Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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REFORME DES INSTITUTIONS TERRITORIALES 

Première lecture au Sénat (janvier- février 2010)



Fin janvier et début février 2010, durant trois semaines, le Sénat a débattu du volet institutionnel de la « réforme » des collectivités territoriales. Un débat parfois vif dans la forme mais conventionnel sur le fond. Le Gouvernement ayant atteint son objectif principal  (la création du conseiller territorial) et la majorité sénatoriale trouvé des raisons de se rassurer,  a fait quelque concession sur le calendrier de la réalisation de son objectif secondaire : on ira donc moins vite que prévu vers l’absorption des communes par les l’intercommunalités. La confusion soigneusement entretenue entre deux conceptions, incompatibles, de l’intercommunalité- l’intercommunalité coopérative de communes pour faire à plusieurs ce qu’aucune ne peut faire seule et l’intercommunalité antichambre de la disparition des communes- permet tout à la fois d’afficher son souci de l’autonomie communale et de maintenir le cap sur sa suppression. Résultat temporaire : complexification et confusion.

Le Gouvernement avançant masqué, le « millefeuille » s’est progressivement transformé en « pudding » territorial.

 Illustration à partir d’extraits du débat, ci-dessous regroupées par thèmes pour en faciliter la compréhension.

Objectifs officiels et objectifs réels de la « réforme »

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour reprendre l’excellente expression du président du Sénat, niant que cela en fut un, ce projet de loi est avant tout un « fric-frac électoral ». Cela est suffisamment clair pour que je puisse me dispenser de développer !

Officiellement, il s’agit de réaliser des économies, de simplifier l’organigramme territorial et de mieux articuler les politiques, ainsi que les relations entre les acteurs locaux. Voyons cela.

Les économies attendues de la division par deux du nombre d’élus – économies de moins en moins chiffrables, d’ailleurs, depuis l’invention du remplaçant du conseiller territorial – sont au mieux dérisoires, plus probablement illusoires, de même que les économies à attendre de l’ « encadrement » des financements croisés : financer seul une action ne la rend pas deux fois moins coûteuse que si on la finançait à deux.

C’est par une autre voie, celle de l’étranglement financier des régions, en tout cas des trois quarts d’entre elles, de l’asphyxie progressive des départements et du transfert aux ménages de l’essentiel du financement des communes et de leurs EPCI, que le Gouvernement atteindra son objectif. Cette démarche est d’ailleurs en contradiction – mais nous n’en sommes plus à une contradiction près – avec le rôle qu’il entend faire jouer au pôle région-département.

Pour la simplification du paysage institutionnel et la mise en cohérence des politiques locales, deux logiques s’offraient.

La première est imposée par notre histoire et notre territoire, avec ses trois niveaux d’administration spécifiques que sont les communes, les départements et les régions, les intercommunalités étant de simples outils pour faire à plusieurs ce que l’on ne pouvait faire seul. Elle prend en compte la profondeur de la réalité affective et politique de la commune, voire du département, ainsi que cette autre évidence : la façon la plus efficace et la moins coûteuse de gérer un territoire aussi étendu et divers que le nôtre est encore d’en confier le soin à des bénévoles ou quasi-bénévoles, élus au plus près des intéressés.

C’est la logique du contre-projet que le groupe socialiste présentera sous la forme d’un faisceau d’amendements. Alternative cohérente au projet gouvernemental, il s’inspire directement des propositions du rapport Krattinger-Gourault et de l’ensemble des travaux de la mission Belot, qui ont permis de rassembler les sénateurs au-delà des clivages habituels. Sauf à admettre que nous avons travaillé pour la forme, il n’y a pas de raison de ne pas se rejoindre à nouveau sur ces propositions.

Nous entendons en particulier tirer toutes les conséquences du principe selon lequel les intercommunalités sont des « coopératives de communes » tenant leur légitimité des communes, et non les antichambres de la disparition de celles-ci.

Nous entendons aussi corriger l’un des défauts majeurs du projet de loi, à savoir l’absence de dispositions permettant de renforcer réellement la position européenne de nos grands ensembles urbains, généralement répartis sur un territoire discontinu et relevant d’une pluralité d’acteurs dans des domaines aussi stratégiques que l’enseignement supérieur, la recherche, la recherche-développement, le développement en général et les grands réseaux. Ce n’est certainement pas en confiant la gestion des routes départementales, du RMI-RMA, de l’APA et des collèges aux métropoles, par définition assises sur un territoire continu, que l’on y parviendra, pas plus qu’en créant des « pôles métropolitains » au sens où l’entend le projet de loi, c’est-à-dire des métropoles pour insuffisants démographiques…

La seconde logique est celle des « managers », des modernisateurs, des experts multicartes, des communicants –auxquels nous devons un niveau de chômage et de sous-emploi permanent élevé, la montée des inégalités et l’explosion de l’endettement de ces trente dernières années, années glorieuses pour ceux qui ont de l’argent –, avec ses deux niveaux d’administration : les intercommunalités, en lieu et place des communes, et une dizaine de régions.

C’est clairement la logique du rapport Attali et, présentée sous une forme plus diplomatique, du rapport Balladur, ainsi que, dans une large mesure, de l’avant-projet de juillet 2009.

Ensuite, les choses se brouillent. Confronté à une levée de boucliers, le Gouvernement, avec l’aide de la commission des lois, va désormais avancer masqué. Je ne doute pas qu’il soit prêt à d’autres concessions pour trouver sa majorité, pour l’instant introuvable. Je m’en félicite, car cela débouchera sur un résultat moins toxique pour le pays, mais ce sera au prix de la confusion, dont la « réforme » devait en principe être l’antidote.

