le département avait naturellement vocation à se substituer aux communes et aux intercommunalités.

Et cessons de présenter les départements comme des collectivités ayant pour unique volonté de mettre sous tutelle les petites communes ! Cela confine à la paranoïa !

JJ Hyest ;  Non ! C’est la réalité !

Ainsi, pour le président de la commission des lois et la majorité du Sénat, pour les Départements, apporter une aide en matière d’ingénierie aux communes qui en sont démunies c’est mettre en place une tutelle des premiers sur les secondes ! En matière de mauvaise foi, on peut difficilement faire mieux.

Le mode de scrutin pour l’élection des conseillers territoriaux.

1) Nos collègues ont insisté sur le fait que le dispositif proposé risquait de contrevenir à l’article 72 de la Constitution. Certaines des réponses qui nous ont été apportées sont satisfaisantes. Toutefois, monsieur le secrétaire d'État, que se passera-t-il dans les régions constituées de deux départements démographiquement très hétérogènes, tels que le Nord-Pas-de-Calais, la Haute-Normandie ou l’Alsace ? D’ailleurs, comme le souligne M. Fabre-Aubrespy, que j’aime citer, « l’assemblée régionale est formée fondamentalement de la réunion de conseils généraux. » Certes, je sais bien que vous réglerez ce problème, car le Conseil constitutionnel sait, à n’en pas douter, s’adapter…

Toutefois, je tiens à attirer votre attention sur un autre point, mes chers collègues.

Tout à l’heure, notre collègue Jean-René Lecerf, avec lequel je suis d’habitude plutôt d’accord, a déclaré que chaque mode de scrutin avait ses avantages et ses inconvénients, … nous rappelant que le scrutin majoritaire était plus efficace et que le scrutin proportionnel était plus juste.

S’agissant de l’efficacité, je suppose que, comme son nom l’indique ou semble l’indiquer, le scrutin majoritaire implique l’existence de majorités. Mais, en l’espèce, ce ne sera pas forcément le cas !

Les amateurs de littérature un peu curieuse ont peut-être lu quelques pages du rapport d’information que j’ai commis sur ce sujet !

A Marleix, (secrétaire d'État). Excellent rapport !

PYC : À examiner d’un peu plus près les modes de scrutin envisagés pour l’élection du conseiller territorial, il apparaît que plus un mode de scrutin majoritaire assure des majorités stables au niveau départemental, plus il les rend aléatoires au niveau régional.

Avec le mode de scrutin qui nous est proposé, on risque, j’aurai l’occasion d’y revenir, de ne plus avoir l’assurance de disposer d’une majorité au niveau régional, comme c’est actuellement le cas. Mon cher collègue, lors des dernières élections britanniques, on a pu constater qu’aucune majorité ne s’était dégagée même avec un scrutin aussi rigide que le scrutin uninominal à un tour.

Si vous examinez les résultats en détail, vous vous apercevrez que le parti libéral a eu moins de sièges que ne pouvait le permettre le nombre de voix obtenues, tandis que les tout petits partis, les partis nationaliste, écossais, irlandais, catholique, protestant ou que sais-je encore – il y en a toute une pappardelle, comme on dit chez nous ! – ont un résultat en sièges équivalent au résultat en voix obtenues.

J’attire donc votre attention sur le fait que, dans un scrutin majoritaire uninominal, les formations, voire les individualités, qui disposent de bastions locaux pourront être élues. Actuellement, dans les régions gouvernées par des coalitions, où règne un équilibre entre ce que j’appelle « la gauche de Gouvernement » et « la droite de Gouvernement », vous pourrez avoir, avec ce mode de scrutin, j’en fais le pari, des majorités qui seront à la merci d’alliances de bric et de broc avec des formations ultraminoritaires, voire avec des personnalités qui s’assureront un avenir par ce biais-là. (Protestations sur les travées de l’UMP.)

C’est mathématique, mes chers collègues ! Vous pouvez faire vos calculs comme vous voulez, avec ce mode de scrutin, si vous assurez une majorité au niveau départemental, avec, par exemple, une prime majoritaire, vous la fragilisez au niveau régional.

Vous ne pouvez pas assurer en même temps une majorité régionale et une majorité départementale. Ce scrutin dit majoritaire n’est pas toujours majoritaire ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Mme Jacqueline Gourault applaudit également.)

2)  Ces amendements reprennent la proposition qui avait été faite lors de la première lecture, en y apportant néanmoins un certain nombre de modifications : le scrutin majoritaire est à deux tours au lieu d’un ; la répartition des sièges prend en compte la totalité des voix obtenues et non les voix des battus, un peu comme l’avait imaginé Léon Blum ; il y a deux bulletins distincts pour les deux types de scrutin.

Ces modifications, selon moi, ne changent rien à l’affaire : les défauts que nous avions trouvés à ce mode scrutin et qui nous avaient amenés à le repousser en première lecture nous conduisent à ne pas l’accepter en deuxième lecture.

En effet, la dose de proportionnelle accentue l’instabilité du scrutin majoritaire, comme je l’ai souligné tout à l’heure, sans avoir pour autant d’effet réellement correctif en termes de représentation des minorités et en termes de parité, essentiellement parce que les effectifs sont très réduits, de même que la part de sièges pourvus à la proportionnelle.

Par ailleurs, l’articulation entre la partie proportionnelle et la partie majoritaire, avec deux bulletins de vote, n’est pas d’une clarté extraordinaire, même pour les spécialistes : c’est dire ce qu’il en sera pour l’électeur… C’est d’ailleurs l’une des principales critiques qui avait été adressée à cette proposition en première lecture.

Voilà pourquoi nous ne pouvons accepter ces deux amendements présentés par le groupe de l’Union centriste.

3). Il y avait deux façons d’aborder la question de la modification éventuelle du mode de scrutin des élus locaux.

La première approche, celle que vous avez choisie, est théologique. Elle se traduit par une vérité révélée : il faut un conseiller territorial. Plus nous avançons, plus nous nous apercevons que cela pose d’énormes problèmes, notamment pour le mode de scrutin. Si nous ne faisons rien, nous allons droit dans le mur, qui plus est en klaxonnant ! Il s’agit de trouver le mode de scrutin miracle qui permettra de donner un contenu à la notion de conseiller territorial.

L’autre approche, celle de la simple raison, conduit à s’interroger : le conseiller territorial, ou, tout du moins, la modification des modes de scrutin qui est proposée, représente-t-il un progrès par rapport à ce qui existe ?

G Longuet : Un grand bond en avant !

PYC : Vers l’abîme ?

G Longuet : Vers le bonheur ! (Sourires.)

En tout cas, cette question, quoique un peu triviale, mérite d’être posée. Tout le monde s’accorde à dire qu’un bon mode de scrutin pour des élections locales doit assurer des majorités stables. Est-ce le cas de celui qui est nous est proposé par le Gouvernement ?

Pour le département, le mode de scrutin actuel est maintenu, donc rien ne change. Pour la région, je ne reviens pas sur ce que j’ai dit, c’est une calamité : à terme, en tout cas dans un certain nombre de régions, l’effet du mode de scrutin actuel, qui permet de constituer à tout coup des majorités, disparaîtra.

Le bilan en termes de gouvernabilité des assemblées, point tout de même essentiel, est donc négatif.

Qu’en est-il de l’intérêt de ce mode de scrutin du point de vue de la représentation des territoires, qui est le deuxième critère d’un bon mode de scrutin local ?

Pour les départements, il diminue la représentation des élus locaux là où ils sont les plus nécessaires – dans les zones rurales – et l’accroît là où ils sont, sinon inutiles, en tout cas moins importants – dans les zones urbaines. Le bilan est donc plutôt négatif.

Pour les régions, il est vrai que le mode de scrutin actuel pose un certain nombre de problèmes, qui peuvent parfaitement être réglés en le territorialisant, comme le proposait Léon Blum.

En ce qui concerne l’expression de la diversité des opinions, je n’y reviens pas, le mode de scrutin proposé aggrave la situation, aussi bien pour les départements que pour les régions.

Quant à la parité, inutile de vous faire un dessin, mes chers collègues, ce sera pire qu’aujourd’hui !

Au final, le mode de scrutin qui nous est proposé est peut-être une grande réforme, un grand bond en avant – nous avons vu ce que cela donnait dans certains pays ! –, mais certainement pas un progrès ; c’est même une régression pour la démocratie, préjudiciable à l’efficacité de nos assemblées départementales et régionales. Si c’est cela que vous appelez un progrès, je préfère franchement être conservateur.

4) Même si le Gouvernement a fait le choix d’étendre à la région le mode de scrutin actuellement en vigueur pour les départements, pourquoi relever le seuil actuel de 10 % à 12,5 % ?

J’ai bien une petite idée…Je pense que c’est une forme de compromis entre ceux qui voulaient en rester là et ceux qui voulaient transformer les élections cantonales en élection présidentielle. On a même entendu des déclarations assez bouffonnes sur le sujet, certains membres de la majorité expliquant que le mode de scrutin pour l’élection présidentielle était si merveilleux qu’il fallait l’étendre, apothéose du conseiller territorial, aux élections cantonales !

Nous ne pensons pas que ce soit une bonne idée ni que cela ajoute quoi que ce soit à la décision qui a été prise d’élargir l’usage du scrutin actuel. Déjà, le mode de scrutin majoritaire ne permet pas une très grande expression de la diversité ; si, en plus, nous plaçons la barre trop haut pour le second tour, cette expression sera tout simplement impossible.

Pouvoir se maintenir au second tour, ou au moins pouvoir dire qu’elles le feront, c’est, pour les petites formations, une façon d’exister. Aussi, même si cela n’est pas forcément l’idéal pour mon parti, je crois qu’il faut conserver la possibilité de cette expression.

Nous souhaitons donc, chers collègues, que vous reveniez sur cette décision.

5) Sur les amendements « bouffon » permettant au suppléant (à la suppléante !) de remplacer le titulaire si celui-ci décide de se retirer au nom de la parité ou comment se servir des locomotives !

« Par dérogation à l'article L. 221 du code électoral, le remplaçant d'un conseiller territorial, de sexe opposé à celui-ci, est appelé à le remplacer si son siège devient vacant pour quelque cause que ce soit. »

Mes chers collègues, si vous aviez voulu maintenir la situation actuelle en matière de parité, vous n’auriez pas modifié le dispositif ; si vous aviez voulu l’améliorer, vous n’auriez pas proposé d’étendre aux élections régionales le mode de scrutin en vigueur pour l’élection des conseillers généraux. Parité, parité chérie, que de turpitudes on commet en ton nom ! Si vous n’avez trouvé que ce moyen pour favoriser la parité, c’est bien de turpitudes qu’il s’agit !

JP Courtois (rapporteur) : C’est mieux que rien !

Dans votre esprit, un mâle, vieux notable ou jeune loup, se présentera, puis il laissera un jour son siège à sa suppléante, qui aura eu le temps d’apprendre son métier d’élue…Cela n’a rigoureusement aucun sens ! Que l’on présente d’emblée des femmes ! Lors des élections régionales en Provence-Alpes-Côte d’Azur, tous les députés et sénateurs de l’UMP se sont présentés, avant de démissionner à peine élus ! À quoi cela ressemble-t-il ?

Je m’étonne que cette façon un peu particulière et condescendante de considérer les femmes ne vous choque pas, ma chère collègue. En tout cas, c’est une turpitude !

Le cumul des mandats 

Je n’ai pas de chance avec les amendements de M. Hervé Maurey. Il a effet retiré, avant que je puisse m’exprimer, son sous-amendement n° 601, qui tendait à prendre en compte dans la délimitation des circonscriptions des futurs cantons le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale. Permettez-moi donc d’en dire un mot à l’occasion de cette explication de vote.

