Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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INTERCOMMUNALITE : LE SENAT GARDE L’EAU DU BAIN ET JETTE LE BEBE. 


Le 4 novembre 2011, le Sénat adoptait (187 voix pour, 141 contre et 13 abstention) une proposition de loi Sueur refondant complètement la procédure d’élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI), replaçant les communes et leurs élus au cœur du processus, sans modifier la date du terme de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité. (Voir  « L’interco version Sénat »)
Le 20 février 2012, il adoptait conforme (à mains levées dans un hémicyclique déserté) la proposition de loi de loi Pélissard vidée de l’essentiel des acquis de la proposition de loi votée quelques mois plus tôt.
Si cette validation implicite du volet intercommunalité de la loi du 16 décembre 2010 satisfait pleinement le Gouvernement et sa majorité, lesquels ne se priveront pas de le dire, elle représente un échec pour tous ceux qui l’ont combattu et n’ont pas l’intention de cesser de le faire. 

Rappel de l’essentiel de la loi du 4 novembre 2011.

Au lieu d’une procédure en deux temps – mise en place du schéma et ensuite création des EPCI, éventuellement sans tenir compte du dit schéma- articulation des deux phases et organisation systématique de la concertation à chacune des étapes.

Le projet de schéma n’était plus l’affaire des seuls préfets, les élus et encore à la majorité qualifiée ne pouvant que l’amender, mais un acte commun de la CDCI et du représentant de l’Etat.
 Point essentiel : la CDCI ne se borne pas à censurer le SDCI, elle « l’adopte », le préfet n’intervenant qu’à partir du moment où les élus ne sont pas capables de se mettre d’accord dans les délais ou ne respectent pas la loi. Cela n’est pas un détail car s’il est quasiment impossible pour une commission de présenter un projet alternatif à celui dont le préfet à l’initiative et de l’adopter à la majorité qualifiée, il est tout à fait possible de s’entendre sur un projet construit pas à pas, par la le dialogue avec le représentant de l’Etat et les collectivités. Revenir sur ce point essentiel, c’est redonner l’essentiel du pouvoir au représentant de l’Etat. 

Aux termes de la proposition de loi adoptée en novembre 2011 par le Sénat, la suppression des syndicats et syndicats mixtes est suspendue à la reprise de leurs compétences par l’EPCI intégrant ses membres. Ainsi se trouve posée très tôt la question essentielle des compétences des nouvelles intercommunalités, question éludée totalement par la loi de décembre 2010. Dans sa logique, on arrête des périmètres d’EPCI avant de savoir ce qu’on va en faire !

Le schéma ne se contente pas non plus d’arrêter des périmètres, il définit aussi le type d’EPCI qui sera créé (communauté de communes, d’agglomération ou urbaine).

Là était l’essentiel d’une proposition de loi qui, par ailleurs améliorait le dispositif sur différents points importants (nombre des délégués et des vice-présidents intercommunaux, transfert du préfet à la CDCI de la décision de création de communautés de communes de moins de 5000 habitants).
Elle réglait en outre divers problèmes spécifiques (Iles mono-communales, communes enclavées, règles de suppléance et de transfert partiel des pouvoirs de police) ou relatifs à la période transitoire (maintien des règles de composition des organes des EPCI modifiés jusqu’au renouvellement des conseils municipaux).

La proposition de loi Pélissard

Au lieu d’inscrire la proposition de loi votée par le Sénat à son ordre du jour, éventuellement en la modifiant,  l’Assemblée nationale adoptait le 14 février 2012 une autre proposition de loi, celle déposée par le président de l’AMF, Jacques Pélissard. Se limitant à reprendre les   problèmes spécifiques ou relatifs à la période transitoire déjà réglés par le Sénat évoqués ci-dessus, elle avait l’avantage de ne pas toucher à l’essentiel de la loi de décembre 2010. Pour le Gouvernement et sa majorité revenir sur ce texte chèrement acquis, aurait été admette qu’il passait mal.
A la date butoir initialement prévue, un tiers des départements ne disposaient pas encore de schéma arrêté et là où ils l’avaient été cela n’avait pas toujours été dans la joie. 

Cet aveu eût donc été étonnant…Mais pas plus que de voir le Sénat adopter conforme, c’est-à-dire sans l’amender, un texte qui passait pour profits et pertes l’essentiel de ce qu’il avait voté trois mois plus tôt. Il le fit pourtant, à la quasi unanimité, le 20 février 2012, dans un hémicycle passablement déserté. 
L’eau du bain, autrement dit la loi du 16 décembre 2010 avec quelques aménagements, était conservée et le bébé, l’intercommunalité projet des collectivités, renvoyée à plus tard pour ne pas dire à quand il sera trop tard pour y revenir.