Si le destin des communes est toujours de disparaître au sein des intercommunalités, on leur concède un trépas plus long, plus doux, différencié : pas une commune de moins, certes, mais plusieurs types de communes, selon qu’elles sont anciennes ou nouvelles, parties d’une métropole ou d’une commune nouvelle, et une multiplication des formes d’EPCI. Les départements et les régions les plus peuplés ne seront plus obligatoirement vampirisés par les métropoles, mais ils le seront par le biais de conventions plus ou moins obligatoires, variables selon les lieux : là, le RSA ou l’APA relèveront du département, mais un kilomètre plus loin, de la métropole.

On crée des conseillers territoriaux censés assurer la mise en cohérence des politiques de la région avec celles des départements, mais pas avec celles des métropoles, puisque les compétences régionales et départementales transférées seront du ressort exclusif des conseillers métropolitains. Ainsi, les conseillers territoriaux de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur seront chargés du développement économique de l’ensemble du territoire régional, à l’exception des métropoles de Marseille, de Toulon et de Nice ! Comme aurait dit l’oncle de la chanson de Boris Vian : « Y a quelque chose qui cloche là-dedans ! »

Le millefeuille territorial aux couches bien identifiables est mort, place au pudding territorial où tout se mêle : communes et intercommunalités, régions et départements, métropoles et départements, métropoles et régions. C’est incontestablement une réforme appelée à faire date, mais certainement pas un progrès. Néanmoins, comme l’a dit tout à l’heure l’un de nos collègues, c’est tout de même un pur moment de bonheur… (Sourires et applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Clarification des compétences et coordination des acteurs.

Clarifier la répartition des compétences, coordonner les politiques et les acteurs locaux, tels étaient deux des objectifs du projet de loi. Sauf que la réalisation du premier est renvoyée à plus tard et celle du second à jamais. Les métropoles telles que les prévoit le projet gouvernemental, vampiriseront les départements et les régions sans qu’aucun mécanisme n’organise la coordination des politiques de ces acteurs locaux majeurs.

D’où une série d’amendements présentés par le groupe socialiste, visant à fixer les principes de répartition des compétences entre départements et régions et à organiser la coopération des acteurs locaux.

Celle-ci serait organisée grâce à des «Conseils régionaux des exécutifs » et des « Conférences départementales des exécutifs » ainsi que par la mise en place de « pôles métropolitains » s’agissant des secteurs stratégiques (enseignement supérieur, recherche, grands réseaux…).

Ces « pôles » seraient autre chose que des « métropoles du pauvre », telles que prévues par le projet de loi, mais de véritables organes de gouvernance dans les domaines stratégiques. Aucune de ces propositions ne recevra un avis favorable, alors même qu’elles étaient compatibles avec l’existence du conseiller territorial, objectif premier du Gouvernement.

Ce qui montre bien que le Parlement n’est pas, sauf accidents rares, un lieu d’enrichissement des textes mais d’enregistrement, à quelques concessions mineures près.   

Un contre-projet.

Cet amendement du groupe socialiste est le premier d'une série visant à dessiner un contre-projet.

À vous en croire, mes chers collègues, nous nous contenterions de nous opposer sans jamais avancer de propositions concrètes. Eh bien, en voici ! Leur discussion nous permettra de constater si vraiment le débat existe et s'il est de meilleure qualité que celui que nous avons connu jusque-là…Aurez-vous des arguments valables à nous opposer ?

(Cet) amendement s'inspire des travaux de la mission Belot et du rapport Krattinger-Gourault – il semble d'ailleurs que l'on ait beaucoup oublié ce dernier, à se demander si nous n'avons pas travaillé pour rien ! Il a pour objet d'insérer en tête du projet de loi une division additionnelle destinée à combler certaines lacunes du texte de projet de loi.

Il s'agit d'abord de clarifier les compétences des collectivités territoriales. Tel était, paraît-il, l'objectif majeur du projet de loi, puisqu'en France tout le monde fait n'importe quoi, agit comme il l'entend, engage des dépenses inconsidérément. M. le rapporteur – je le connais par cœur ! (Sourires.) – me répondra probablement qu'un texte sera consacré à cette question et nous sera soumis dans un an…

Néanmoins, mes chers collègues, si vous lisez bien notre proposition, vous constaterez qu'elle vise simplement des principes, lesquels ont tout à fait leur place dans le présent projet de loi.

S'agissant de la région, notre amendement est ainsi libellé : « La mission centrale de la région est stratégique et de préparation de l'avenir. Elle l'assume en partenariat avec l'État et les pôles métropolitains. La région a en charge la répartition des fonds européens. »

S'agissant du département, nous proposons la rédaction suivante : « Le département a en charge le développement des territoires ruraux. À ce titre, il apporte son soutien aux petites collectivités et à leurs établissements publics de coopération communale en matière d'ingénierie publique, de conseil juridique, technique ou administratif. Il veille à l'équité territoriale. »

Il ne vous aura pas échappé, mes chers collègues, que ces dispositions sont tout à fait en rapport avec l'article 35 du projet de loi, qui vise la clarification des compétences des collectivités territoriales et la fin des financements croisés. Ou alors, il ne fallait pas introduire un tel article dans le projet de loi !

Je crois donc fermement que cet amendement permet d'éclairer le débat futur. En outre, il n'a rien de révolutionnaire puisqu'il tend à reprendre des éléments des rapports Belot et Krattinger-Gourault. Aussi, je n'imagine pas qu'il puisse être refusé…

Le second élément que je veux souligner concerne la coordination entre les acteurs, qui constitue aussi, me semble-t-il, l'un des objectifs principaux de la réforme.