M. le ministre s’est opposé à ce sous-amendement parce qu’il était rédigé à l’impératif : « Cette délimitation prend en compte ». L’argument ne m’a pas paru très probant, a fortiori s’il s’agit d’un impératif est aussi mou que dans l’expression « la loi favorise la parité ». (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

Je considère pour ma part qu’il serait opportun de tenir compte du périmètre des établissements de coopération intercommunale lors de la délimitation de la nouvelle carte cantonale.

J’en viens à l’amendement n° 540 rectifié, qui me laisse perplexe.

Je suis favorable à la prise en compte des fonctions exercées au sein des EPCI dans le cumul des mandats. Cette disposition viendrait combler une lacune de la législation actuelle.

Toutefois, ne serait-il pas plus judicieux de raisonner en termes de fonctions et non plus de mandats ? Il ne me semble pas justifié de mettre sur le même plan les conseillers territoriaux, qui sont à la fois conseillers régionaux et conseillers généraux, et le conseiller municipal délégué d’une commune de mille habitants. On juxtapose ainsi des fonctions de taille différente qui requièrent une mobilisation très variable.

Le mandat de conseiller territorial sera une fonction à plein temps, qu’il est difficile de considérer de la même manière que le mandat de conseiller municipal délégué d’une commune de 1 500 habitants. Il serait par ailleurs légitime de prendre en compte les fonctions, parfois très lourdes, qui sont exercées au sein des EPCI. Sur le plan technique, cet amendement doit donc être amélioré.

Le mode de scrutin municipal pour les communes de moins de 3500 habitants.

Mes chers collègues, j’en ai bien conscience, cet amendement aurait plus sa place dans le projet de loi n° 61 relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Mais aujourd’hui, tout est dans tout et réciproquement, et, pour que certaines idées arrivent à remonter jusqu’au sommet, il faut enfoncer le clou ! Nous aurons d’ailleurs l’occasion de revenir sur cet amendement, car je ne pense pas qu’il puisse prospérer ce soir.

Il s’agit d’étendre le mode de scrutin applicable aux communes de plus de 3 500 habitants à toutes les communes.

Nous considérons en effet que les petites communes, qui sont des communes à part entière, ne doivent pas être traitées de manière différente.

Par ailleurs, l’adoption de cet amendement permettrait une meilleure application du principe de parité.

La répartition des conseillers territoriaux par départements.

1) Mes chers collègues, je veux attirer votre attention sur trois points.

Tout d’abord, calculez comme vous le voulez, vous ne pouvez pas éviter de faire disparaître massivement des élus de proximité là où ils sont le plus nécessaires, c'est-à-dire dans les territoires ruraux, pour augmenter le nombre d’élus là où ils le sont un peu moins, autrement dit dans les territoires urbains.

Si j’applique le dispositif à ma région, je constate que les deux départements alpins vont perdre la moitié de leurs conseillers généraux, c’est-à-dire trente, que concernant certains départements comme les Alpes-Maritimes, le Var et le Vaucluse certains vont en gagner, tandis que d’autres en perdront, ce qui fera match nul, et que les Bouches-du-Rhône vont gagner dix-huit conseillers territoriaux.

A Marleix : Et combien de conseillers territoriaux vont gagner les départements alpins ? Ils vont passer de 3 à 15 !

PYC :Encore faudra-t-il que le Conseil constitutionnel avalise cela.

H de Raincourt (ministre chargé des relations avec le Parlement) : Nous avons pris nos précautions !

PYC : Sur ces cas très particuliers, même si je compte sur vous, ce n’est pas encore gagné !

Ensuite, pour répondre à l’argumentation de M. Marleix, au titre de l’année 2008, le total des dépenses des budgets, dans le compte administratif, s’élève à 63,6 milliards d’euros pour les départements, contre 24 milliards d’euros pour les régions. Par conséquent, quels que soient vos calculs, il n’en reste pas moins vrai que les départements gèrent des budgets à peu près deux fois et demie supérieurs à ceux de la totalité des régions.

Nos conseillers territoriaux ruraux seront donc peut-être plus présents à la région, mais c’est plutôt dans les départements que l’on trouve l’argent et de quoi gérer la proximité.

Enfin, pour en revenir aux propos tenus par notre collègue tout à l’heure, le conseiller territorial sera-t-il plus visible en zone urbaine que ne le sont, à présent, le conseiller général et le conseiller régional réunis ?

Ce n’est pas sûr du tout ! Si on en était resté là, on pourrait pinailler. Et dans les métropoles ? Les conseillers territoriaux n’auront pas la compétence pour les compétences transférées, puisque ce seront les conseillers métropolitains qui l’auront ! Soyez donc un petit peu réalistes !

Voilà donc quelques bons arguments pour que l’on nous prive de cette innovation qu’est le conseiller territorial ! Et j’en resterai là, car les grandes douleurs sont muettes !

2) Tout d’abord, je me réjouis qu’une telle discussion ait lieu. Nous préférons débattre d’un tableau plutôt que de voir une ordonnance tomber des cieux. Que nous puissions exprimer notre opinion sur cette question est une bonne chose.

Pour autant, il me semble discutable d’affirmer, comme vient de le faire M. le président de la commission des lois, que ce tableau résulte de l’exercice de la libre volonté des députés : je crois plutôt que l’Esprit saint gouvernemental est descendu sur eux… Quoi qu’il en soit, nous nous félicitons qu’un tel débat puisse se tenir.

Par ailleurs, sur le plan technique, je salue les efforts qui ont été accomplis. Ceux à qui a été confiée la mission d’élaborer ce tableau méritent d’être décorés, si ce n’est déjà fait ! (Sourires.)

Cela étant, aucune solution aux vraies difficultés n’a pu être trouvée, parce qu’il n’en existe pas ! Vous vous êtes certes approchés de la quadrature du cercle, mais vous ne pouviez l’atteindre.

Le dilemme est le suivant : soit l’on accepte que l’effectif de certains conseils généraux, notamment ceux des départements peu peuplés, soit très peu fourni, soit l’on choisit de surpeupler les conseils régionaux. Vous avez retenu la seconde option, je n’y reviens pas, sans régler le problème des écarts de représentation démographique entre certains départements, qui sont parfois tels que la jurisprudence supposée du Conseil constitutionnel n’est pas respectée. Je m’interroge donc sur le sort qui sera réservé à ces départements, qui me tiennent particulièrement à cœur.

M. le rapporteur a présenté un amendement, dont je lui avais demandé les motivations en commission des lois, en supposant que le Gouvernement – qui est, davantage que les députés, à l’initiative du tableau – savait tout de même à peu près où il allait.

M. Courtois m’a expliqué que son amendement visait notamment à ce qu’il soit mieux tenu compte de la démographie. Si j’en juge par les observations des auteurs des sous-amendements qui viennent d’être présentés, certaines erreurs de calcul ont dû être commises…

Je veux bien que l’on essaie d’adapter la répartition des conseillers territoriaux à la diversité des situations, mais cela finit par ressembler un peu au mercato des footballeurs professionnels !

Nous apprécions, je le répète, de pouvoir débattre sur des bases concrètes, mais les propositions qui nous sont faites ne sont absolument pas satisfaisantes, puisque l’on aboutit toujours, fondamentalement, au même résultat : le nombre d’élus de proximité diminuera là où leur présence est le plus nécessaire, et il augmentera là où leurs pouvoirs seront résiduels, en particulier dans les futures métropoles.

Pour cette raison, nous ne pourrons pas voter le tableau qui nous est proposé, même si nous reconnaissons l’effort consenti par le Gouvernement pour soumettre un dispositif à la discussion.

Echanges

1) N’ayant pas pu avoir la parole lors de l’incident qui vient de se produire, j’interviens maintenant à ce sujet.

On a déjà, au Sénat, le Saint-Office financier, qui nous interdit, sans justification, un certain nombre d’amendements en vertu de l’article 40 de la Constitution,… qui est appliqué de façon parfaitement inexplicable !

À présent, on va mettre en œuvre l’irrecevabilité pour des motifs d’entonnoir, comme dans les asiles de fous !(Protestations sur les travées de l’UMP.)

N Borvo : En effet, on marche sur la tête !

Je vous renvoie au tableau de Jérôme Bosch ! Ce n’est plus la peine que l’on se réunisse…

JJ Hyest : Oh, s’il vous plaît !

… si, selon qu’une argumentation plaît ou non, qu’un fonctionnaire a pris telle ou telle décision s’agissant de l’article 40, on ne peut pas délibérer !

JJ Hyest. N’exagérez pas !

Monsieur le président de la commission, pour ma part, je n’étais pas spécialement enthousiasmé par l’amendement précédent, qui me posait effectivement un certain nombre de problèmes. Aussi, je peux comprendre que vous y soyez défavorable.

Mais mettre un terme au débat en nous disant qu’on ne peut pas en discuter, cela, je ne peux pas l’accepter !

JJ Hyest : Je vous ferai un cours de droit constitutionnel !

2) M Mercier : Je me borne à lire la décision du Conseil constitutionnel…

PYC : Peu importe !

M Mercier. Vous pouvez vous en moquer, monsieur Collombat,…

JP Sueur : Nous ne nous moquons jamais des décisions du Conseil constitutionnel ! Jamais !

PYC : On ne s’en moque pas, on en pleure !

M Mercier. … sauf que la Constitution dispose que les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent à tous !

PYC : Une décision inique peut s’imposer à tous…

3) D Braye : Je regrette, une nouvelle fois, que l’on empêche – mais c’est malheureusement la règle depuis le début de l’examen du présent projet de loi par la Haute Assemblée ! – les collectivités territoriales désireuses d’avancer plus rapidement de le faire. En fait, on a décidé de se caler sur le pas de celles qui avancent le plus lentement.

Je le déplore d’autant plus que ma proposition impliquait l’accord des communes concernées.

PYC : Il ne faut pas confondre la coopération intercommunale avec le Tour de France ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Il s’agit non pas d’aller vite, mais de faire bien !

En l’occurrence, les questions relatives aux transferts de compétences et à leurs modalités concernent directement les communes. Il est donc souhaitable que celles-ci conservent leur pouvoir décisionnel en la matière.

D Braye : Peut-être M. Collombat n’est-il pas capable d’avancer à la fois vite et bien, mais d’autres savent très bien le faire ! Certes, j’admets que ce n’est pas à la portée de tous… (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

PYC : Je ris !

4) Un sous-amendement arrive, et tout est repeuplé ! Monsieur Hyest, je salue l’artiste que vous êtes ! (Sourires.)

JJ Hyest : C’est ce que nous avions voté en première lecture !

PYC : Cela étant dit, ce sous-amendement pose tout de même un certain nombre de problèmes, le premier d’entre eux étant celui de sa recevabilité. En effet, il s’agit en réalité d’un amendement, et non d’un sous-amendement. On nous fait depuis des jours la leçon, notamment sur l’application de la règle de l’entonnoir, mais ici c’est d’une ventouse qu’il s’agit ! (Sourires.)

En outre, ce sous-amendement est tout à fait différent de l’amendement auquel il est censé se rattacher et, contrairement à ce qui a été dit, il ne reprend pas la position adoptée par le Sénat en première lecture.

JJ Hyest :  C’est faux ! Il complète l’amendement !

PYC : Laissez-moi parler, monsieur Hyest ! Pour une fois, ce n’est pas moi qui vous interromps ! (Nouveaux sourires.)

Votre sous-amendement diffère d’abord de l’amendement n° 558 en ce qu’il ne prévoit aucun délai.

Ensuite, le II du sous-amendement change complètement la nature de l’amendement de M. About, qui pour sa part tend à permettre un débat sur la répartition des compétences sans fixer aucune règle particulière. Peut-être aurait-il d’ailleurs fallu commencer par ce sujet.

Cela étant, ce sous-amendement omet des points essentiels. En particulier, il ne reprend pas la clause d’initiative, qui joue dans les domaines où la loi ne prévoit rien, ni l’idée, chère aux représentants des territoires ruraux, que la pratique des financements croisés doit être limitée à des projets répondant à des motifs de solidarité ou d’aménagement du territoire. Ces deux notions ne peuvent être passées sous silence si l’on commence à entrer un peu dans le détail, comme vous l’avez fait, monsieur Hyest.

Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas ce sous-amendement.

5) JJ Hyest : J’ai un bon exemple à cet égard : les régions s’occupent de la promotion internationale de leur territoire, ce qui a d’ailleurs permis à certaines délégations pléthoriques de se rendre à Shanghai et d’y rester jusqu’au mois d’août…

PYC : C’est la meilleure saison ! (Sourires.)

6) Monsieur Lecerf, dans le Nord-Pas-de-Calais, je sais qui exerce la tutelle sur qui : c’est le département du Nord sur la région et donc, indirectement, sur le département du Pas-de-Calais.

Par ailleurs, je souhaitais dire à M. Masson que je n’ai pas parlé d’élus de bric et de broc, mais de majorité de bric et de broc !

Au demeurant, si la majorité, dans la région Lorraine, dépend de sa voix, je lui souhaite bien du plaisir ! (Sourires.)

7) JJ Hyest : Nous attendions le tableau lié au projet de loi n° 61. N’en déplaise à certains, pour éviter les petites cuisines, il vaut mieux parfois procéder par ordonnance, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, bien entendu, et d’une commission ad hoc.

PYC : Je ris…

JJ Hyest : Je pensais qu’il était sage de procéder ainsi, mais l’Assemblée nationale a exigé d’avoir connaissance du tableau…

PYC : Elle a exigé ? C’est nouveau !

JJ Hyest :. Mais oui ! L’amendement émanait formellement du Gouvernement, mais, intellectuellement, c’était une initiative du président de la commission des lois de l’Assemblée nationale. [On appréciera la crédibilité de cette affirmation du président de la commission des lois du Séant]

A Marleix : . Je me réjouis que s’instaure ici, au Sénat, le débat qui n’a pas eu lieu à l’Assemblée nationale. Les députés se sont vu présenter un texte par la commission des lois, et c’était à prendre ou à laisser.

PYC : Ils sont disciplinés !


REFORME DES INSTITUTIONS TERRITORIALES 

Première lecture au Sénat (janvier- février 2010)



Fin janvier et début février 2010, durant trois semaines, le Sénat a débattu du volet institutionnel de la « réforme » des collectivités territoriales. Un débat parfois vif dans la forme mais conventionnel sur le fond. Le Gouvernement ayant atteint son objectif principal  (la création du conseiller territorial) et la majorité sénatoriale trouvé des raisons de se rassurer,  a fait quelque concession sur le calendrier de la réalisation de son objectif secondaire : on ira donc moins vite que prévu vers l’absorption des communes par les l’intercommunalités. La confusion soigneusement entretenue entre deux conceptions, incompatibles, de l’intercommunalité- l’intercommunalité coopérative de communes pour faire à plusieurs ce qu’aucune ne peut faire seule et l’intercommunalité antichambre de la disparition des communes- permet tout à la fois d’afficher son souci de l’autonomie communale et de maintenir le cap sur sa suppression. Résultat temporaire : complexification et confusion.

Le Gouvernement avançant masqué, le « millefeuille » s’est progressivement transformé en « pudding » territorial.

 Illustration à partir d’extraits du débat, ci-dessous regroupées par thèmes pour en faciliter la compréhension.

Objectifs officiels et objectifs réels de la « réforme »

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour reprendre l’excellente expression du président du Sénat, niant que cela en fut un, ce projet de loi est avant tout un « fric-frac électoral ». Cela est suffisamment clair pour que je puisse me dispenser de développer !

Officiellement, il s’agit de réaliser des économies, de simplifier l’organigramme territorial et de mieux articuler les politiques, ainsi que les relations entre les acteurs locaux. Voyons cela.

Les économies attendues de la division par deux du nombre d’élus – économies de moins en moins chiffrables, d’ailleurs, depuis l’invention du remplaçant du conseiller territorial – sont au mieux dérisoires, plus probablement illusoires, de même que les économies à attendre de l’ « encadrement » des financements croisés : financer seul une action ne la rend pas deux fois moins coûteuse que si on la finançait à deux.

C’est par une autre voie, celle de l’étranglement financier des régions, en tout cas des trois quarts d’entre elles, de l’asphyxie progressive des départements et du transfert aux ménages de l’essentiel du financement des communes et de leurs EPCI, que le Gouvernement atteindra son objectif. Cette démarche est d’ailleurs en contradiction – mais nous n’en sommes plus à une contradiction près – avec le rôle qu’il entend faire jouer au pôle région-département.

Pour la simplification du paysage institutionnel et la mise en cohérence des politiques locales, deux logiques s’offraient.

La première est imposée par notre histoire et notre territoire, avec ses trois niveaux d’administration spécifiques que sont les communes, les départements et les régions, les intercommunalités étant de simples outils pour faire à plusieurs ce que l’on ne pouvait faire seul. Elle prend en compte la profondeur de la réalité affective et politique de la commune, voire du département, ainsi que cette autre évidence : la façon la plus efficace et la moins coûteuse de gérer un territoire aussi étendu et divers que le nôtre est encore d’en confier le soin à des bénévoles ou quasi-bénévoles, élus au plus près des intéressés.

C’est la logique du contre-projet que le groupe socialiste présentera sous la forme d’un faisceau d’amendements. Alternative cohérente au projet gouvernemental, il s’inspire directement des propositions du rapport Krattinger-Gourault et de l’ensemble des travaux de la mission Belot, qui ont permis de rassembler les sénateurs au-delà des clivages habituels. Sauf à admettre que nous avons travaillé pour la forme, il n’y a pas de raison de ne pas se rejoindre à nouveau sur ces propositions.

Nous entendons en particulier tirer toutes les conséquences du principe selon lequel les intercommunalités sont des « coopératives de communes » tenant leur légitimité des communes, et non les antichambres de la disparition de celles-ci.

Nous entendons aussi corriger l’un des défauts majeurs du projet de loi, à savoir l’absence de dispositions permettant de renforcer réellement la position européenne de nos grands ensembles urbains, généralement répartis sur un territoire discontinu et relevant d’une pluralité d’acteurs dans des domaines aussi stratégiques que l’enseignement supérieur, la recherche, la recherche-développement, le développement en général et les grands réseaux. Ce n’est certainement pas en confiant la gestion des routes départementales, du RMI-RMA, de l’APA et des collèges aux métropoles, par définition assises sur un territoire continu, que l’on y parviendra, pas plus qu’en créant des « pôles métropolitains » au sens où l’entend le projet de loi, c’est-à-dire des métropoles pour insuffisants démographiques…

La seconde logique est celle des « managers », des modernisateurs, des experts multicartes, des communicants –auxquels nous devons un niveau de chômage et de sous-emploi permanent élevé, la montée des inégalités et l’explosion de l’endettement de ces trente dernières années, années glorieuses pour ceux qui ont de l’argent –, avec ses deux niveaux d’administration : les intercommunalités, en lieu et place des communes, et une dizaine de régions.

C’est clairement la logique du rapport Attali et, présentée sous une forme plus diplomatique, du rapport Balladur, ainsi que, dans une large mesure, de l’avant-projet de juillet 2009.

Ensuite, les choses se brouillent. Confronté à une levée de boucliers, le Gouvernement, avec l’aide de la commission des lois, va désormais avancer masqué. Je ne doute pas qu’il soit prêt à d’autres concessions pour trouver sa majorité, pour l’instant introuvable. Je m’en félicite, car cela débouchera sur un résultat moins toxique pour le pays, mais ce sera au prix de la confusion, dont la « réforme » devait en principe être l’antidote.

Si le destin des communes est toujours de disparaître au sein des intercommunalités, on leur concède un trépas plus long, plus doux, différencié : pas une commune de moins, certes, mais plusieurs types de communes, selon qu’elles sont anciennes ou nouvelles, parties d’une métropole ou d’une commune nouvelle, et une multiplication des formes d’EPCI. Les départements et les régions les plus peuplés ne seront plus obligatoirement vampirisés par les métropoles, mais ils le seront par le biais de conventions plus ou moins obligatoires, variables selon les lieux : là, le RSA ou l’APA relèveront du département, mais un kilomètre plus loin, de la métropole.

On crée des conseillers territoriaux censés assurer la mise en cohérence des politiques de la région avec celles des départements, mais pas avec celles des métropoles, puisque les compétences régionales et départementales transférées seront du ressort exclusif des conseillers métropolitains. Ainsi, les conseillers territoriaux de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur seront chargés du développement économique de l’ensemble du territoire régional, à l’exception des métropoles de Marseille, de Toulon et de Nice ! Comme aurait dit l’oncle de la chanson de Boris Vian : « Y a quelque chose qui cloche là-dedans ! »

Le millefeuille territorial aux couches bien identifiables est mort, place au pudding territorial où tout se mêle : communes et intercommunalités, régions et départements, métropoles et départements, métropoles et régions. C’est incontestablement une réforme appelée à faire date, mais certainement pas un progrès. Néanmoins, comme l’a dit tout à l’heure l’un de nos collègues, c’est tout de même un pur moment de bonheur… (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Clarification des compétences et coordination des acteurs.

Clarifier la répartition des compétences, coordonner les politiques et les acteurs locaux, tels étaient deux des objectifs du projet de loi. Sauf que la réalisation du premier est renvoyée à plus tard et celle du second à jamais. Les métropoles telles que les prévoit le projet gouvernemental, vampiriseront les départements et les régions sans qu’aucun mécanisme n’organise la coordination des politiques de ces acteurs locaux majeurs.

D’où une série d’amendements présentés par le groupe socialiste, visant à fixer les principes de répartition des compétences entre départements et régions et à organiser la coopération des acteurs locaux.

Celle-ci serait organisée grâce à des «Conseils régionaux des exécutifs » et des « Conférences départementales des exécutifs » ainsi que par la mise en place de « pôles métropolitains » s’agissant des secteurs stratégiques (enseignement supérieur, recherche, grands réseaux…).

Ces « pôles » seraient autre chose que des « métropoles du pauvre », telles que prévues par le projet de loi, mais de véritables organes de gouvernance dans les domaines stratégiques. Aucune de ces propositions ne recevra un avis favorable, alors même qu’elles étaient compatibles avec l’existence du conseiller territorial, objectif premier du Gouvernement.

Ce qui montre bien que le Parlement n’est pas, sauf accidents rares, un lieu d’enrichissement des textes mais d’enregistrement, à quelques concessions mineures près.   

Un contre-projet.

Cet amendement du groupe socialiste est le premier d'une série visant à dessiner un contre-projet.

À vous en croire, mes chers collègues, nous nous contenterions de nous opposer sans jamais avancer de propositions concrètes. Eh bien, en voici ! Leur discussion nous permettra de constater si vraiment le débat existe et s'il est de meilleure qualité que celui que nous avons connu jusque-là…Aurez-vous des arguments valables à nous opposer ?

(Cet) amendement s'inspire des travaux de la mission Belot et du rapport Krattinger-Gourault – il semble d'ailleurs que l'on ait beaucoup oublié ce dernier, à se demander si nous n'avons pas travaillé pour rien ! Il a pour objet d'insérer en tête du projet de loi une division additionnelle destinée à combler certaines lacunes du texte de projet de loi.

Il s'agit d'abord de clarifier les compétences des collectivités territoriales. Tel était, paraît-il, l'objectif majeur du projet de loi, puisqu'en France tout le monde fait n'importe quoi, agit comme il l'entend, engage des dépenses inconsidérément. M. le rapporteur – je le connais par cœur ! (Sourires.) – me répondra probablement qu'un texte sera consacré à cette question et nous sera soumis dans un an…

Néanmoins, mes chers collègues, si vous lisez bien notre proposition, vous constaterez qu'elle vise simplement des principes, lesquels ont tout à fait leur place dans le présent projet de loi.