Le Ministre des collectivités territoriales ne s’y est pas trompé, le vote de la PPL Pélissard revenait à faire valider par la nouvelle majorité sénatoriale le volet intercommunalité de la réforme.
 Jean-Claude Lenoir, intervenant pour le groupe UMP, le dit sans ambages : « Vous nous avez offert, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, un moment délicieux, lorsque vous avez entrepris de nous expliquer pourquoi il convenait d'adopter le texte de M. Pélissard, après avoir combattu nos positions en d'autres circonstances…
Cela relève d'un art exquis, d'une forme de sophistique dans laquelle ils excellent, mais je ne leur chercherai pas querelle, car seul le résultat compte ! »

 
A se demander si tous ceux qui ont combattu cette loi si contraire à l’esprit de l’intercommunalité sont toujours désireux de revenir sur ce « patrimoine génétique de nos libertés locales », pour reprendre l’expression du Ministre (voir par ailleurs).
Mais, changer d’avis ne fait-il pas partie de toute culture de gouvernement ?

De débat au Sénat le 20 février 2012.

La réponse à cette volte face a consisté à déposer et défendre une série d’amendements (une quinzaine) rétablissant, pour l’essentiel, le texte de novembre tout en tenant compte du fait que depuis les 2/3 des SDCI avaient été arrêtés, certains dans le consensus, d’autres au forceps.
A l’exception des groupes RDSE et CRC, la volonté de l’ancienne et de la nouvelle majorité sénatoriale étant de voter la proposition Pélissard conforme, ils n’ont évidemment pas été adoptés
On trouveras ci-dessous, mon intervention en Discussion générale et en explication de vote, ainsi que sur l’amendement qui aurait permis aux départements pour lesquels un schéma a déjà été arrêté selon la procédure prévue par la loi du 16 décembre 2010, de bénéficier des garanties offertes par la proposition votée en novembre 2011 pour la création effective des nouveaux EPCI.

                                             PIERRE-YVES COLLOMBAT



Intervention en discussion générale


« Monsieur le président de la commission des lois, rappelez-vous les paroles, fortes, que vous aviez prononcées lors du vote sur l’ensemble de la proposition de loi qui porte votre nom, le 4 novembre 2011.
Je vous en rappelle les termes : « Au moment où nous nous apprêtons à voter cette proposition de loi, il convient de souligner que nous avons tenu nos engagements, tenu les promesses que nous avons faites aux centaines d’élus locaux que nous avons tous rencontrés au cours des derniers mois. [...]
« Nous sommes donc nombreux à leur avoir promis que, si nous avions l’honneur d’être élus ou réélus au Sénat, nous nous emploierions à défendre leur point de vue. Si nous avons tout fait pour être en mesure d’adopter ce soir cette proposition de loi, c’est qu’il était à nos yeux absolument prioritaire de répondre aux attentes de très nombreux élus locaux. […]
« Puisque nous avons admis depuis le début que chacun faisait de la politique et que nul n’avait à s’en excuser, car c’est une tâche noble, nous revendiquons un premier texte qui […] est une première étape et qui est susceptible, à notre sens, de recueillir un large consensus. »


Reste la seconde étape : si c’est ce texte qu’avec la commission des lois et le rapporteur vous nous proposez aujourd’hui de voter conforme, il s'agit d’une étape vers l’arrière… Nous reculons pour mieux sauter !
Les élus locaux qui, en septembre 2011, ont clairement voté contre la loi de décembre 2010 apprécieront.
C’est un retour en arrière, parce que l’essentiel de la proposition de loi Pélissard, à quelques micro-différences près, était déjà contenu dans feu la proposition de loi Sueur  : restitution partielle des compétences facultatives en cas de fusion d’EPCI dont l’un au moins est à fiscalité propre ; maintien de certains syndicats à vocation spécifique ; maintien des règles de désignation du conseil communautaire antérieures à 2010 jusqu’en 2014 ; maintien, enfin, des règles de composition des organes des EPCI modifiés jusqu’au renouvellement général des conseils municipaux ; mesures destinées à résoudre les problèmes des îles et des communes enclavées ; règles de suppléance ; règles de transfert partiel des pouvoirs de police.
Si l’urgence à légiférer sur ces sujets était telle, pourquoi l’Assemblée nationale n’a-t-elle pas tout simplement repris, en l’amendant, ce que le Sénat avait déjà voté ? 
Parce qu’il fallait que ce fût une loi Pélissard et de la majorité présidentielle, et non une loi Sueur et de ce qui pouvait passer pour la préfiguration des décisions d’une future majorité présidentielle ? C’est un peu mince, me semble-t-il ! 
J’allais dire : quelle abnégation, monsieur le président de la commission des lois du Sénat ! 
Mais j’ai compris que ce serait finalement une loi Pélissard-Sueur, et j’en ai été ravi.