Le problème, c'est que, d'un côté, vous voulez charger les conseillers territoriaux de la coordination entre la politique de la région et celle des départements et, de l'autre, vous créez les métropoles en leur donnant les mêmes compétences. Encore que j'imagine que, dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, le développement économique sera assuré par la région, sauf pour Marseille, pour Toulon et pour Nice ! Si c'est ce que vous appelez une clarification, une réforme positive, alors, vous êtes vraiment très forts !

L'objet de notre amendement est précisément d'apporter une réponse à cette lacune du projet de loi.

Avis négatif de 58 secondes d’arguties du rapporteur,  suivi par le Ministre.

La démonstration est faite que toutes nos propositions, qu'elles soient anodines ou qu'elles méritent un examen approfondi, sont traitées exactement de la même façon. Dans ces conditions, ne venez pas vous plaindre que le débat traîne en longueur !

Sans surestimer nos propositions, je pense tout de même que le présent amendement mériterait de faire l'objet d'une discussion de fond et non d'être renvoyé purement et simplement avec des arguments qui ne tiennent pas debout.

Je veux bien admettre que nous aurons à débattre prochainement d'un projet de loi portant sur les compétences – bien qu'il eût été plus logique de commencer par là –, mais qu'y a-t-il d'extraordinaire à vouloir cadrer le débat ?

En outre, il faudrait vous mettre d'accord entre vous : M. le rapporteur me fait le reproche d'être trop précis et d'anticiper sur le texte à venir, et M. le ministre, celui d'être trop vague !

S'agissant de la partie de l'amendement concernant la coordination des acteurs territoriaux, je ne suis pas persuadé, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, que vous l'ayez lue jusqu'au bout : nous ne commettons absolument aucune confusion.

Nous visons les conseils régionaux des exécutifs, reprenant là encore les propositions du rapport Krattinger-Gourault : cela n'a rien à voir avec les conférences des exécutifs ! Nous prenons la peine de décliner leur rôle et d'indiquer comment ils organiseront la coordination entre les différents acteurs.

Nous ne confondons pas non plus les métropoles et les pôles métropolitains. Ces derniers, dans votre texte, sont les métropoles de ceux qui n'ont pas les moyens, les métropoles des petits. Les métropoles acquièrent les compétences des communes et d'une partie des départements sur des territoires continus ; mais en réalité, vous le savez comme moi, les territoires sont très souvent discontinus !

Monsieur le ministre, vous rappeliez les négociations que vous avez menées avec Gérard Collomb. Permettez-moi de souligner que ce dernier reconnaît lui-même que Lyon, qui fait déjà partie de la communauté urbaine de Lyon, la COURLY, devra également nouer des relations avec Saint-Étienne, avec le nord de l'Isère, voire avec Grenoble pour des compétences stratégiques telles que l'enseignement supérieur, la recherche ou encore la recherche et développement, si elle veut pouvoir jouer dans la cour des grands européenne. Or, quelles compétences confiez-vous aux métropoles ? Vous leur transférez la gestion du revenu minimum d'insertion, le RMI, et du revenu de solidarité active, le RSA, celle des routes, celle des collèges, celle des pompiers… Il ne s'agit que de gestion au quotidien !

Est-ce ainsi que vous permettrez aux métropoles de rayonner sur le plan européen ? C'est se moquer du monde, monsieur le ministre ! Vous passez complètement à côté du problème !

Il me semble donc qu'il aurait été opportun que nous discutions de tout cela et qu'ensuite vous intégriez éventuellement une partie de nos propositions, qui, je le souligne, ne sont pas du tout en contradiction avec le reste du projet de loi. Mais vous n'avez même pas pris la peine de les lire ni d'en étudier le contenu,…ce qui ne vous empêche pas de nous reprocher de faire de l'obstruction, de causer pour causer, … de vouloir ralentir les débats.

Quand il est possible de débattre, vous ne débattez pas, parce que pour débattre, il faut au moins avoir lu ! Nous, nous avons lu votre projet de loi. Alors, lisez notre amendement et essayez d'en tirer quelque chose !

Après cela, vous allez nous dire que le Gouvernement est à l'écoute, qu'il va déposer des amendements… Oh oui ! Il va sans doute « bidouiller » le cinquième chiffre après la virgule !

Alors que les problèmes sont réels, vous aboutissez à ce paradoxe qu'aucune coordination n'existera entre les politiques des régions et des départements et celles des métropoles, qui de ce fait vampiriseront les départements.

Les pôles métropolitains (article 7).

Il y a plusieurs différences substantielles entre notre proposition et celle de la commission.

Qu’est-ce qu’un pôle métropolitain pour elle ? C’est la métropole du pauvre, la métropole des collectivités qui n’ont pas les moyens de se constituer en métropole pour des raisons démographiques.

Il leur est ainsi permis d’avoir sur leur carte de visite la mention « pôle métropolitain », faute de pouvoir y inscrire « métropole ». On leur concède de ce fait des unions d’EPCI.

Mais ce type d’organisation, auquel d’ailleurs nous ne sommes pas fondamentalement opposés, pose un certain nombre de problèmes.

Si l’objectif sur un territoire donné, par exemple sur une région, consiste à coordonner les politiques de développement – politique économique, politique de réseau –, il faut organiser la coopération des différents acteurs impliqués : région, département, métropoles, intercommunalités ; je n’invente rien, ces éléments figurent dans le texte de la commission.

La notion de pôle métropolitain au sens où nous l’entendons dans notre amendement ouvre la possibilité d’organiser la coopération entre les politiques des métropoles, des départements et des régions, notamment en matière de développement, ce que ne permet pas le texte de la commission. Notez que notre conception n’est pas incompatible avec ce que l’on a appelé les métropoles.