S'agissant de la région, notre amendement est ainsi libellé : « La mission centrale de la région est stratégique et de préparation de l'avenir. Elle l'assume en partenariat avec l'État et les pôles métropolitains. La région a en charge la répartition des fonds européens. »

S'agissant du département, nous proposons la rédaction suivante : « Le département a en charge le développement des territoires ruraux. À ce titre, il apporte son soutien aux petites collectivités et à leurs établissements publics de coopération communale en matière d'ingénierie publique, de conseil juridique, technique ou administratif. Il veille à l'équité territoriale. »

Il ne vous aura pas échappé, mes chers collègues, que ces dispositions sont tout à fait en rapport avec l'article 35 du projet de loi, qui vise la clarification des compétences des collectivités territoriales et la fin des financements croisés. Ou alors, il ne fallait pas introduire un tel article dans le projet de loi !

Je crois donc fermement que cet amendement permet d'éclairer le débat futur. En outre, il n'a rien de révolutionnaire puisqu'il tend à reprendre des éléments des rapports Belot et Krattinger-Gourault. Aussi, je n'imagine pas qu'il puisse être refusé…

Le second élément que je veux souligner concerne la coordination entre les acteurs, qui constitue aussi, me semble-t-il, l'un des objectifs principaux de la réforme.

Le problème, c'est que, d'un côté, vous voulez charger les conseillers territoriaux de la coordination entre la politique de la région et celle des départements et, de l'autre, vous créez les métropoles en leur donnant les mêmes compétences. Encore que j'imagine que, dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, le développement économique sera assuré par la région, sauf pour Marseille, pour Toulon et pour Nice ! Si c'est ce que vous appelez une clarification, une réforme positive, alors, vous êtes vraiment très forts !

L'objet de notre amendement est précisément d'apporter une réponse à cette lacune du projet de loi.

Avis négatif de 58 secondes d’arguties du rapporteur,  suivi par le Ministre.

La démonstration est faite que toutes nos propositions, qu'elles soient anodines ou qu'elles méritent un examen approfondi, sont traitées exactement de la même façon. Dans ces conditions, ne venez pas vous plaindre que le débat traîne en longueur !

Sans surestimer nos propositions, je pense tout de même que le présent amendement mériterait de faire l'objet d'une discussion de fond et non d'être renvoyé purement et simplement avec des arguments qui ne tiennent pas debout.

Je veux bien admettre que nous aurons à débattre prochainement d'un projet de loi portant sur les compétences – bien qu'il eût été plus logique de commencer par là –, mais qu'y a-t-il d'extraordinaire à vouloir cadrer le débat ?

En outre, il faudrait vous mettre d'accord entre vous : M. le rapporteur me fait le reproche d'être trop précis et d'anticiper sur le texte à venir, et M. le ministre, celui d'être trop vague !

S'agissant de la partie de l'amendement concernant la coordination des acteurs territoriaux, je ne suis pas persuadé, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, que vous l'ayez lue jusqu'au bout : nous ne commettons absolument aucune confusion.

Nous visons les conseils régionaux des exécutifs, reprenant là encore les propositions du rapport Krattinger-Gourault : cela n'a rien à voir avec les conférences des exécutifs ! Nous prenons la peine de décliner leur rôle et d'indiquer comment ils organiseront la coordination entre les différents acteurs.

Nous ne confondons pas non plus les métropoles et les pôles métropolitains. Ces derniers, dans votre texte, sont les métropoles de ceux qui n'ont pas les moyens, les métropoles des petits. Les métropoles acquièrent les compétences des communes et d'une partie des départements sur des territoires continus ; mais en réalité, vous le savez comme moi, les territoires sont très souvent discontinus !

Monsieur le ministre, vous rappeliez les négociations que vous avez menées avec Gérard Collomb. Permettez-moi de souligner que ce dernier reconnaît lui-même que Lyon, qui fait déjà partie de la communauté urbaine de Lyon, la COURLY, devra également nouer des relations avec Saint-Étienne, avec le nord de l'Isère, voire avec Grenoble pour des compétences stratégiques telles que l'enseignement supérieur, la recherche ou encore la recherche et développement, si elle veut pouvoir jouer dans la cour des grands européenne. Or, quelles compétences confiez-vous aux métropoles ? Vous leur transférez la gestion du revenu minimum d'insertion, le RMI, et du revenu de solidarité active, le RSA, celle des routes, celle des collèges, celle des pompiers… Il ne s'agit que de gestion au quotidien !

Est-ce ainsi que vous permettrez aux métropoles de rayonner sur le plan européen ? C'est se moquer du monde, monsieur le ministre ! Vous passez complètement à côté du problème !

Il me semble donc qu'il aurait été opportun que nous discutions de tout cela et qu'ensuite vous intégriez éventuellement une partie de nos propositions, qui, je le souligne, ne sont pas du tout en contradiction avec le reste du projet de loi. Mais vous n'avez même pas pris la peine de les lire ni d'en étudier le contenu,…ce qui ne vous empêche pas de nous reprocher de faire de l'obstruction, de causer pour causer, … de vouloir ralentir les débats.

Quand il est possible de débattre, vous ne débattez pas, parce que pour débattre, il faut au moins avoir lu ! Nous, nous avons lu votre projet de loi. Alors, lisez notre amendement et essayez d'en tirer quelque chose !

Après cela, vous allez nous dire que le Gouvernement est à l'écoute, qu'il va déposer des amendements… Oh oui ! Il va sans doute « bidouiller » le cinquième chiffre après la virgule !

Alors que les problèmes sont réels, vous aboutissez à ce paradoxe qu'aucune coordination n'existera entre les politiques des régions et des départements et celles des métropoles, qui de ce fait vampiriseront les départements.

Les pôles métropolitains (article 7).

Il y a plusieurs différences substantielles entre notre proposition et celle de la commission.

Qu’est-ce qu’un pôle métropolitain pour elle ? C’est la métropole du pauvre, la métropole des collectivités qui n’ont pas les moyens de se constituer en métropole pour des raisons démographiques.

Il leur est ainsi permis d’avoir sur leur carte de visite la mention « pôle métropolitain », faute de pouvoir y inscrire « métropole ». On leur concède de ce fait des unions d’EPCI.

Mais ce type d’organisation, auquel d’ailleurs nous ne sommes pas fondamentalement opposés, pose un certain nombre de problèmes.

Si l’objectif sur un territoire donné, par exemple sur une région, consiste à coordonner les politiques de développement – politique économique, politique de réseau –, il faut organiser la coopération des différents acteurs impliqués : région, département, métropoles, intercommunalités ; je n’invente rien, ces éléments figurent dans le texte de la commission.

La notion de pôle métropolitain au sens où nous l’entendons dans notre amendement ouvre la possibilité d’organiser la coopération entre les politiques des métropoles, des départements et des régions, notamment en matière de développement, ce que ne permet pas le texte de la commission. Notez que notre conception n’est pas incompatible avec ce que l’on a appelé les métropoles.

En outre, ce que nous proposons permet de mieux organiser la coopération entre des acteurs dispersés sur un territoire discontinu, y compris pour les métropoles.

L’un des problèmes du texte de la commission tient justement au fait que ses promoteurs raisonnent visiblement comme si nous étions tous dans la Ruhr ou dans la zone urbaine Lille-Roubaix-Tourcoing, en faisant comme si ces situations correspondaient à ce qui se passe dans le reste du pays.

Ce n’est pas la réalité : la plupart du temps, les acteurs du développement sont dispersés sur un territoire discontinu.

Pour reprendre l’exemple que me donnait Gérard Collomb, l’un des problèmes de la région lyonnaise relève de la difficulté à organiser une coordination entre ce que fait Lyon, ce que fait Saint-Étienne, ce que fait le Nord-Isère, voire peut-être éventuellement Grenoble, s’agissant d’enseignement supérieur.

Nous proposons ici une façon de répondre à cet objectif, qui n’est pas peu ambitieux.

Une fois encore, si nous souhaitons jouer dans la cour des grands au plan européen, nous n’y parviendrons que par la coordination, y compris sur un territoire discontinu, des différents acteurs compétents pour le développement économique, l’enseignement supérieur, les grands événements. C’est bien ce type de coordination qu’il faut mettre en place. Or votre texte ne la permet pas, nous le regrettons et nous vous le disons.

Compétence générale, collectivités territoriales et EPCI.

Cette discussion, nous l'avons eue de manière approfondie dans le cadre de la mission Belot. Je me rappelle notamment que notre collègue Retailleau a très bien expliqué pourquoi les notions de compétence générale et de collectivité locale étaient étroitement liées.

Je ne pense pas que la notion de compétence générale soit explicitement mentionnée quelque part dans notre droit. Les choses sont formulées autrement. La Constitution dispose que les collectivités sont compétentes pour toutes les affaires d'intérêt de leur niveau :   la compétence de la commune s'exerce pour les affaires d'intérêt communal, la compétence du département s'exerce pour les affaires d'intérêt départemental, et ainsi de suite… Cela revient exactement à la même chose.

Nous avons longuement débattu d'un amendement que j'ai eu la faiblesse de déposer et qui avait pour objet de combler l'une des lacunes de votre texte.

En voici une autre, que le rapport Krattinger, rendu dans le cadre de la mission Belot, avait comblée : sans mentionner la notion de compétence générale, il proposait, d'une part, que soient mis en place des dispositifs de concertation entre les niveaux de collectivités, que vous avez refusée, et, d'autre part, que soit laissée à chacune une capacité d'initiative.

À votre réponse, que j'anticipe, monsieur le ministre, selon laquelle cette capacité d'initiative est prévue dans le texte, j'objecte que les domaines dans lesquels elle s'exerce n'ont pas été expressément prévus par la loi !

J'ai une autre objection à vous soumettre : imaginons que la collectivité en charge de la compétence ne veuille pas l'exercer, tout simplement parce qu'elle n'en a pas les moyens, que se passera-t-il ? Va-t-on attendre que le problème se résolve ? En admettant la capacité d'initiative, et donc de substitution – car c'est ce que cela veut dire –, le problème serait réglé avec élégance : une autre collectivité viendrait se substituer à celle qui est momentanément défaillante.

Mais de cela non plus vous ne voulez pas ! Je vois là, une nouvelle fois, la marque du caractère « ni fait ni à faire » du texte que vous nous proposez.

Le problème fondamental, c'est que vous confondez – c'est une constante dans votre texte – les notions de collectivité territoriale et d'EPCI. Pour vous, c'est la même chose parce que votre objectif est tout simplement de faire disparaître progressivement les communes dans des EPCI. Comme vous ne pouvez pas le faire tout de suite, de façon brutale et sauvage, vous le faites à la façon Mercier, élégante et gentille… (Sourires.)

Mais le but demeure. Et je persiste à dire que vous confondez – même si ce n'est pas précis dans vos têtes – les deux notions.

Je citerai un contre-exemple, qui n'a apparemment rien à voir mais qui vient, en fait, fort à propos. Je veux parler des communes nouvelles. Pourquoi, bigre, créer des communes déléguées ? Si des communes veulent fusionner, pourquoi maintenir des communes déléguées au sein des communes nouvelles ? Parce que, pour vous, les communes nouvelles sont aussi une forme d'EPCI ! De même, à l'autre bout, les métropoles sont des EPCI, tout en étant aussi des collectivités territoriales !

Pour notre part, nous faisons tout à fait la différence, reprenant à notre compte l'excellente formule de notre collègue Jean-Pierre Chevènement, selon lequel les EPCI sont des « coopératives de communes ».

Refuser la compétence générale, quelque forme que prenne le refus, cela revient à transformer les départements et les régions en des sortes d'EPCI.

Le conseiller territorial.

L’article 1 créant le conseiller territorial fera, on s’en doute, l’objet de longues heures d’interventions reprenant l’essentiel des arguments avancés dans le débat sur le projet de loi organisant la concomitance, en 2014, de l’élection des conseillers généraux et régionaux.

Ainsi est-on revenu sur quelques uns des problèmes posés par le nouveau venu : comment attribuer un nombre suffisant de conseillers territoriaux aux départements peu peuplés tout en respectant le principe constitutionnel selon lequel la représentation est « essentiellement démographique » et sans aboutir à des conseils régionaux pléthoriques ? Quel mode de scrutin adopter ?