C’est un retour en arrière – soyons un peu plus sérieux –, surtout parce que, sur l’essentiel, c’est-à-dire sur le rôle respectif des préfets et de la CDCI, à la fois dans l’élaboration des SDCI et dans leur mise en œuvre concrète, le texte qui nous vient de l’Assemblée nationale n’a rien à voir avec celui que nous avons voté il y a trois mois.

L’essentiel, c’est de savoir si la coopération intercommunale est d’abord l’affaire des communes – le représentant de l’État n’intervenant qu’en cas d’impossibilité d’accord et de manquement à la loi – ou si c’est l’affaire des mandataires du pouvoir central, le pouvoir des collectivités se limitant – et encore, à la majorité qualifiée de leurs représentants – à apporter des retouches aux propositions préfectorales.
En novembre dernier, le Sénat ne s’est pas contenté de poser quelques rustines sur la loi de décembre 2010, comme le fait le présent texte ; il ne s’est pas limité à allumer les contre-feux susceptibles de calmer la bronca suscitée par la manière dont le Gouvernement avait conçu l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, ce qui est aussi l’objet du présent texte.
Comme j’ai pu le dire alors, en modifiant les modalités de mise en place du SDCI, il a opéré une sorte de « révolution copernicienne » : replacer les collectivités et leurs élus au centre du projet intercommunal occupé aujourd’hui par les préfets, revenant ainsi à l’esprit de la décentralisation, esprit dont on nous dit qu’il a été bafoué par la réforme de décembre 2010 et qu’il soufflera bientôt sur nos territoires.

En novembre 2011, le Sénat a rappelé que le projet de schéma était un acte commun de la CDCI et du préfet.
Il a fait en sorte que la CDCI ne se contente pas de censurer le SDCI mais l’adopte, le préfet n’intervenant qu’à partir du moment où les élus étaient incapables de se mettre d’accord.
Il a prévu que les syndicats et syndicats mixtes seraient supprimés non pas simplement pour faire du chiffre, mais seulement si leurs compétences étaient reprises par l’EPCI à fiscalité propre.
Il a précisé que le schéma définirait non seulement des périmètres, mais aussi la catégorie d’EPCI envisagée.
Sans remettre en cause le calendrier initial – j’insiste sur ce point –, il l’a déployé selon des modalités nouvelles intégrant, dès la réflexion sur le schéma, des opérations renvoyées initialement à la phase de création des EPCI. Supprimant les articles 37, 60 et 61 du texte initial, coordonnant mise en place du SDCI et création des EPCI, il a imposé la consultation et l’expression des collectivités à chacune des étapes de l’élaboration du schéma départemental.

Monsieur le rapporteur, vous qui avez su en novembre dernier défendre avec brio la logique nouvelle du texte alors discuté, comment pouvez-vous dire aujourd’hui en commission que « le présent texte nous donne satisfaction aux trois quarts » ?
Donner une forme à l’esprit de la décentralisation compte-t-il seulement pour un quart ? Parce que nous ne le pensons pas, l’essentiel des membres du groupe du RDSE vous proposent, par un certain nombre d’amendements que je défendrai tout à l’heure, de faire ce que j’aurais souhaité que la commission des lois fasse : rétablir le texte adopté par le Sénat en novembre dernier, avec un complément pour tenir compte du fait que, depuis lors, deux tiers des schémas ont été arrêtés, certains dans le consensus – inutile d’y revenir –, d’autres au forceps et sur lesquels il faut donner à la CDCI la possibilité de revenir.

Il est faux de dire que ne pas avaliser tacitement la procédure prévue par la loi de décembre 2010, comme vous nous le proposez, revient à renoncer à l’achèvement de la carte intercommunale avant le renouvellement de 2014, sauf à penser que l’intercommunalité « façon décembre 2010 » est coulée dans le béton pour l’éternité.
Monsieur le président de la commission des lois, j’ai commencé en vous citant, je conclurai de même.
« L’esprit de la décentralisation, avez-vous dit, toujours en conclusion de nos débats de novembre dernier, consiste à donner le pouvoir aux représentants des collectivités locales, aux élus. [...] Le Sénat, s’il vote ce texte – c’était le vôtre – respectera les valeurs très fortes que sont à la fois la décentralisation et l’attachement à l’esprit républicain. »
S’il adopte aujourd’hui le présent texte, le Sénat ne respecte pas cet esprit. C’est la raison pour laquelle je voterai contre.»