En outre, ce que nous proposons permet de mieux organiser la coopération entre des acteurs dispersés sur un territoire discontinu, y compris pour les métropoles.

L’un des problèmes du texte de la commission tient justement au fait que ses promoteurs raisonnent visiblement comme si nous étions tous dans la Ruhr ou dans la zone urbaine Lille-Roubaix-Tourcoing, en faisant comme si ces situations correspondaient à ce qui se passe dans le reste du pays.

Ce n’est pas la réalité : la plupart du temps, les acteurs du développement sont dispersés sur un territoire discontinu.

Pour reprendre l’exemple que me donnait Gérard Collomb, l’un des problèmes de la région lyonnaise relève de la difficulté à organiser une coordination entre ce que fait Lyon, ce que fait Saint-Étienne, ce que fait le Nord-Isère, voire peut-être éventuellement Grenoble, s’agissant d’enseignement supérieur.

Nous proposons ici une façon de répondre à cet objectif, qui n’est pas peu ambitieux.

Une fois encore, si nous souhaitons jouer dans la cour des grands au plan européen, nous n’y parviendrons que par la coordination, y compris sur un territoire discontinu, des différents acteurs compétents pour le développement économique, l’enseignement supérieur, les grands événements. C’est bien ce type de coordination qu’il faut mettre en place. Or votre texte ne la permet pas, nous le regrettons et nous vous le disons.

Compétence générale, collectivités territoriales et EPCI.

Cette discussion, nous l'avons eue de manière approfondie dans le cadre de la mission Belot. Je me rappelle notamment que notre collègue Retailleau a très bien expliqué pourquoi les notions de compétence générale et de collectivité locale étaient étroitement liées.

Je ne pense pas que la notion de compétence générale soit explicitement mentionnée quelque part dans notre droit. Les choses sont formulées autrement. La Constitution dispose que les collectivités sont compétentes pour toutes les affaires d'intérêt de leur niveau :   la compétence de la commune s'exerce pour les affaires d'intérêt communal, la compétence du département s'exerce pour les affaires d'intérêt départemental, et ainsi de suite… Cela revient exactement à la même chose.

Nous avons longuement débattu d'un amendement que j'ai eu la faiblesse de déposer et qui avait pour objet de combler l'une des lacunes de votre texte.

En voici une autre, que le rapport Krattinger, rendu dans le cadre de la mission Belot, avait comblée : sans mentionner la notion de compétence générale, il proposait, d'une part, que soient mis en place des dispositifs de concertation entre les niveaux de collectivités, que vous avez refusée, et, d'autre part, que soit laissée à chacune une capacité d'initiative.

À votre réponse, que j'anticipe, monsieur le ministre, selon laquelle cette capacité d'initiative est prévue dans le texte, j'objecte que les domaines dans lesquels elle s'exerce n'ont pas été expressément prévus par la loi !

J'ai une autre objection à vous soumettre : imaginons que la collectivité en charge de la compétence ne veuille pas l'exercer, tout simplement parce qu'elle n'en a pas les moyens, que se passera-t-il ? Va-t-on attendre que le problème se résolve ? En admettant la capacité d'initiative, et donc de substitution – car c'est ce que cela veut dire –, le problème serait réglé avec élégance : une autre collectivité viendrait se substituer à celle qui est momentanément défaillante.

Mais de cela non plus vous ne voulez pas ! Je vois là, une nouvelle fois, la marque du caractère « ni fait ni à faire » du texte que vous nous proposez.

Le problème fondamental, c'est que vous confondez – c'est une constante dans votre texte – les notions de collectivité territoriale et d'EPCI. Pour vous, c'est la même chose parce que votre objectif est tout simplement de faire disparaître progressivement les communes dans des EPCI. Comme vous ne pouvez pas le faire tout de suite, de façon brutale et sauvage, vous le faites à la façon Mercier, élégante et gentille… (Sourires.)

Mais le but demeure. Et je persiste à dire que vous confondez – même si ce n'est pas précis dans vos têtes – les deux notions.

Je citerai un contre-exemple, qui n'a apparemment rien à voir mais qui vient, en fait, fort à propos. Je veux parler des communes nouvelles. Pourquoi, bigre, créer des communes déléguées ? Si des communes veulent fusionner, pourquoi maintenir des communes déléguées au sein des communes nouvelles ? Parce que, pour vous, les communes nouvelles sont aussi une forme d'EPCI ! De même, à l'autre bout, les métropoles sont des EPCI, tout en étant aussi des collectivités territoriales !

Pour notre part, nous faisons tout à fait la différence, reprenant à notre compte l'excellente formule de notre collègue Jean-Pierre Chevènement, selon lequel les EPCI sont des « coopératives de communes ».

Refuser la compétence générale, quelque forme que prenne le refus, cela revient à transformer les départements et les régions en des sortes d'EPCI.

Le conseiller territorial.

L’article 1 créant le conseiller territorial fera, on s’en doute, l’objet de longues heures d’interventions reprenant l’essentiel des arguments avancés dans le débat sur le projet de loi organisant la concomitance, en 2014, de l’élection des conseillers généraux et régionaux.

Ainsi est-on revenu sur quelques uns des problèmes posés par le nouveau venu : comment attribuer un nombre suffisant de conseillers territoriaux aux départements peu peuplés tout en respectant le principe constitutionnel selon lequel la représentation est « essentiellement démographique » et sans aboutir à des conseils régionaux pléthoriques ? Quel mode de scrutin adopter ?

Manifestement le Gouvernement cherche encore la solution.