Manifestement le Gouvernement cherche encore la solution.

Comme dira Michel Mercier, cri du coeur: « Si c’était si simple, ce serait fait depuis longtemps ! »

Les arguments du Gouvernement se limitent à des pétitions de principe ou polémiques, sans grande portée.

Pétitions de principe : la nécessaire coordination des politiques régionales et départementales sera assurée puisque les mêmes élus siègeront dans les deux assemblées. Certes, mais pour y faire quoi ? Défendre les intérêts de son département à la région ou l’inverse ? « Politique des giratoires » à la région ou tutelle de la région sur les département ? Viendra bien un moment où l’on découvrira qu’une seule assemblée règlerait la question.

Arguments polémiques : le conseiller territorial permettra d’économiser les finances publiques, les disparités démographiques extrêmes entre la population des cantons actuels d’un même département nécessitent leur redécoupage…

Sauf que, comme on l’a vu, les économies attendues de la « réforme » sont largement illusoires et que le nécessaire redécoupage des cantons à l’intérieur d’un même département est une toute autre question que celle d’un redécoupage uniformisant la taille des cantons sur l’ensemble du territoire régional.    

Ce que signifie la création des conseillers territoriaux.

Je voudrais dire à notre rapporteur, Jean-Patrick Courtois, que je trouve son absence d’argumentation quelque peu étrange [Celui-ci s’était contenté de rappeler que le Conseil général de la Saône et Loire, présidé par Arnaud Montebourg, avait voté une motion favorable à la création des conseillers territoriaux]. Il y a, certes, des présidents et des conseils généraux de gauche qui sont favorables à la réforme, ou qui l’étaient, mais il y en a aussi de droite qui y sont défavorables !

Cela prouve bien, comme l’a dit tout à l’heure notre collègue Philippe Adnot, qu’il était possible d’avoir une réflexion par-delà les clivages partisans, ce que la mission Belot avait réussi à faire, au moins en partie. Par conséquent, on pouvait trouver une solution qui soit plus consensuelle, en tout cas moins « clivante », et qui assure aux territoires un avenir meilleur.

Je ne vais pas revenir sur toutes les bonnes raisons de voter les amendements de suppression. Je voudrais simplement que tout le monde soit bien conscient des enjeux et des objectifs poursuivis non seulement avec cette réforme, mais aussi avec toutes celles qui feront suite à la suppression de la taxe professionnelle – la « reventilation » des impôts locaux – et à la concomitance.

Le premier objectif est de réduire les dépenses des collectivités.

Il a été décliné sous différentes formes. L’essentiel a été fait dans la loi de finances, avec la stricte limitation de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, sous prétexte qu’il faut satisfaire aux critères de convergence de Maastricht. On nous annonce aussi une conférence nationale sur les déficits publics… En visant à réduire les dépenses des collectivités territoriales, le présent texte ajoutera une couche supplémentaire à cette première couche qui constitue l’essentiel.

Mes chers collègues, mesurez bien ce que cela signifie : progressivement, on sort les collectivités locales du rôle d’acteur, de moteur économique principal ! Je crains que les chefs d’entreprise qui, dans l’affaire, ont gagné entre 4,8 milliards et 5 milliards d’euros ne déchantent un jour... En outre, au moment où le chômage explose, méditer ainsi la réduction des dépenses publiques me paraît quelque peu indécent,...du moins en contradiction avec la lutte contre le chômage.

Réfléchissez-y : ce sont des bombes à retardement, qui exploseront dans deux, trois, quatre, cinq ou dix ans !

Le deuxième objectif est ce que le président du Sénat a appelé le « fric-frac électoral ». C’est tellement évident qu’il est inutile que je vous ennuie à en faire la démonstration.

Mais je comprends aussi que vous soyez d’accord, car cela vous favorise !

Le troisième objectif est le bouleversement de notre organisation territoriale, qui consiste à passer d’un système à trois niveaux, système ancien, traditionnel, correspondant à notre vision historique du territoire, à une organisation à deux niveaux, autour de la région et de l’intercommunalité, laquelle remplace les communes…

Il est clair que, politiquement, cette nouvelle organisation n’est pas vendable.

Par conséquent, dans ce texte, on a imaginé deux « pôles » : département-région et commune-intercommunalité. À partir de là, vous avancez masqués.

Mais pourquoi dissimuler ainsi vos intentions ? Après tout, cela peut se défendre ! De bons esprits qui sortent de Polytechnique ou d’ailleurs soutiennent cette conception. Alors dites-le ! Mais non, vous préférez faire de la fiction en parlant des « pôles ».

Or vous savez comme moi que, dans quelques années, on découvrira que le pôle départements-région ne marche pas. Il faudra bien, alors, supprimer quelque chose ! Devinez quoi !

De même, s’agissant du pôle commune- intercommunalité la confusion est totale ! Comment peut-on mettre sur le même plan, d’un côté, les communes et leurs outils que sont les intercommunalités et, de l’autre, le département et la région ? Cela n’a strictement rien à voir ! La région n’est pas l’outil du département ni le département celui de la région !

Cela prouve bien que, déjà dans les esprits, la confusion est là : les nouvelles communes, ce sont les intercommunalités. Certes, il faudra du temps, on traînera les pieds, mais, progressivement, on avance vers l’objectif. Pourquoi, alors, ne pas le dire clairement ?

Mes chers collègues, tels sont les enjeux. Vous trouverez toutes les bonnes raisons d’adopter cette nouvelle organisation et donc de voter contre les amendements de suppression, mais sachez précisément ce qu’il en est.

Rappelez-vous : vous n’avez pas voté les lois de décentralisation Mauroy-Defferre ! Cela n’a pas eu de conséquences alors, mais pensez à celles qu’aura maintenant l’adoption de cet article si vous l’approuvez !

 

La quadrature du cercle: la répartition des conseillers territoriaux et la question des départements faiblement peuplés.

 Je souhaite revenir sur les arguments développés par M. le ministre et par M. le président de la commission des lois.

M. Mercier a rappelé qu’il existait de grandes différences démographiques entre les cantons d’un même département, le Var battant probablement tous les records. Nous souhaitons tous que ce découpage soit revu, d’autant qu’il serait extrêmement simple de parvenir à un meilleur équilibre dans chaque département, voire dans chaque région.

Le problème, encore une fois, et vous le savez parfaitement, c’est de réaliser un découpage qui soit équilibré à la fois pour le département et pour la région.

Comment ferez-vous dans une région comme la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ? Y aura-t-il quinze conseillers territoriaux aussi bien pour les Alpes-de-Haute-Provence ou les Hautes-Alpes, ces dernières comptant environ 135 000 habitants, que pour les Bouches-du-Rhône, qui en comptent plus de 1 900 000 ? Le rapport démographique est pourtant de 1 à plus de 14 !

Le président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, observe qu’il est déjà arrivé que de tels découpages soient réalisés : en 1981, en 1985…

Je ne doute pas que vous vous accorderez avec les centristes sur un mode de scrutin mixte, à la fois proportionnel et majoritaire. Néanmoins, à ce problème d’arbitrage politique s’ajoute une difficulté technique.

Comment les Alpes-de-Haute-Provence, ou les Hautes-Alpes, pourront-elles être représentées par 15 conseillers territoriaux si vous ne voulez pas que le conseil régional en compte entre 330 et 440 ? Comment justifierez-vous que les Alpes-de-Haute-Provence, ou les Hautes-Alpes, aient 15 conseillers et que le Vaucluse seulement 25  ou 30, alors que ce dernier département est cinq fois plus peuplé que les deux précédents ? Ce n’est pas seulement un problème de choix politique, c’est un vrai problème technique, lié au fait que l’on prévoit d’élire des personnes qui siégeront dans deux assemblées différentes.

Mon cher Jacques Blanc, je suis évidemment tout à fait d’accord avec vous : les territoires ruraux doivent avoir une représentation minimum. Mais comment pouvez-vous être rassuré par de telles dispositions ?

Pour ma part, je crains que les élus ruraux de la majorité ne votent une disposition qui n’est qu’un « bidouillage » que le Conseil constitutionnel invalidera !

Le Gouvernement s’abritera ensuite derrière le Conseil constitutionnel pour revenir sur la représentation minimum de 15 conseillers. J’attire l’attention des élus ruraux sur ce point.

Ils sont rassurés maintenant, ils risquent de l’être moins dans quelque temps !

Pour reprendre le mot d’un sénateur célèbre, les promesses n’engagent que ceux qui y croient.

M. Jacques Blanc (sénateur UMP de la Lozère). Ce n’est pas moi ! (Sourires.)

Je crains que vous ne déchantiez, cher collègue.

M. Jacques Blanc. Si le Gouvernement ne tient pas ses promesses, je ne voterai pas son texte ! (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste.)

Mais vous ne le saurez pas le jour où vous devrez voter !

Pour ceux d’entre nous qui ne sont pas des croyants, comme vous qui ajoutez foi à tout ce que l’on vous dit, le problème est très simple : il s’agit de trouver une solution viable et acceptable par le Conseil constitutionnel. Précisément, croyez-vous vraiment que le Conseil acceptera de tels écarts de représentativité – de 1 à 6 ! – d’un département à l’autre ? Cela me paraît bien improbable...

La seule façon de sortir de cet imbroglio est de fixer un nombre minimum de vingt membres pour la représentation des départements de montagne et des départements ruraux. Et même avec un minimum de vingt membres, si le système est retenu, cela fait seize cantons : ce n’est pas grand-chose ! Dans les Hautes-Alpes, par exemple, la gestion ne sera pas évidente. Ce seuil de vingt nous paraît donc raisonnable.

M. Jacques Blanc. On est d’accord !

À L’Argentière-La Bessée, dans les Hautes-Alpes, j’ai entendu M. Marleix promettre que les conseils généraux compteraient vingt membres, même s’il est ensuite revenu au seuil de quinze.

Nous souhaitons que l’on fixe une règle. On nous dira que cette mesure relève du projet de loi électorale. Libre à vous, chers collègues qui croyez tout ce que disent le Gouvernement et le Président de la République, votre guide, libre à vous de leur faire confiance en tous points ! Nous aimerions, pour notre part, obtenir des précisions et des engagements.

Notre proposition me paraît tout à fait réaliste. S’il vous paraît impossible de la mettre en pratique, c’est que le couplage des modes d’élection du conseiller général et du conseiller régional ne tient pas la route d’un point de vue constitutionnel. Il faut donc trouver un autre système que celui qui est proposé : voilà un sujet de méditation extrêmement intéressant !

Pour l’instant, vous ne vous posez pas de questions et vous vous contentez de voter dans le sens indiqué par le Gouvernement. On se croirait dans Le Livre de la jungle revu par Walt Disney, lorsque le serpent dit : « Aie confiance... ».

Mais nous ne sommes pas tous des adeptes de Walt Disney !

Comment noyer le poisson ? En confondant rééquilibrage démographique des cantons dans un département et dans l’ensemble de la région.

Nos discussions font apparaître une confusion. Il faut bien distinguer deux problèmes. Le premier, le plus important, est le suivant : combien y aura-t-il de conseillers territoriaux par département, notamment dans les départements ruraux et de montagne. Là, c’est la quadrature du cercle ! Je doute que M. Marleix dispose de simulations, en raison du problème technique qui se pose dans les régions composées de départements démographiquement très hétérogènes, ce qui n’est pas le cas partout, je le reconnais. Le Nord Pas-de-Calais, par exemple, ne posera pas de problème particulier.

La bataille que doivent mener ceux qui cherchent à défendre la représentation des territoires ruraux doit vraiment porter sur le nombre de conseillers territoriaux. Ce nombre doit être suffisant, et ce n’est pas avec quinze conseillers, a fortiori avec une représentation proportionnelle, que nous arriverons à nous en sortir.

