Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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 PROPOSITION DE LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES

L’ INTERCOMMUNALITE.

Interventions en séance ( 2, 3 novembre 2011)


 

Intervention sur l’article 1. 

L’article 1er contient la disposition simple et pratique éloquemment défendue hier par l’auteur de cette proposition de loi ; je n’y reviendrai donc pas, compte tenu de l’heure avancée.

L’essentiel de ce texte, et cela n’a pas échappé à notre ministre des collectivités territoriales, est contenu dans les articles 5, 6 et 7. Ces dispositions représentent un progrès considérable par rapport au texte qu’elles visent à remplacer, s’agissant de l’achèvement de la carte de l’intercommunalité et des modalités de sa mise en œuvre. C’est d’ailleurs à mon sens la raison pour laquelle elles n’ont pas recueilli la sympathie entière de notre ministre. J’ajoute que ce n’est pas parce qu’on a discuté 300 heures que le produit est forcément satisfaisant !

Ce texte, et l’on aura certainement le temps de l’examiner de près, constitue un progrès, j’oserais même dire une sorte de « révolution copernicienne » puisqu’il remet les collectivités à la place qu’elles n’auraient jamais dû quitter, à savoir au centre du projet intercommunal, occupé depuis la loi de décembre 2010 par les préfets.

Normalement, l’intercommunalité, c’est l’affaire des communes, ce que résumait parfaitement la loi Joxe du 6 février 1992, que je vous invite à méditer. Comme l’indique l’article L. 5210-1 du code des collectivités territoriales : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. » Sauf que, depuis la loi de décembre 2010, on fait tout le contraire !

Autrement dit, si la loi fixe les objectifs et les règles essentielles, elle laisse toute latitude aux collectivités pour les traduire en actes. Si l’État, à travers ses représentants, veille à l’application de la loi, apporte le concours de son expertise aux collectivités, il ne décide à leur place que si elles se montrent incapables de s’entendre ; c’est précisément ce que prévoit la proposition de loi.

Cela étant posé, et qui est essentiel, je dois constater que, sur un certain nombre de sujets, cette proposition de loi a des allures d’acte manqué, comme si la liberté laissée aux communes de s’associer et de décider de leur statut devait être limitée, encadrée, même en cas d’accord à la majorité qualifiée. Je pense à la limitation du nombre de délégués au conseil communautaire, à la limitation du nombre de vice-présidents et à la taille minimale pour les communautés de communes, sauf dérogation motivée accordée par le préfet dans la loi de décembre 2010 et par la CDCI à la majorité qualifiée dans le présent texte.

Je veux bien que la liberté conduise à des aberrations – on peut le constater ! –, mais la contrainte y mène tout autant ! C'est la raison pour laquelle j’ai déposé des amendements que je présenterai plus tard, mais dont je voulais, par cette intervention liminaire, souligner la cohérence


Intervention sur l’article 5 

Monsieur le ministre, mes chers collègues, avec les articles 5, 6 et 7, nous entrons au cœur de cette proposition de loi.

Le texte proposé par la commission des lois ne se limite pas, vous l’avez compris, à poser quelques rustines bien venues sur la loi de décembre 2010, à allumer des contre-feux en réponse à la bronca qu’elle a suscitée là où aurait dû s’exprimer un quasi-consensus, c’est-à-dire sur le volet de la réforme concernant l’achèvement de la carte de l’intercommunalité.

Contrairement à ce que vous avez dit, monsieur le ministre – peut-être avez-vous lu un peu trop rapidement le texte ? –, l’objectif initial n’est absolument pas remis en cause. Le calendrier sera même tenu, mais selon des modalités complètement différentes, en intégrant notamment, dès la réflexion sur le schéma, des opérations renvoyées à plus tard dans la loi de décembre 2010.

Pour reprendre l’expression que j’ai utilisée tout à l’heure, cette proposition de loi opère une sorte de « révolution copernicienne », parce qu’elle remet les collectivités à la place qu’elles n’auraient jamais dû quitter : je veux parler du centre du projet intercommunal, occupé, depuis décembre 2010, par les préfets.

Je prendrai quelques exemples pour illustrer mon propos.