Comme dira Michel Mercier, cri du coeur: « Si c’était si simple, ce serait fait depuis longtemps ! »

Les arguments du Gouvernement se limitent à des pétitions de principe ou polémiques, sans grande portée.

Pétitions de principe : la nécessaire coordination des politiques régionales et départementales sera assurée puisque les mêmes élus siègeront dans les deux assemblées. Certes, mais pour y faire quoi ? Défendre les intérêts de son département à la région ou l’inverse ? « Politique des giratoires » à la région ou tutelle de la région sur les département ? Viendra bien un moment où l’on découvrira qu’une seule assemblée règlerait la question.

Arguments polémiques : le conseiller territorial permettra d’économiser les finances publiques, les disparités démographiques extrêmes entre la population des cantons actuels d’un même département nécessitent leur redécoupage…

Sauf que, comme on l’a vu, les économies attendues de la « réforme » sont largement illusoires et que le nécessaire redécoupage des cantons à l’intérieur d’un même département est une toute autre question que celle d’un redécoupage uniformisant la taille des cantons sur l’ensemble du territoire régional.    

Ce que signifie la création des conseillers territoriaux.

Je voudrais dire à notre rapporteur, Jean-Patrick Courtois, que je trouve son absence d’argumentation quelque peu étrange [Celui-ci s’était contenté de rappeler que le Conseil général de la Saône et Loire, présidé par Arnaud Montebourg, avait voté une motion favorable à la création des conseillers territoriaux]. Il y a, certes, des présidents et des conseils généraux de gauche qui sont favorables à la réforme, ou qui l’étaient, mais il y en a aussi de droite qui y sont défavorables !

Cela prouve bien, comme l’a dit tout à l’heure notre collègue Philippe Adnot, qu’il était possible d’avoir une réflexion par-delà les clivages partisans, ce que la mission Belot avait réussi à faire, au moins en partie. Par conséquent, on pouvait trouver une solution qui soit plus consensuelle, en tout cas moins « clivante », et qui assure aux territoires un avenir meilleur.

Je ne vais pas revenir sur toutes les bonnes raisons de voter les amendements de suppression. Je voudrais simplement que tout le monde soit bien conscient des enjeux et des objectifs poursuivis non seulement avec cette réforme, mais aussi avec toutes celles qui feront suite à la suppression de la taxe professionnelle – la « reventilation » des impôts locaux – et à la concomitance.

Le premier objectif est de réduire les dépenses des collectivités.

Il a été décliné sous différentes formes. L’essentiel a été fait dans la loi de finances, avec la stricte limitation de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales, sous prétexte qu’il faut satisfaire aux critères de convergence de Maastricht. On nous annonce aussi une conférence nationale sur les déficits publics… En visant à réduire les dépenses des collectivités territoriales, le présent texte ajoutera une couche supplémentaire à cette première couche qui constitue l’essentiel.

Mes chers collègues, mesurez bien ce que cela signifie : progressivement, on sort les collectivités locales du rôle d’acteur, de moteur économique principal ! Je crains que les chefs d’entreprise qui, dans l’affaire, ont gagné entre 4,8 milliards et 5 milliards d’euros ne déchantent un jour... En outre, au moment où le chômage explose, méditer ainsi la réduction des dépenses publiques me paraît quelque peu indécent,...du moins en contradiction avec la lutte contre le chômage.

Réfléchissez-y : ce sont des bombes à retardement, qui exploseront dans deux, trois, quatre, cinq ou dix ans !

Le deuxième objectif est ce que le président du Sénat a appelé le « fric-frac électoral ». C’est tellement évident qu’il est inutile que je vous ennuie à en faire la démonstration.

Mais je comprends aussi que vous soyez d’accord, car cela vous favorise !

Le troisième objectif est le bouleversement de notre organisation territoriale, qui consiste à passer d’un système à trois niveaux, système ancien, traditionnel, correspondant à notre vision historique du territoire, à une organisation à deux niveaux, autour de la région et de l’intercommunalité, laquelle remplace les communes…

Il est clair que, politiquement, cette nouvelle organisation n’est pas vendable.

Par conséquent, dans ce texte, on a imaginé deux « pôles » : département-région et commune-intercommunalité. À partir de là, vous avancez masqués.

Mais pourquoi dissimuler ainsi vos intentions ? Après tout, cela peut se défendre ! De bons esprits qui sortent de Polytechnique ou d’ailleurs soutiennent cette conception. Alors dites-le ! Mais non, vous préférez faire de la fiction en parlant des « pôles ».

Or vous savez comme moi que, dans quelques années, on découvrira que le pôle départements-région ne marche pas. Il faudra bien, alors, supprimer quelque chose ! Devinez quoi !

De même, s’agissant du pôle commune- intercommunalité la confusion est totale ! Comment peut-on mettre sur le même plan, d’un côté, les communes et leurs outils que sont les intercommunalités et, de l’autre, le département et la région ? Cela n’a strictement rien à voir ! La région n’est pas l’outil du département ni le département celui de la région !

Cela prouve bien que, déjà dans les esprits, la confusion est là : les nouvelles communes, ce sont les intercommunalités. Certes, il faudra du temps, on traînera les pieds, mais, progressivement, on avance vers l’objectif. Pourquoi, alors, ne pas le dire clairement ?

Mes chers collègues, tels sont les enjeux. Vous trouverez toutes les bonnes raisons d’adopter cette nouvelle organisation et donc de voter contre les amendements de suppression, mais sachez précisément ce qu’il en est.

Rappelez-vous : vous n’avez pas voté les lois de décentralisation Mauroy-Defferre ! Cela n’a pas eu de conséquences alors, mais pensez à celles qu’aura maintenant l’adoption de cet article si vous l’approuvez !