Le second problème, et c’est l’objet de l’amendement, a trait à l’homogénéité de la représentation au sein de chaque département. Au-delà de l’écart maximal de 30 % que nous proposons, il s’agit d’assurer un plus grand équilibre, une plus grande homogénéité, dans la représentation.

Nous comprenons bien le problème des départements ruraux, même s’ils comportent des zones plus peuplées. Je pense aux alentours de Gap, par exemple, dans le département des Hautes-Alpes, pour lequel je me suis amusé à faire quelques découpages.

Même si nous sommes heureux, en tant qu’élus du monde rural, d’être surreprésentés, un écart de 1 à 43 paraît tout de même exagéré. Nous devons donc essayer d’harmoniser quelque peu les écarts de représentation, même si la question fondamentale reste celle du nombre de conseillers territoriaux.

Vous avez accepté le principe du conseiller territorial, qui pose énormément de problèmes, et il n’est pas scandaleux que nous essayions de border un peu le dispositif. Ce qui est scandaleux, en revanche, c’est que l’on ne puisse pas inscrire ne serait-ce que des promesses, des promesses sans doute bien illusoires, dans le projet de loi !

Ce que je crains, c’est que le Gouvernement ne nous mitonne pour ces départements un dispositif inconstitutionnel qui sera retoqué ultérieurement par le Conseil constitutionnel. Que ferons-nous, après ?

M. Jacques Blanc. On se mettra d’accord pour modifier la Constitution ! (Rires sur les travées du groupe socialiste.)

Le Gouvernement aura beau jeu alors de nous dire qu’il est obligé, à son corps défendant, bien sûr, de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel et de nous accorder non pas vingt mais cinq ou six représentants !

Autrement dit, ce n’est pas moi, Gouvernement, c’est le Conseil constitutionnel !

M. Jacques Blanc. Nous modifierons la Constitution !

Nous ne ferons rien du tout ! Nous nous serons tout simplement fait avoir…

La question du mode d’élection des conseillers territoriaux.

 Officiellement elle est renvoyée à un texte ultérieur et s’agissant du nombre de conseillers territoriaux par département à une future ordonnance…Mais la question ne pouvait pas ne pas être posée par l’opposition, s’étonnant que l’on crée les conseillers territoriaux sans savoir ni comment ils seront élus, ni combien il y en aura par département et par le groupe centriste fort désireux de satisfaire le Gouvernement mais inquiet du projet de celui-ci : généralisation du scrutin uninominal à un tour sans véritable compensation proportionnelle.

Ayant obtenu sur ce point, du Gouvernement des engagements qui ne l’engagent pas, le groupe  centriste à voté la création du conseiller territorial.

L’engagement en question a pris la forme d’un amendement du président du groupe centriste, Nicolas About : « Le mode d’élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel, ainsi que la parité. »

On remarquera simplement que la proposition du projet de loi gouvernemental est déjà conforme à cet amendement qui donc n’amende rien…mais dont la fonction est de justifier le ralliement du groupe centriste.  

Je voudrais éclairer nos collègues qui se demandent pourquoi l'amendement que j'ai défendu et celui qu'a soutenu M. About n'ont pas connu le même sort : mes chers collègues, dans un cas, il s'agit d'un amendement socialiste, dans l'autre, d'un amendement centriste !

J'hésite entre deux expressions pour qualifier cet amendement : c'est soit « fausse barbe », soit « bon jean », pour reprendre le nom du remède qu'utilisait ma grand-mère pour soigner les aigreurs d'estomac de ses petits enfants et les aider à digérer…

En effet, le seul objet de cet amendement, c'est d'aider les centristes à digérer le projet de loi qui leur est présenté. Nous n'avons aucune raison de nous prêter à cette mascarade. Chers collègues de la majorité, je ne voudrais pas employer de grands mots, mais, honnêtement, cette manipulation n'est pas très reluisante.

L’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct.

 Aujourd’hui quasi consensuelle, cette disposition du projet de loi correspond à une vieille revendication de l’AMRF, encore une fois en avance sur l’évolution des mentalités.

Celle-ci entraînant nécessairement la modification du mode d’élection des conseils municipaux, la question en suspens est celle de son extension ou non à toutes les communes. Ce point sera réglé lors de l’examen du futur projet de loi relatif aux modes de scrutins mais, la question ne pouvait pas ne pas être évoquée dès l’examen du présent projet.

Question qui reste posée : faut-il étendre à toutes les communes (position de l’AMRF) un mode de scrutin de liste ou seulement aux communes de plus de 500 habitants (position de l’AMF à laquelle s’est rallié le Gouvernement) ?

Le principe.

Je voterai cet article, qui correspond à une vieille revendication de l’Association des maires ruraux de France. Nous étions alors bien seuls à proposer ce mode de scrutin, qui semblait à d’autres parfaitement révolutionnaire et contraire aux intérêts de la ruralité…

Aujourd'hui, les intercommunalités ont pris un tel poids, avec les compétences multiples qu’elles exercent et l’importance des budgets qu’elles gèrent, que l’on ne pouvait pas les laisser éternellement souffrir d’un déficit démocratique.

Ceux d’entre nous qui, comme moi, sont issus de petites ou de moyennes communes, n’auront sans doute pas manqué d’être frappés par le fait que l’intercommunalité n’est jamais évoquée lors des campagnes municipales. Seule l’opposition en parle, pour la dénigrer, avant d’ailleurs, en cas de victoire, de se hâter de chausser les bottes de l’équipe précédente ! Cette loi devrait au moins permettre de placer le sujet de l’intercommunalité au cœur du débat démocratique.

Cela étant, nous sommes nombreux à penser que l’intercommunalité est non pas une collectivité, mais, pour reprendre l’excellente formule de notre collègue Jean-Pierre Chevènement, une « coopérative de communes ». Dans ces conditions, il ne peut y avoir de concurrence avec la commune en matière de légitimité, les délégués au sein de l’intercommunalité devant être ceux de la commune, et ne pas exercer leur mandat à titre personnel.

C'est la raison pour laquelle la formule du fléchage – le terme n’est pas très heureux, mais il est compréhensible par tous – qui a été finalement adoptée permet de résoudre la quadrature du cercle. Monsieur le secrétaire d’État, j’espère que vous trouverez une formule aussi satisfaisante pour la désignation des conseillers territoriaux.

Certains redoutent que ce mode d’élection politise le scrutin dans les petites communes. Mais n’y fait-on pas déjà de la politique ?

 Je suis élu d’un département dans lequel la gauche n’exerce pas une domination écrasante : si seules les voix de gauche se portaient sur mon nom, je ne serais pas ici et je n’aurais pas été maire pendant vingt-deux ans ! Les électeurs votent aussi pour vous parce que vous défendez des projets, parce qu’ils vous font confiance, parce qu’ils vous ont vu à l’œuvre. Je ne vois pas en quoi ce mode d’élection changera les choses. L’argument me paraît fallacieux !

C'est pourquoi nous estimons qu’il n’y a pas de raison de réserver un sort particulier aux communes de moins de 500 habitants. Pour autant, des aménagements pratiques sont envisageables dans leur cas. On pourrait par exemple admettre la présentation de listes incomplètes, ce qui, soit dit par parenthèse, règlerait le problème de la parité.

Cet article correspond à mon sens à un assez large consensus, et je souhaite son adoption. Si, par la suite, les communes appartenant à de grandes intercommunalités décidaient, à une écrasante majorité qualifiée, d’aller plus loin et d’envisager d’autres modalités de coopération, cela ne me choquerait pas, mais il ne faut pas que, sous couvert de mettre en place des structures intercommunales, on cherche à faire disparaître les communes.

Les pseudo vertus démocratiques du panachage.

Je conçois la difficulté qu’éprouve notre collègue Hervé Maurey à ramener dans le giron gouvernemental ses brebis égarées. Mais cela ne l’autorise pas à dire n’importe quoi, s’agissant notamment des modes de scrutin applicables aux petites communes de moins de 500 habitants !

Vouloir que le mode de scrutin désormais applicable à toutes les autres communes s’applique aux communes de moins de 500 habitants, ce serait leur faire insulte, dites-vous ? Ce serait  faire insulte à ces communes que de vouloir qu’elles aient, comme toutes les autres, un maire, une équipe et un programme ? Ce serait leur faire insulte que de ne plus vouloir de ce mode de scrutin qui facilite les « petits  assassinats entre amis » ?

Vous connaissez le système : dans une commune de 200 habitants où un clan contrôle cinquante voix, on s’inscrit sur la liste du maire sortant, on fait ensuite voter contre lui et on devient maire à sa place ! Vous avez tous vécu cela !

C’est pourquoi il faut revenir sur ce mode de scrutin.

On nous dit que les maires ruraux ne veulent pas de cette modification. Mais quels maires ruraux ?

Certes, monsieur le président de la commission, tous les maires ruraux ne sont pas d’accord sur ce point. En tout cas, l’Association des maires ruraux de France, l’AMRF, est favorable à cette modification, comme elle était, il y a vingt ans, favorable à l’intercommunalité alors que peu l’étaient.

Selon vous, il faudrait donc conserver ce mode de scrutin, qui pose en outre des problèmes en termes de parité.

Je le répète, il faut présenter aux électeurs des équipes constituées avec un maire, pour lesquelles ils pourront voter sans se livrer à l’actuel jeu de massacre !

Vous écoutez les maires ruraux, du moins certains, quand il s’agit de ne pas changer le mode de scrutin. Mais les écoutez-vous quand il s’agit de faire disparaître progressivement le département et la compétence générale pour les départements et les régions ? Les écouterez-vous pour mettre en place le mode de désignation des délégués dans les intercommunalités ? Nous verrons si vous leur prêterez autant d’attention !

Certes, il y débat, mais ne caricaturons pas. Aligner toutes les communes sur le même mode de scrutin nous permettrait d’aller de l’avant. C’est cette position que je défendrai.

 Composition des conseils communautaires, répartition des sièges et taille des bureaux.

Trois questions essentielles se sont posées à cette occasion.

Première question: faut-il laisser les communes décider à la majorité qualifiée, comme aujourd’hui, de la taille de leurs conseils, la règle légale et le représentant de l’Etat n’intervenant qu’en l’absence d’accord ou incombe-t-il à la loi de régler ce problème ? La réponse traduit la conception que l’on se fait de l’intercommunalité. Si c’est une « coopérative de communes », les statuts ont valeur de quasi contrats passés librement entre les acteurs. La loi n’intervient donc que faute d’accord. Par contre si les intercommunalités sont des quasi collectivités territoriales, on conçoit que, comme pour les autres (les communes notamment), il appartient à la loi de fixer les règles a priori.

C’était clairement la position retenue par le projet de loi initial avec pour argumentation,  reprise lors de la discussion, que les délégués communautaires étant désormais élus au suffrage universel direct, il fallait aligner le régime des EPCI sur celui des conseils municipaux ! On ne saurait avouer plus clairement que les communautés sont, pour nos brillants réformateurs, déjà des collectivités territoriales.

Sans renoncer à son objectif, le Gouvernement a concédé que l’ancien régime pouvait perdurer pour les communautés de communes et d’agglomération mais pas pour les communautés urbaines et les métropoles. Dans la foulée, il a accepté l’institution de suppléants aux délégués des communautés de communes et d’agglomération.

Deuxième question : pour les communautés urbaines, les métropoles et, faute d’accord pour les autres communautés, quels effectifs faut-il arrêter selon la taille des EPCI et quel mode de répartition entre les communes ? Le débat a été animé, la plupart des intervenants veillant d’abord à ce que le tableau qui sera adopté ne leur fasse pas perdre la majorité dans l’intercommunalité qu’ils président

Le critère étant essentiellement démographique, le projet de loi initial réduisait déjà considérablement le poids des petites communes. A l’issue du compromis informel passé entre gérants des très grandes, grandes et moyennes communes, le tableau finalement adopté défavorise encore plus les petites, surtout membres de communautés d’agglomérations fortement centrées.