Tout d’abord, le projet de schéma est un acte commun de la CDCI et du préfet. C’est inscrit dans la proposition de loi. À vous entendre, cela devrait se passer ainsi à l’heure actuelle : c’est parfois le cas, mais pas toujours !

En tout cas, pour l’heure, cette disposition n’a aucun caractère obligatoire.

Ensuite, la CDCI ne se contente pas de censurer le schéma, elle l’adopte, ce qui est complètement différent. Le préfet n’a le dernier mot qu’à partir du moment où les élus sont incapables de se mettre d’accord. Quoi de plus normal ?

En outre, les syndicats et syndicats mixtes ne sont pas supprimés simplement pour faire du chiffre. Je sais bien que pareille intention n’est pas explicitée dans la loi, mais je peux vous dire que la réalité est tout autre. Dans mon département, par exemple, parmi les propositions formulées, il est inscrit noir sur blanc – je vous enverrai la photocopie si vous ne me croyez pas – : suppression de 50 % des syndicats ; voilà bien un objectif quantitatif !

Dans la proposition de loi, ce n’est plus du tout la même logique : les syndicats et les syndicats mixtes peuvent être supprimés quand les compétences qui leur ont été transférées peuvent être exercées par des EPCI à fiscalité propre dont les périmètres et les compétences ont été définis. [In fine, cette disposition initiale cohérente sera supprimée suite à un amendement centriste repris par le rapporteur]

Par ailleurs, la discussion sur les périmètres n’est pas séparée de celle qui porte sur la nature des EPCI. Pour l’instant, on définit des périmètres sans rien préciser de leur futur contenu. J’ai moi-même entendu des propos du genre : « Nous avons en tête un périmètre couvrant une population de 550 000 habitants. Pour en faire quoi ? Une métropole ? Non, nous n’en savons rien ! »

Dans le texte, le schéma propose des types d’EPCI.

La réflexion sur la définition des compétences est purement indicative, la décision étant bien évidemment renvoyée aux collectivités intéressées, ce qui est, là aussi, tout à fait normal. En effet, le simple fait d’envisager la suppression de certains syndicats revient, d'ores et déjà, à poser la question des compétences. Vous le savez aussi bien que moi.

Surtout – et c’est la raison pour laquelle le texte est quelque peu compliqué –, la consultation et l’expression des collectivités sont présentes à chacune des étapes de l’élaboration – en deux temps – du schéma départemental.

Vous voulant rassurant, monsieur le ministre, vous nous promettez que les préfets n’arrêteront, le 31 décembre 2011, les schémas départementaux de coopération intercommunale que dans les territoires où le niveau de consensus sera considéré comme suffisant. Ailleurs, la discussion pourra se poursuivre, avec, au besoin, la mise en place d’une cellule censée aider les élus à progresser.

Se satisfaire d’une telle proposition ou simplement reculer la date de publication du schéma ne changera rien si les articles 37, 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010 ne sont pas supprimés.

Regardez-y d’un peu plus près : schéma ou pas schéma, en l’état actuel de la loi, le préfet doit passer à la création des EPCI qu’il entend réaliser, et supprimer tous les syndicats et syndicats mixtes jugés superfétatoires. Jusqu’au 1er juin 2013, pour obtenir l’accord des collectivités, la majorité qualifiée des deux tiers classiquement utilisée est remplacée par la majorité simple.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà le fond du débat. Pendant la période de transition, entre le 1er janvier 2012 et le 1er juin 2013, le préfet achève, en toute liberté, la carte telle qu’il l’entend. Par conséquent, le schéma, qu’il ait été arrêté ou non, ne change rien à l’affaire. C’est pour cela que ce texte remet les choses dans le sens qui aurait dû être le sien dès le départ : que l’intercommunalité soit l’affaire des collectivités, le dispositif n’étant encadré que là où c’est nécessaire. 


Amendement visant à améliorer la représentation des communes dans les Bureaux. (Adopté avec avis négatif du Gouvernement)

Présentation de l’amendement : Cet amendement tend à régler un problème que nous connaissons tous : l’application des dispositions, extrêmement drastiques, de la loi du 16 décembre 2010 concernant les bureaux des intercommunalités.