 

La quadrature du cercle: la répartition des conseillers territoriaux et la question des départements faiblement peuplés.

 Je souhaite revenir sur les arguments développés par M. le ministre et par M. le président de la commission des lois.

M. Mercier a rappelé qu’il existait de grandes différences démographiques entre les cantons d’un même département, le Var battant probablement tous les records. Nous souhaitons tous que ce découpage soit revu, d’autant qu’il serait extrêmement simple de parvenir à un meilleur équilibre dans chaque département, voire dans chaque région.

Le problème, encore une fois, et vous le savez parfaitement, c’est de réaliser un découpage qui soit équilibré à la fois pour le département et pour la région.

Comment ferez-vous dans une région comme la région Provence-Alpes-Côte d’Azur ? Y aura-t-il quinze conseillers territoriaux aussi bien pour les Alpes-de-Haute-Provence ou les Hautes-Alpes, ces dernières comptant environ 135 000 habitants, que pour les Bouches-du-Rhône, qui en comptent plus de 1 900 000 ? Le rapport démographique est pourtant de 1 à plus de 14 !

Le président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, observe qu’il est déjà arrivé que de tels découpages soient réalisés : en 1981, en 1985…

Je ne doute pas que vous vous accorderez avec les centristes sur un mode de scrutin mixte, à la fois proportionnel et majoritaire. Néanmoins, à ce problème d’arbitrage politique s’ajoute une difficulté technique.

Comment les Alpes-de-Haute-Provence, ou les Hautes-Alpes, pourront-elles être représentées par 15 conseillers territoriaux si vous ne voulez pas que le conseil régional en compte entre 330 et 440 ? Comment justifierez-vous que les Alpes-de-Haute-Provence, ou les Hautes-Alpes, aient 15 conseillers et que le Vaucluse seulement 25  ou 30, alors que ce dernier département est cinq fois plus peuplé que les deux précédents ? Ce n’est pas seulement un problème de choix politique, c’est un vrai problème technique, lié au fait que l’on prévoit d’élire des personnes qui siégeront dans deux assemblées différentes.

Mon cher Jacques Blanc, je suis évidemment tout à fait d’accord avec vous : les territoires ruraux doivent avoir une représentation minimum. Mais comment pouvez-vous être rassuré par de telles dispositions ?

Pour ma part, je crains que les élus ruraux de la majorité ne votent une disposition qui n’est qu’un « bidouillage » que le Conseil constitutionnel invalidera !

Le Gouvernement s’abritera ensuite derrière le Conseil constitutionnel pour revenir sur la représentation minimum de 15 conseillers. J’attire l’attention des élus ruraux sur ce point.

Ils sont rassurés maintenant, ils risquent de l’être moins dans quelque temps !

Pour reprendre le mot d’un sénateur célèbre, les promesses n’engagent que ceux qui y croient.

M. Jacques Blanc (sénateur UMP de la Lozère). Ce n’est pas moi ! (Sourires.)

Je crains que vous ne déchantiez, cher collègue.

M. Jacques Blanc. Si le Gouvernement ne tient pas ses promesses, je ne voterai pas son texte ! (Exclamations ironiques sur les travées du groupe socialiste.)

Mais vous ne le saurez pas le jour où vous devrez voter !

Pour ceux d’entre nous qui ne sont pas des croyants, comme vous qui ajoutez foi à tout ce que l’on vous dit, le problème est très simple : il s’agit de trouver une solution viable et acceptable par le Conseil constitutionnel. Précisément, croyez-vous vraiment que le Conseil acceptera de tels écarts de représentativité – de 1 à 6 ! – d’un département à l’autre ? Cela me paraît bien improbable...

La seule façon de sortir de cet imbroglio est de fixer un nombre minimum de vingt membres pour la représentation des départements de montagne et des départements ruraux. Et même avec un minimum de vingt membres, si le système est retenu, cela fait seize cantons : ce n’est pas grand-chose ! Dans les Hautes-Alpes, par exemple, la gestion ne sera pas évidente. Ce seuil de vingt nous paraît donc raisonnable.

M. Jacques Blanc. On est d’accord !

À L’Argentière-La Bessée, dans les Hautes-Alpes, j’ai entendu M. Marleix promettre que les conseils généraux compteraient vingt membres, même s’il est ensuite revenu au seuil de quinze.

Nous souhaitons que l’on fixe une règle. On nous dira que cette mesure relève du projet de loi électorale. Libre à vous, chers collègues qui croyez tout ce que disent le Gouvernement et le Président de la République, votre guide, libre à vous de leur faire confiance en tous points ! Nous aimerions, pour notre part, obtenir des précisions et des engagements.

Notre proposition me paraît tout à fait réaliste. S’il vous paraît impossible de la mettre en pratique, c’est que le couplage des modes d’élection du conseiller général et du conseiller régional ne tient pas la route d’un point de vue constitutionnel. Il faut donc trouver un autre système que celui qui est proposé : voilà un sujet de méditation extrêmement intéressant !

Pour l’instant, vous ne vous posez pas de questions et vous vous contentez de voter dans le sens indiqué par le Gouvernement. On se croirait dans Le Livre de la jungle revu par Walt Disney, lorsque le serpent dit : « Aie confiance... ».

Mais nous ne sommes pas tous des adeptes de Walt Disney !

Comment noyer le poisson ? En confondant rééquilibrage démographique des cantons dans un département et dans l’ensemble de la région.