Troisième question : la taille des Bureaux

Celle-ci est laissée à la discrétion des EPCI mais il ne pourra y avoir plus de 15 vice-présidents ou plus de 20% des effectifs des conseils. L’heure est aux économies d’élus !

Principes et calculette.

Si les difficultés de représentativité des petites communes se limitaient à la possibilité pour un titulaire de se faire remplacer par un suppléant, nous n’aurions pas beaucoup de soucis à nous faire. Je suis beaucoup plus inquiet pour la suite de la discussion, car le projet de loi prévoit des dispositions qui réduisent drastiquement leur représentation…

Nous abordons un article et un débat compliqués. Chacun aura les yeux rivés sur sa calculette pour savoir s’il conservera bien la majorité dans son intercommunalité ! Par conséquent, le mieux est d’essayer de trouver un fil rouge et de s’en tenir à quelques principes.

Comme cela a été rappelé, tout dépend de la conception que l’on a de l’intercommunalité. On considère qu’il s’agit soit d’un outil au service des communes, une « coopérative de communes » pour reprendre l’expression de Jean-Pierre Chevènement, soit d’une forme nouvelle de collectivité territoriale.

Si, comme mon groupe et moi-même l’entendons, l’intercommunalité est un outil, une coopérative de communes, il en découle un certain nombre de principes.

S’agissant du problème de l’élection des délégués, il est évident qu’il ne peut y avoir deux légitimités, ni des scrutins différents pour désigner les conseillers municipaux et les représentants de la commune au sein de l’intercommunalité.

En l’occurrence, si l’intercommunalité est une coopérative de communes, les statuts sont des quasi-contrats entre les contractants que sont les communes. Pourquoi revenir sur un accord existant – à condition toutefois qu’il ait été conclu à la majorité qualifiée bien sûr, car il ne faudrait pas que quelques petits malins jouent la montre et tentent de trop tirer la couverture à eux –, surtout si cet accord est ancien et qu’il fonctionne ? Telle est, je crois, à peu près la position de la commission des lois. La loi ne s’appliquerait qu’à défaut d’accord.

La démonstration est la même pour le problème des suppléances qui a été évoqué tout à l’heure. Les statuts peuvent très bien prévoir le cas des suppléants !

Quant à la taille des exécutifs, hormis les quelques dispositions à prendre pour éviter l’explosion des bureaux comptant cent soixante personnes – il paraît que de tels cas de monstruosité existent ! –, il faut laisser aux intercommunalités des marges de manœuvre suffisantes pour régler les problèmes, et cela d’autant plus que, chacun le sait bien, c’est souvent dans les bureaux que des solutions finissent par recueillir un consensus !

Cela étant posé – la démonstration en a été faite tout à l’heure –, que l’on ait affaire à des communautés urbaines, à des métropoles ou à d’autres types d’intercommunalités, il est évident qu’il faut moduler les règles et, surtout, contrairement à ce à quoi tend la rédaction de l’article, ne pas prendre le prétexte de leur taille pour marginaliser les petites communes !

Voilà, me semble-t-il, comment aborder la lecture de cet article 3 pour essayer d’en améliorer la rédaction. De même, lorsque nous examinerons le schéma départemental de coopération intercommunale – j’anticipe quelque peu ! –, pourquoi, là où un accord à la majorité qualifiée est possible, les commissions départementales de coopération intercommunale, ou CDCI, ne fixeraient-elles pas la carte de l’intercommunalité sans laisser toute latitude aux préfets ? Il n’y a aucune raison !

Une telle logique découle de la conception que nous sommes assez nombreux à avoir de l’intercommunalité. Ce n’est pas une collectivité territoriale supplémentaire ; c’est un outil au service des communes !

Une étrange argumentation du Gouvernement et de la commission des lois: admettre une variation de 30% par rapport à la moyenne démographique dans la répartition des sièges entre communes au sein d’un EPCI serait inconstitutionnel.

L’argument selon lequel un quota de 30 % pourrait encourir la censure du Conseil constitutionnel me paraît assez risible ! Mes chers collègues, si tel est le cas, je vous souhaite bien du plaisir avec les conseillers territoriaux ! Il ne s’agira plus de 30 %, mais d’écarts de un à cinq, à six ou à sept, voire plus !

Quand la population d’un département sera représentée à raison de un pour dix et que celle d’un autre le sera à raison de un pour deux, la distorsion sera encore plus grande !

Si des quotas de 30 % vous paraissent absolument inacceptables, qu’est-ce que ce sera pour le conseiller territorial !

Où le ministre avoue que, pour le Gouvernement, les EPCI sont des collectivités territoriales.

Monsieur le ministre, je veux vous remercier de votre intervention. Est-ce un accès de franchise, ou l’inconscient qui transparaît ? Ce que vous avez dit est très clair ! L’intercommunalité, pour vous, c’est l’antichambre de la disparition des communes !

Vous nous avez dit que l’élection des délégués au suffrage universel direct changeait tout, et vous avez cité les articles de la Constitution faisant référence aux collectivités territoriales. Mais, pour nous, l’intercommunalité n’est pas une collectivité territoriale !

La question qui se pose est de savoir si les collectivités territoriales ont le droit de contractualiser. Vous nous dites qu’elles n’en ont pas le droit, au simple motif que, si elles le font, il faut qu’elles respectent certaines règles. Or c’est conforme à la Constitution.

Par conséquent, contrairement à ce qui a été dit, l’élection des délégués au suffrage universel direct ne changera pas les choses, car le nombre de délégués sera fixé par des règles et des statuts, dans la limite des contraintes constitutionnelles. Ne mélangeons donc pas tout !

Notre position est de donner la primauté à l’accord local, dans le respect de la Constitution, et, si cet accord ne prévaut pas, de laisser la loi trancher en prenant en considération la dignité et l’importance de chacune des collectivités.

Je n’aurais certainement jamais soutenu l’élection des délégués communautaires au suffrage universel direct si j’avais pensé qu’elle impliquait la conception de l’intercommunalité que vous avez décrite !

Les communes nouvelles

Le projet initial du Gouvernement a été sérieusement amendé sur deux points essentiels:

 -         La création de la commune nouvelle n’est possible qu’après consultation de la population, le projet devant recueillir dans chaque commune concernée, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

-         L’incitation financière à la création des communes nouvelles a été supprimée, par contre, le bénéfice dela DSR leur sera maintenu même en cas de dépassement du seuil démographique d’éligibilité.

Par contre, le Gouvernement a refusé les propositions subordonnant la création des communes nouvelles à l’accord unanime des conseils municipaux et supprimant le pouvoir d’initiative préfectoral.

Et puis, toujours la même confusion entre commune et EPCI. Les communes nouvelles sont des sortes d’EPCI puisqu’elles disposeront, au sein des organismes de coopération intercommunales auxquels elles adhéreront, d’un nombre de siège égal, non pas à celui d’une commune de même taille, mais à la somme des sièges des communes à l’origine de la commune nouvelle.

La possibilité de création des « communes déléguées » au sein de la commune nouvelle va dans le même sens. Si des communes décident de fusionner pour former une nouvelle commune, ce qui est parfaitement leur droit si c’est leur libre choix, cela n’a pas de sens de maintenir la trace des communes d’origine. Visiblement une « commune nouvelle » n’est pas une « nouvelle commune » mais un EPCI totalement intégré !

La commune nouvelle est la forme achevée de l’EPCI

Nous proposons que, en cas de « création d’une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le nombre de sièges attribué à la commune nouvelle [soit] celui correspondant à une commune de même taille au sein de l’établissement public de coopération intercommunale ».

S’agissant des communes nouvelles telles qu’elles sont conçues dans le projet de loi, il y a à mon avis une totale incohérence, parce que ces communes nouvelles sont considérées comme des EPCI. De ce fait, leur représentation au sein des organismes de coopération intercommunale est la somme des représentations de chacune des communes qui va fusionner. Or, à mon sens, une commune nouvelle doit avoir la représentation qu’une commune de sa taille aurait au sein de l’EPCI.

Je ne veux pas m’étendre trop longuement sur le sujet, mais cela illustre tout de même la confusion permanente faite par ce texte entre l’intercommunalité « substitut » des communes et l’intercommunalité « outil » des communes. La démonstration fonctionne ici à l’envers : on nous démontre habituellement que les communes doivent perdre leur identité au sein des EPCI ; on aboutit ici exactement à l’inverse.

Par conséquent, il ne me semble ni utile ni justifié que les communes nouvelles, si d’aventure elles sont créées, aient d’autres prérogatives que les communes anciennes.

Ce texte entretient la confusion systématique entre commune et intercommunalité. Pour vous, les communes nouvelles sont une modalité de l’intercommunalité. J’en veux pour preuve que, lorsque nous avons discuté du nombre de délégués des communes de l’EPCI, nous avons fait la somme des représentants de chacune des communes qui composent la commune nouvelle.

Si l’on fait preuve de cohérence, la commune nouvelle doit avoir pour nombre de représentants le nombre de représentants qu’aurait la commune de même nature et de même niveau démographique. Là aussi, on fait face à la même interrogation : pourquoi maintenir des communes déléguées ? Si des collectivités veulent fusionner, qu’elles fusionnent, puisque telle est leur volonté ! Mais qu’elles ne soient pas amenées à fusionner contre leur gré, fût-ce à une majorité très renforcée de deux tiers plus deux tiers !

Admettez alors la règle de l’unanimité. Si une petite commune refuse d’être intégrée, elle doit pouvoir rester en marge. Ne mélangeons pas tout !

Encore une fois, nous avons ce type de discussions parce que vous mélangez tout et confondez collectivité territoriale et établissement public de coopération intercommunale.

On navigue de l’un à l’autre, et c’est pour cela que le texte prévoyait des incitations financières, qui ont été depuis supprimées par la commission. Pourquoi donc avait-on souhaité introduire des incitations financières ? Si les citoyens souhaitent fusionner et créer une commune, pourquoi ne le feraient-ils pas ?

Admettons donc que ces opérations se font à l’unanimité, et que la commune nouvelle, une fois constituée, est une commune comme les autres et non pas une commune particulière. Des incitations financières ne sont pas nécessaires. Si les collectivités choisissent de fusionner, c’est qu’elles y trouvent leur avantage. Laissons-les faire, et ne nous mêlons pas d’assortir ce dispositif d’incitations financières.

Si l’on parvient à clarifier tout cela, il ne sera plus nécessaire d’agiter des chiffons rouges.

La question des communes déléguées.

Dès lors qu’une commune nouvelle n’est pas une forme d’EPCI, il n’y a aucune raison de créer des communes déléguées et de prévoir leur représentation au sein des EPCI. Si des communes décident de fusionner, elles forment une autre commune, sauf à créer encore une nouvelle strate de collectivités territoriales ! Mais si l’on entend, comme vous l’affirmez, simplifier et clarifier, il n’y a pas lieu de le faire. Vous dansez d’un pied sur l’autre, entre EPCI et commune. Il en va d’ailleurs de même pour les métropoles, qui sont traitées tantôt comme des EPCI, tantôt comme des collectivités locales. Est-ce cela, un texte de clarification ?

 Rejet des amendements subordonnant la création des communes nouvelles à l’accord unanime des conseils municipaux et supprimant le pouvoir d’initiative préfectoral.

Fusionner est une décision grave, qui ne saurait être prise qu’à l’unanimité des conseils municipaux qui composent l’EPCI lorsque celui-ci est à l’initiative de la création d’une commune nouvelle. Très franchement, prévoir le recours à la majorité qualifiée n’a pas de sens dans ce cas de figure, sauf à considérer que les communes nouvelles sont une forme d’EPCI.

Des communes n’ont pas à disparaître parce qu’une majorité, fût-elle qualifiée, des membres de l’EPCI auquel elles appartiennent a décidé de se fondre en une commune nouvelle. Il suffit de laisser fusionner les communes qui le veulent, sans l’imposer aux autres : c’est d’une simplicité évangélique !