Tout le monde sait qu’un EPCI n’est pas du tout comme un conseil municipal et qu’il a besoin du consensus pour fonctionner. C’est au sein du bureau que celui-ci s’établit.

Or les dispositions actuelles sont très contraignantes puisque, si le nombre de vice-présidents est déterminé par l’organe délibérant, il ne peut être supérieur à 20 % de l’effectif total délibérant ni dépasser quinze vice-présidents. Dans ces conditions, un EPCI regroupant par exemple 20 000 habitants – c’est une taille respectable – ne peut pas avoir plus de quatre vice-présidents.

Mon amendement est simple : il vise à redonner aux collectivités la liberté de fixer contractuellement la composition de leur bureau. Le tableau qui lui est annexé permet au consensus de s’établir, tout en limitant l’inflation du nombre de vice-présidents.

Explication de vote : Monsieur le ministre, même un EPCI de plus de un million d’habitants ne bénéficierait pas de cinquante postes de vice-présidents si le schéma que je propose était adopté.

J’en conviens, toute liberté que l’on accorde laisse la porte ouverte à des excès de libertés. Je dois être un peu plus libéral que vous puisque, pour ma part, je préfère cela à des excès de contraintes.

Reste que je m’insurge contre cette campagne perpétuelle de dénigrement des élus, qui seraient des incapables, qui prendraient l’argent public, qui dépenseraient sans compter. (Exclamations sur les travées de l’UMP.)

Philippe Richert, ministre. C’est inadmissible d’entendre ça !

PYC : Dans le même temps, vous nous annoncez un statut de l’élu qui tarde à venir. La démocratie locale, comme toute démocratie, a un coût. Que l’institution fonctionne bien, voilà le problème ! Ce ne sont pas quelques indemnités misérables qui ruinent nos concitoyens C’est si vous ne faites pas votre travail que vous les ruinez.

Cette démagogie n’est pas recevable. Des excès que vous pourriez sanctionner existent par ailleurs. Commencez, par exemple, par prendre des dispositions contre les bonus ou un certain nombre de dévoiements de l’argent public ou semi-public


Amendement visant à donnant aux communes la liberté de fixer contractuellement le nombre de leurs représentants à l’EPCI. (Rejeté)

Présentation de l’amendement : L’objectif est ici très simple : il s'agit d’aller plus loin que la présente proposition de loi, modifiée par la commission, qui vise à porter à 25 % le nombre de délégués dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération.

Mes chers collègues, vous avez sans doute en tête le dispositif prévu : lorsqu’il y a accord,  pour les communautés de communes et les communautés d’agglomération, il est possible de surseoir à l’application du tableau. Quand tel n’est pas le cas, et pour les autres types d’EPCI, il n’existe aucune possibilité de dérogation.

Mon souhait est de laisser aux communes la possibilité de fixer le nombre de leurs représentants, non seulement pour des raisons de principe, sur lesquelles je ne reviendrai pas, mais aussi pour des motifs pratiques, appuyés sur des exemples concrets. À cet égard, je peux entrer dans le détail des calculs si vous le souhaitez.

Ainsi, dans des communautés qui comptent environ 20 000 habitants et qui sont composées d’une importante ville-centre et de douze, treize, quatorze ou quinze petites communes, ces dernières sont le plus souvent condamnées à n’avoir qu’un seul représentant. C’est parfois une nécessité, notamment quand les communes formant la communauté sont vraiment trop nombreuses. Toutefois, nous pourrions dans certains cas donner à ces municipalités la liberté d’avoir deux représentants, sans pour autant que les conseils communautaires des EPCI soient pléthoriques.

Là encore, je propose de miser sur l’intelligence des communes : celles-ci ne créeront pas des conseils communautaires qui seraient proprement ingérables parce que leurs membres seraient trop nombreux. Il me paraît tout à fait souhaitable de leur laisser la possibilité de s’entendre.

Avis négatif du Ministre et du Rapporteur

Explication de vote : Tout d'abord, je remarque que, actuellement, il n'existe pas de plafonnement.