Nos discussions font apparaître une confusion. Il faut bien distinguer deux problèmes. Le premier, le plus important, est le suivant : combien y aura-t-il de conseillers territoriaux par département, notamment dans les départements ruraux et de montagne. Là, c’est la quadrature du cercle ! Je doute que M. Marleix dispose de simulations, en raison du problème technique qui se pose dans les régions composées de départements démographiquement très hétérogènes, ce qui n’est pas le cas partout, je le reconnais. Le Nord Pas-de-Calais, par exemple, ne posera pas de problème particulier.

La bataille que doivent mener ceux qui cherchent à défendre la représentation des territoires ruraux doit vraiment porter sur le nombre de conseillers territoriaux. Ce nombre doit être suffisant, et ce n’est pas avec quinze conseillers, a fortiori avec une représentation proportionnelle, que nous arriverons à nous en sortir.

Le second problème, et c’est l’objet de l’amendement, a trait à l’homogénéité de la représentation au sein de chaque département. Au-delà de l’écart maximal de 30 % que nous proposons, il s’agit d’assurer un plus grand équilibre, une plus grande homogénéité, dans la représentation.

Nous comprenons bien le problème des départements ruraux, même s’ils comportent des zones plus peuplées. Je pense aux alentours de Gap, par exemple, dans le département des Hautes-Alpes, pour lequel je me suis amusé à faire quelques découpages.

Même si nous sommes heureux, en tant qu’élus du monde rural, d’être surreprésentés, un écart de 1 à 43 paraît tout de même exagéré. Nous devons donc essayer d’harmoniser quelque peu les écarts de représentation, même si la question fondamentale reste celle du nombre de conseillers territoriaux.

Vous avez accepté le principe du conseiller territorial, qui pose énormément de problèmes, et il n’est pas scandaleux que nous essayions de border un peu le dispositif. Ce qui est scandaleux, en revanche, c’est que l’on ne puisse pas inscrire ne serait-ce que des promesses, des promesses sans doute bien illusoires, dans le projet de loi !

Ce que je crains, c’est que le Gouvernement ne nous mitonne pour ces départements un dispositif inconstitutionnel qui sera retoqué ultérieurement par le Conseil constitutionnel. Que ferons-nous, après ?

M. Jacques Blanc. On se mettra d’accord pour modifier la Constitution ! (Rires sur les travées du groupe socialiste.)

Le Gouvernement aura beau jeu alors de nous dire qu’il est obligé, à son corps défendant, bien sûr, de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel et de nous accorder non pas vingt mais cinq ou six représentants !

Autrement dit, ce n’est pas moi, Gouvernement, c’est le Conseil constitutionnel !

M. Jacques Blanc. Nous modifierons la Constitution !

Nous ne ferons rien du tout ! Nous nous serons tout simplement fait avoir…

La question du mode d’élection des conseillers territoriaux.

 Officiellement elle est renvoyée à un texte ultérieur et s’agissant du nombre de conseillers territoriaux par département à une future ordonnance…Mais la question ne pouvait pas ne pas être posée par l’opposition, s’étonnant que l’on crée les conseillers territoriaux sans savoir ni comment ils seront élus, ni combien il y en aura par département et par le groupe centriste fort désireux de satisfaire le Gouvernement mais inquiet du projet de celui-ci : généralisation du scrutin uninominal à un tour sans véritable compensation proportionnelle.

Ayant obtenu sur ce point, du Gouvernement des engagements qui ne l’engagent pas, le groupe  centriste à voté la création du conseiller territorial.

L’engagement en question a pris la forme d’un amendement du président du groupe centriste, Nicolas About : « Le mode d’élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel, ainsi que la parité. »

On remarquera simplement que la proposition du projet de loi gouvernemental est déjà conforme à cet amendement qui donc n’amende rien…mais dont la fonction est de justifier le ralliement du groupe centriste.  

Je voudrais éclairer nos collègues qui se demandent pourquoi l'amendement que j'ai défendu et celui qu'a soutenu M. About n'ont pas connu le même sort : mes chers collègues, dans un cas, il s'agit d'un amendement socialiste, dans l'autre, d'un amendement centriste !

J'hésite entre deux expressions pour qualifier cet amendement : c'est soit « fausse barbe », soit « bon jean », pour reprendre le nom du remède qu'utilisait ma grand-mère pour soigner les aigreurs d'estomac de ses petits enfants et les aider à digérer…

En effet, le seul objet de cet amendement, c'est d'aider les centristes à digérer le projet de loi qui leur est présenté. Nous n'avons aucune raison de nous prêter à cette mascarade. Chers collègues de la majorité, je ne voudrais pas employer de grands mots, mais, honnêtement, cette manipulation n'est pas très reluisante.

L’élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct.

 Aujourd’hui quasi consensuelle, cette disposition du projet de loi correspond à une vieille revendication de l’AMRF, encore une fois en avance sur l’évolution des mentalités.

Celle-ci entraînant nécessairement la modification du mode d’élection des conseils municipaux, la question en suspens est celle de son extension ou non à toutes les communes. Ce point sera réglé lors de l’examen du futur projet de loi relatif aux modes de scrutins mais, la question ne pouvait pas ne pas être évoquée dès l’examen du présent projet.

Question qui reste posée : faut-il étendre à toutes les communes (position de l’AMRF) un mode de scrutin de liste ou seulement aux communes de plus de 500 habitants (position de l’AMF à laquelle s’est rallié le Gouvernement) ?

Le principe.

Je voterai cet article, qui correspond à une vieille revendication de l’Association des maires ruraux de France. Nous étions alors bien seuls à proposer ce mode de scrutin, qui semblait à d’autres parfaitement révolutionnaire et contraire aux intérêts de la ruralité…

Aujourd'hui, les intercommunalités ont pris un tel poids, avec les compétences multiples qu’elles exercent et l’importance des budgets qu’elles gèrent, que l’on ne pouvait pas les laisser éternellement souffrir d’un déficit démocratique.