Comment peut-on se poser en défenseur de la liberté des communes tout en obligeant certaines d’entre elles à se fondre en une commune nouvelle contre leur gré ? Adoptez nos amendements, mes chers collègues, et il n’y aura plus aucune ambiguïté !

Cet amendement a pour objet de supprimer le pouvoir d’initiative du préfet en matière de création d’une commune nouvelle. Encore une fois, cette initiative doit procéder des communes, et non du préfet, aussi génial, visionnaire et indépendant des volontés du Gouvernement soit-il !

Les métropoles.

Cette proposition « phare » du projet de loi a été amendée sur deux points essentiels :

-         Suppression de l’intégration fiscale. Les communes membres continueront à percevoir leurs impôts.

-         Le transfert de certaines compétences peut être modulé par la définition d’un intérêt métropolitain adopté à la majorité qualifiée.

Rien de changé, par contre, s’agissant de la liste des compétences communales obligatoirement transférées (notamment le PLU) et de celle des compétences départementales et régionales. Les métropoles restent de « quasi départements » et aucun mécanisme de coordination des politiques métropolitaines, départementales et régionales n’est prévu.

Le Gouvernement a refusé toutes les propositions supprimant le transfert de compétences départementales et régionales aux métropoles et le Président de la commission des finances a opposé l’article 40 à celles leur permettant d’exercer ces compétences par délégation.

Les métropoles : des « quasi départements »

Certes, nous pouvons débattre longuement de l’opportunité de créer des « super-communautés urbaines », dites « métropoles », mais j’insisterai plus particulièrement sur le problème supplémentaire que soulève le transfert des compétences régionales et des compétences départementales à ces établissements publics de coopération intercommunale.

…Je ferai remarquer qu’à partir du moment où ces compétences seront transférées, on créera dans certaines régions de quasi-départements, qui détiendront aussi des compétences régionales, alors que la création des conseillers territoriaux est censée assurer la coordination des politiques entre la région et le département.

Ainsi, dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, nous aboutirons au paradoxe suivant : la région aura en charge, concurremment avec les départements et leurs conseillers territoriaux, le développement économique régional – ce n’est pas rien tout de même ! –, à l’exception des agglomérations de Marseille, Toulon et Nice, qui représentent plus de la moitié de la population et du PIB !

Si ce projet de loi est un monument destiné à clarifier l’organisation territoriale de notre pays, franchement, ce n’est pas une réussite !

En fait, on a l’impression que ce ne sont pas les mêmes services du ministère de l’intérieur qui se sont occupés de la création des métropoles, d’une part, et de celle des conseillers territoriaux, d’autre part ! Si cela avait été le cas, ils se seraient rendu compte de l’incohérence de l’ensemble et de l’absence d’articulation entre la métropole et les conseillers territoriaux ! En effet, au sein des métropoles, la compétence en matière de développement économique reviendra non pas aux conseillers territoriaux, fussent-ils élus sur le territoire de la métropole, mais aux conseillers métropolitains.

La coordination des politiques, notamment économiques, entre la métropole, le département et la région est en jeu !

Tout cela mériterait que nous réfléchissions avant de voter les dispositions prévues à l'article 5.

En présentant cet amendement, nous poursuivons la logique défendue dans nos précédentes explications et prises de position. Nous ne souhaitons pas que les métropoles acquièrent les compétences des départements – ceux-ci se retrouveraient pratiquement dépecés, vampirisés là où ces métropoles existent – ni celles des régions. En ce sens, la question de l’évaluation des charges transférées ne se pose pas.

Des gestionnaires du quotidien et non des acteurs de niveau européen : la question de l’enseignement supérieur.

Pour ceux d’entre vous qui voudraient un autre exemple montrant que ce texte n’est ni fait ni à faire, en voilà un !

La création des métropoles est justifiée, en principe, par le souci de permettre à nos grands ensembles urbains de jouer dans la cour des grands à l’échelon européen, notamment en matière de recherche, d’enseignement supérieur, de développement économique. Or, on découvre qu’elles pourront s’occuper de la gestion du RMI et du RMA !

Pour notre part, nous entendons préciser dans le texte que ces grands ensembles urbains peuvent jouer leur rôle en matière d’enseignement supérieur, de recherche, de recherche-développement sur leurs territoires, en coopération non seulement avec l’État, par le biais de contrats pluriannuels, mais aussi avec la région et les départements concernés, et ce afin de pouvoir mener une politique cohérente…

On part du constat que dans notre beau pays, l’enseignement supérieur, la recherche et la recherche-développement ne peuvent plus se passer des contributions des collectivités territoriales, quelle que soit leur forme, la construction de bâtiments, par exemple.

On peut le déplorer, considérer que ces domaines reviennent à l’État et rêver d’une situation idéale avec une répartition très simple des compétences.

Mais si l’on veut laisser à la France une chance de jouer sa partie au moins dans le concert européen – cela me semblait être l’un des objectifs de ce texte, notamment en favorisant la création de métropoles –, il est assez étrange que l’on ne parle pas d’un sujet aussi sensible et stratégique…

Il s’agit non pas de mêler les compétences de la métropole, qui est un établissement public de coopération intercommunale, et celles du département et de la région, mais (…) d’améliorer l’articulation entre ce que fait la métropole et ce que fait l’État [en matière d’enseignement supérieur] sur un mode, avouez-le, suffisamment léger puisqu’il est question de contributions.

Notre proposition ne crée aucune obligation. Tout se déroule dans le cadre d’un contrat pluriannuel qui présente l’avantage de permettre une certaine coordination entre les interventions de la métropole, de l’État, des départements et de la région. Franchement, je ne comprends que cela puisse susciter pareille objection !

Je comprends d’autant moins l’attitude du Gouvernement et de la commission que nous ne devrions pas avoir de désaccord sur ce sujet. S’ils persistent dans leur refus, autant dire qu’il n’y a plus de discussion possible sur quoi que ce soit !

Et toujours la même confusion et les mêmes arrières pensées.

Ces débats sur l’article 5  (…) sont très révélateurs de la confusion qui caractérise ce texte et des non-dits qui sont derrière.

Pour réformer – si tant est que ce fût nécessaire – le paysage de nos collectivités territoriales, on avait le choix entre deux logiques, comme je me suis efforcé de l’expliquer lors de la discussion générale : celle d’une organisation en trois niveaux, avec des intercommunalités qui sont des outils de la commune, et celle d’une organisation à deux niveaux, avec la région et l’intercommunalité qui remplace la commune, telle que la préconisait le rapport Attali, revue par le comité Balladur.

Or que ressort-il des débats sur cet article 5 ?

S’agissant de la commune et des intercommunalités, vous êtes restés, chers collègues de la majorité sénatoriale, dans la logique classique, c’est-à-dire que les métropoles sont des intercommunalités, ce sont des EPCI, ce ne sont pas de nouvelles collectivités locales, contrairement à l’objectif figurant dans le rapport Balladur.

Concernant les rapports avec le département et avec la région, vous optez, par contre, pour la seconde logique, c’est-à-dire que vous dépecez les départements, un peu la région, et aboutissez à cette collectivité étrange qu’est la métropole, à la fois EPCI, quasi-département et un peu région.

Un dispositif qui s’organiserait autour de la région et de métropoles ou d’intercommunalités puissantes qui se substitueraient aux communes, cela aurait un sens, même si ce n’est pas la logique que je retiendrai. Or, là, on aboutit à un système mixte – un peu de l’un, un peu de l’autre –, destiné à préparer – et l’épisode brillamment illustré par notre collègue Charles Guené sur l’intégration fiscale était à cet égard tout à fait révélateur – la disparition, un jour ou l’autre, des communes. C’est cela que vous visez !

Mais il faut être pragmatique, et comme, politiquement, l’idée ne passe pas, vous ménagez donc des étapes. Moyennant quoi on va se retrouver avec une réforme qui, comme on l’a dit tout à l’heure, ne sera ni faite ni à faire. On était censé introduire une simplification, une clarification, une meilleure articulation entre les différents niveaux d’organisation. Or ce sera pire, la confusion sera plus grande encore, ce sera non plus le mille-feuille mais le pudding, le clafoutis, un peu de tout dans tout ! Où est l’amélioration ?

Encore une fois, si nous sommes assez satisfaits d’un certain nombre de dispositions qui ont modifié le texte initial du Gouvernement, nous ne pouvons voter cet article 5 qui n’a ni queue ni tête ! 

Développement et simplification de l’intercommunalité.

Le projet gouvernemental n’a pas été modifié sur l’essentiel :

- les représentants des communes ne sont plus majoritaires dans les CDCI (ils ne détiendront plus que 40% des sièges)

- le préfet a toujours l’initiative dans l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale. Cependant la CDCI pourra s’auto saisir à la demande de 20% de ses membres.

- Pour que les propositions du préfet s’imposent, il leur suffit de recueillir l’accord de 1/3 des membres de la CDCI

- Les pouvoirs « exceptionnels »  du préfet sont maintenus dans le cadre des « dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité »

- En principe les EPCI devront regrouper 3000 habitants (5000 dans le projet initial) mais le préfet peut retenir un seuil de population inférieur pour tenir compte de la spécificité de certaines zones.

Par contre, l’article 32 assouplissant les conditions de majorité pour le transfert des compétences des communes à un EPCI et les conditions de définition de l’intérêt communautaire en la confiant exclusivement au conseil communautaire statuant à la majorité simple a été supprimé.

Et toujours la même question : si les EPCI sont le produit d’une volonté communale de coopération, l’élaboration du schéma départemental devrait relever de la CFCI et non du préfet. Le schéma élaboré et adopté à la majorité, le rôle du préfet devrait se limiter à l’appliquer.

Comme on voit, ce n’est pas le cas.

Une autre logique.

Mon intervention portera sur l’ensemble du titre III, sur lequel nous avons déposé une liasse d’amendements dont je voudrais rappeler la cohérence.

Nous sommes partis du principe, exposé à plusieurs reprises, que les EPCI ne sont pas des collectivités, mais des coopératives de communes. Cela signifie que l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, à laquelle nous souscrivons tous, est d’abord l’affaire des communes avant d’être celle des préfets, quels que soient, bien évidemment, les mérites de ces derniers, qui sont tout à fait remarquables.

En conséquence, nous souhaiterions que la CDCI, la commission départementale de coopération intercommunale, joue un rôle essentiel, en disposant non seulement de la faculté de s’opposer à la majorité des deux tiers aux décisions préfectorales – quel pouvoir ! –, mais également de décider, à la majorité, de ce qui est souhaitable pour l’intercommunalité, pour les communes.

Elle ne doit pas non plus se borner à examiner, encore moins à enregistrer, les propositions du préfet ; elle doit être un acteur actif de l’élaboration du schéma départemental.

En ce qui concerne l’application du schéma qui sera élaboré, j’ai été frappé par le projet de texte qui nous est proposé.

Premier acte, on crée un schéma départemental ; deuxième acte, on prévoit un ensemble de dispositions qui permettent de passer outre. Le préfet pourra faire exactement ce qu’il veut pendant cette période bénie qui durera jusqu’en 2014. On me rétorquera qu’il s’agit d’une période limitée, temporaire. Mais, une fois que tout sera plié, il n’y aura plus rien à faire !

Nous souhaitons, et j’espère que nous serons suivis, que le préfet se contente d’appliquer, tout du moins pour les intercommunalités à fiscalité propre, le schéma élaboré, peut-être pas forcément en détail, mais en tout cas dans les grandes lignes.

Bien sûr, il lui appartiendra de concrétiser la portée des décisions figurant dans ce schéma. Si le schéma ne convenait plus, il faudrait, mis à part certains éléments mineurs que nous avons traités, le réviser pour permettre l’application des décisions de la CDCI, le préfet n’intervenant qu’en cas d’absence d’accord.

Evidemment nous n’avons pas été suivis…


  

 La lettre du Sénateur

La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

DE LA RÉVOLTE DES ÉLITES Á LA RÉVOLTE CONTRE LES ÉLITES
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