Ensuite, j’observe que le nombre des représentants n’est pas fixé par les communes prises individuellement, mais au moment de la discussion des statuts. Nous savons, pour être ici un certain nombre à avoir participé à ces réunions, qu’il s'agit d’une sacrée partie de plaisir ! La nécessité de ne pas créer des conseils trop nombreux, qui, du coup, deviendraient ingérables, est donc bien prise en compte.

Par ailleurs, monsieur le ministre, vous trouvez anormal que des conseils d’EPCI soient trop importants. Toutefois, je vous ferai remarquer, car ce point me revient soudain en mémoire, que, aux termes de la loi de réforme des collectivités territoriales, la région de Provence-Alpes-Côte d’Azur comptera 226 conseillers territoriaux. Or cela vous paraît tout à fait normal et parfaitement gérable !

Je le maintiens : il faut laisser aux collectivités la possibilité de fixer le nombre de leurs représentants quand elles trouvent un accord, d’autant plus que le tableau est extrêmement défavorable aux petites collectivités ; je n’entrerai pas dans les détails, mais c’est une vérité.

Je le répète, là où un accord est possible, laissons les gens s’entendre entre eux.


Amendement supprimant l’obligation de constituer des EPCI d’au moins 5000 habitants. (Rejeté)

Présentation de l’amendement : En préambule, je souhaite réaffirmer deux principes. Tout d’abord, la coopération intercommunale est l’affaire des communes, avant d’être celle des préfets. Par ailleurs, le schéma est essentiellement élaboré par la CDCI, et il est appliqué. Il ne peut donc y avoir d’intercommunalités complètement aberrantes.

J’en viens maintenant à l’objet de mon amendement. Ce dernier vise à supprimer le seuil démographique de 5 000 habitants prévu pour la constitution d’EPCI à fiscalité propre. À cet égard, je rappelle – mais mes collègues s’en souviennent certainement – que, en 2010, lors de la première lecture du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, une telle disposition avait été adoptée par la commission des lois, ce qui prouve qu’elle n’est pas complètement loufoque. En tout cas, je la reprends.

Je souhaite simplement m’attarder sur la seule objection me paraissant importante, soulevée notamment par le président Hyest et portant sur les compétences des communautés de communes et des communautés d’agglomération. Les textes précisent que ces intercommunalités ont « pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace ».

On m’objecte qu’une trop petite taille serait un obstacle à l’exercice efficient de toute compétence. Certes, mais, en l’absence d’espace de solidarité, rien non plus ne pourra être fait. (M. Jean-Jacques Hyest lève les bras au ciel.) Mais oui, mon cher collègue !...

Pour conclure, je dirai que la suppression de ce seuil, dans la mesure où la décision sur le schéma appartient in fine à la CDCI, qui, par principe, ne fera pas n’importe quoi, est une solution de sagesse. Je le répète, cette position avait été retenue par la commission des lois à l’occasion de la première lecture du projet de loi portant réforme des collectivités territoriales, voté en 2010.

Explication de vote : Cette disposition a véritablement un caractère discriminatoire à l’égard des petites collectivités. Alors que l’on chipote sur leur liberté de s’associer, le texte autorise de parfaites aberrations pour des intercommunalités gigantesques, en principe réservées à des métropoles, c’est-à-dire des espaces urbains.

Je prendrai un exemple que d’aucuns ignorent peut-être et qui ravira certainement M. le ministre chargé des collectivités territoriales, tant ses préventions contre le Sud risquent d’en être augmentées !

Je veux parler de la métropole Nice-Côte d’Azur. S’étendant de la ville de Nice jusqu’au Mercantour, elle incorpore la communauté urbaine de Nice et des petites communautés de communes. En passant de communauté urbaine à métropole, son périmètre a crû de 456 kilomètres carrés à 1 452  kilomètres carrés, alors que sa population n’a augmenté que de 1,8 %. Voilà une réalité qui a été rendue possible par la loi.

Tandis que l’on se montre tatillon à l’égard des petites communes en se demandant ce qu’elles vont bien pouvoir faire, on ne semble pas s’offusquer de voir se constituer ainsi une telle métropole alors que ce type d’intercommunalité est en principe réservé aux espaces urbains.


L'intercommunalité version Sénat | Page 21 sur 24 | CMP Réforme des collectivités territoriales 2010

  

 La lettre du Sénateur

La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

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