Explication de vote.


« Pour la première fois depuis le début du long marathon de la réforme territoriale, un texte de l’Assemblée nationale sera voté conforme au Sénat.

Il faut dire que le travail a été bien préparé ! C’est là un chef-d’œuvre de diplomatie ; on en saisit mal la finalité et il court-circuite le débat démocratique, mais, comme on sait, la diplomatie supporte mal la lumière…
« Il y a une approche intéressante de la part du Gouvernement », expliquait Jacques. Pélissard à l’Assemblée nationale, « et un vrai partenariat dans la préparation de cette loi avec le Gouvernement mais aussi avec le Sénat, puisque j’ai été en contact à plusieurs reprises avec le président de la commission des lois du Sénat, Jean-Pierre Sueur, et avec le rapporteur, Alain Richard. Nous avons essayé de parvenir à un texte qui donnera lieu, j’espère, à un vote conforme du Sénat lorsque nous l’aurons voté nous-mêmes. » En langue de bois, cela s’appelle une « démarche consensuelle et transpartisane ». Veuillez m’excuser de ne parler que le patois…

Le Gouvernement et sa majorité, qui ne boude donc pas son plaisir, sont contents du résultat. On les comprend !
Ils ont enfin réussi à faire croire à ceux qui l’avaient jusque-là combattue au Sénat que leur réforme territoriale était bonne et que, à quelques détails près, réparés par ce vote conforme, l’achèvement sous tutelle préfectorale de la carte de l’intercommunalité pouvait aller à son terme. D’ailleurs, le ministre nous l’a dit tout à l’heure à la tribune : il n’y a plus de différences entre nous sur l’essentiel.

Oublié, sous les détails, que la coopération intercommunale est d’abord l’affaire des communes ; oublié, l’esprit de la décentralisation ; oublié, le difficile travail accompli ici il y a juste trois mois.

Le présent texte reprendrait les principales dispositions de la proposition de loi Sueur ?
De qui se moque-t-on ?
Il reprend seulement, à quelques détails près, les amendements Pélissard, intégrés à l’époque dans le texte de la commission. En revanche, il laisse soigneusement de côté l’essentiel, à savoir le changement de la méthode d’achèvement de la carte de l’intercommunalité et la place qu’y occupent les élus.

Il y aurait urgence, nous dit-on, à laisser intacte une si belle architecture.
Sauf à penser que, au terme d’une « démarche consensuelle et transpartisane », les règles fixées par la loi du 16 décembre 2010 en matière d’intercommunalité sont définitivement admises, le règlement des problèmes auxquels se limite le champ de la présente proposition de loi ne pouvait-il donc attendre quatre ou cinq mois ?
Croyez-vous donc que les collectivités, même là où les schémas ont été arrêtés, soient, dans leur majorité, si pressées de les mettre en application ? Il reste tant de questions de statut, de fiscalité, de syndicats, de compétences à régler…
Comme notre rapporteur l’a lui-même démontré en son temps, la nouvelle méthode était parfaitement compatible avec le calendrier initial.
Comme je pense l’avoir aussi montré par voie d’amendement, il est parfaitement possible de faire bénéficier les collectivités déjà dotées d’un schéma des garanties offertes par la nouvelle procédure, sans perdre le bénéfice des accords et sans dépasser le terme du renouvellement de 2014.

Car l’obligation tenant au calendrier, c’est 2014, avec la réalisation effective des intercommunalités, et non le vote d’un schéma qui, à peine voté, pourra être remis en question.
Encore une fois, sauf à considérer que le volet intercommunal de la loi du 16 décembre 2010 est intangible, il faudra bien traiter un jour les problèmes de la trentaine de départements dépourvus de schéma départemental de coopération intercommunale, que les dispositions actuelles n’ont pas permis de régler.

Si ce vote conforme est un succès pour le Gouvernement, c’est un échec pour tous ceux qui souhaitent revoir souffler l’esprit de la décentralisation sur nos territoires, y compris dans l’élaboration de la carte de l’intercommunalité.

Faut-il en pleurer, faut-il en rire ? En votant contre cette proposition de loi de renoncement, je prends le parti d’en rire, le seul parti, disait Pierre Dac, « qui vous procure la joie de vivre avec la manière de s’en servir ». Rendez-vous au prochain épisode ! »



Amendement relatif aux départements où un SDCI a déjà été arrêté


« Quant à l’amendement n° 7 rectifié bis – le seul dont l’objet soit véritablement nouveau – il tient compte des concertations et des travaux déjà accomplis, en prévoyant trois cas de figure.
Ou bien aucun schéma n’a été établi – et alors, c’est la proposition de loi Sueur qui s’applique – ou bien, au contraire, un schéma a été arrêté. Dans ce cas, nous sommes placés face à une alternative : soit ce document a fait l’objet d’un consensus, ne pose aucun problème et contente tous les acteurs – il convient alors de le conduire jusqu’à son achèvement –, soit l’accouchement s’est fait au forceps et les maires ne sont guère satisfaits du résultat – ce cas de figure existe. Dès lors, la CDCI a la possibilité de proposer une révision immédiate du schéma arrêté par le préfet. Elle poursuit les concertations jusqu’au mois d’octobre, puis adopte une proposition de schéma intercommunal. Ensuite, la procédure se déroule selon les dispositions prévues aux articles 5 et 7 de la proposition de loi Sueur. »

« Je voudrais revenir sur trois points.

Premièrement, on dit et on répète qu’il n’y aurait au fond que très peu de différences entre la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur et celle qui nous est présentée aujourd’hui. C’est sans doute vrai sur le plan quantitatif, sauf que l’essentiel n’y est pas, voilà tout !
La vraie question est de savoir ce qu’est l’intercommunalité, et si c’est d’abord l’affaire des communes ou du représentant du Gouvernement. Point barre ! 
Je veux bien la troisième étape de la décentralisation et tout ce que l’on voudra, mais pourquoi ne pas commencer par défendre l’avancée qui se trouve sous nos yeux ?

Deuxièmement, sur le problème du calendrier, de deux choses l’une : ou bien l’on admet que la procédure, telle qu’elle figure dans la loi de décembre 2010, est immuable, qu’elle s’appliquera jusqu’en 2014 et que l’on doit faire contre mauvaise fortune bon cœur, ou bien l’on estime nécessaire de l’améliorer.
Dans ce cas, il faudra bien, à un moment ou à un autre, « raccrocher les wagons » de la procédure qui vise à donner un peu plus de poids à la CDCI et un peu moins aux préfets, et qui permet d’organiser la concertation pour aboutir à un accord.
C’est précisément ce que je cherche à faire, mais en proposant de greffer la nouvelle procédure à partir d’octobre 2012 – dans la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur, il s’agissait approximativement de la date à laquelle le projet de schéma devait être réalisé –, ce qui permet à la procédure actuelle de suivre son cours.
En effet, ce qui compte avant tout, ce n’est pas tant le schéma que la réalisation effective des intercommunalités. Et que l’on ne vienne pas me dire que tout sera remis en cause parce qu’on aura attendu trois ou quatre mois supplémentaires, le temps de changer la majorité ! Les discussions vont continuer, car l’essentiel – les problèmes de fiscalité et de syndicats et les compétences qui seront reprises par les intercommunalités – n’est pas réglé. Vous croyez que tout cela est simple ?
Au lieu de procéder en deux temps – on fait un schéma, puis on s’assoit dessus –, je propose d’articuler les deux étapes. Ce ne sera donc pas du temps perdu.

Troisièmement, et enfin, monsieur le ministre, s’il est vrai que 70 % des départements ont adopté un schéma, cela ne veut pas dire que les élus sont tous satisfaits.
M. Philippe Richert, ministre. Je suis d’accord !
PYC : J’envisage deux cas de figure : ou bien les élus sont satisfaits et, dans ce cas, vogue la galère, le processus peut continuer ; ou bien ils ne le sont pas, et la CDCI peut alors rouvrir la discussion pour quelques mois et relancer la procédure telle qu’elle était initialement prévue dans le texte que le Sénat a adopté en novembre dernier.
Nous ne renonçons donc en aucun cas au calendrier. En effet, la date butoir, c’est non pas l’élaboration des schémas, mais bien la réalisation effective des intercommunalités avant 2014. Or il me semble parfaitement possible d’atteindre cet objectif.






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 La lettre du Sénateur

La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

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LES RAISONS DE LA DÉRAISON
les gagnants et les perdants de quarante ans de libéralisme
DES DÉBATS TOUJOURS D’ACTUALITÉ
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