Ceux d’entre nous qui, comme moi, sont issus de petites ou de moyennes communes, n’auront sans doute pas manqué d’être frappés par le fait que l’intercommunalité n’est jamais évoquée lors des campagnes municipales. Seule l’opposition en parle, pour la dénigrer, avant d’ailleurs, en cas de victoire, de se hâter de chausser les bottes de l’équipe précédente ! Cette loi devrait au moins permettre de placer le sujet de l’intercommunalité au cœur du débat démocratique.

Cela étant, nous sommes nombreux à penser que l’intercommunalité est non pas une collectivité, mais, pour reprendre l’excellente formule de notre collègue Jean-Pierre Chevènement, une « coopérative de communes ». Dans ces conditions, il ne peut y avoir de concurrence avec la commune en matière de légitimité, les délégués au sein de l’intercommunalité devant être ceux de la commune, et ne pas exercer leur mandat à titre personnel.

C'est la raison pour laquelle la formule du fléchage – le terme n’est pas très heureux, mais il est compréhensible par tous – qui a été finalement adoptée permet de résoudre la quadrature du cercle. Monsieur le secrétaire d’État, j’espère que vous trouverez une formule aussi satisfaisante pour la désignation des conseillers territoriaux.

Certains redoutent que ce mode d’élection politise le scrutin dans les petites communes. Mais n’y fait-on pas déjà de la politique ?

 Je suis élu d’un département dans lequel la gauche n’exerce pas une domination écrasante : si seules les voix de gauche se portaient sur mon nom, je ne serais pas ici et je n’aurais pas été maire pendant vingt-deux ans ! Les électeurs votent aussi pour vous parce que vous défendez des projets, parce qu’ils vous font confiance, parce qu’ils vous ont vu à l’œuvre. Je ne vois pas en quoi ce mode d’élection changera les choses. L’argument me paraît fallacieux !

C'est pourquoi nous estimons qu’il n’y a pas de raison de réserver un sort particulier aux communes de moins de 500 habitants. Pour autant, des aménagements pratiques sont envisageables dans leur cas. On pourrait par exemple admettre la présentation de listes incomplètes, ce qui, soit dit par parenthèse, règlerait le problème de la parité.

Cet article correspond à mon sens à un assez large consensus, et je souhaite son adoption. Si, par la suite, les communes appartenant à de grandes intercommunalités décidaient, à une écrasante majorité qualifiée, d’aller plus loin et d’envisager d’autres modalités de coopération, cela ne me choquerait pas, mais il ne faut pas que, sous couvert de mettre en place des structures intercommunales, on cherche à faire disparaître les communes.

Les pseudo vertus démocratiques du panachage.

Je conçois la difficulté qu’éprouve notre collègue Hervé Maurey à ramener dans le giron gouvernemental ses brebis égarées. Mais cela ne l’autorise pas à dire n’importe quoi, s’agissant notamment des modes de scrutin applicables aux petites communes de moins de 500 habitants !

Vouloir que le mode de scrutin désormais applicable à toutes les autres communes s’applique aux communes de moins de 500 habitants, ce serait leur faire insulte, dites-vous ? Ce serait  faire insulte à ces communes que de vouloir qu’elles aient, comme toutes les autres, un maire, une équipe et un programme ? Ce serait leur faire insulte que de ne plus vouloir de ce mode de scrutin qui facilite les « petits  assassinats entre amis » ?

Vous connaissez le système : dans une commune de 200 habitants où un clan contrôle cinquante voix, on s’inscrit sur la liste du maire sortant, on fait ensuite voter contre lui et on devient maire à sa place ! Vous avez tous vécu cela !

C’est pourquoi il faut revenir sur ce mode de scrutin.

On nous dit que les maires ruraux ne veulent pas de cette modification. Mais quels maires ruraux ?

Certes, monsieur le président de la commission, tous les maires ruraux ne sont pas d’accord sur ce point. En tout cas, l’Association des maires ruraux de France, l’AMRF, est favorable à cette modification, comme elle était, il y a vingt ans, favorable à l’intercommunalité alors que peu l’étaient.

Selon vous, il faudrait donc conserver ce mode de scrutin, qui pose en outre des problèmes en termes de parité.

Je le répète, il faut présenter aux électeurs des équipes constituées avec un maire, pour lesquelles ils pourront voter sans se livrer à l’actuel jeu de massacre !

Vous écoutez les maires ruraux, du moins certains, quand il s’agit de ne pas changer le mode de scrutin. Mais les écoutez-vous quand il s’agit de faire disparaître progressivement le département et la compétence générale pour les départements et les régions ? Les écouterez-vous pour mettre en place le mode de désignation des délégués dans les intercommunalités ? Nous verrons si vous leur prêterez autant d’attention !

Certes, il y débat, mais ne caricaturons pas. Aligner toutes les communes sur le même mode de scrutin nous permettrait d’aller de l’avant. C’est cette position que je défendrai.

 Composition des conseils communautaires, répartition des sièges et taille des bureaux.

Trois questions essentielles se sont posées à cette occasion.

Première question: faut-il laisser les communes décider à la majorité qualifiée, comme aujourd’hui, de la taille de leurs conseils, la règle légale et le représentant de l’Etat n’intervenant qu’en l’absence d’accord ou incombe-t-il à la loi de régler ce problème ? La réponse traduit la conception que l’on se fait de l’intercommunalité. Si c’est une « coopérative de communes », les statuts ont valeur de quasi contrats passés librement entre les acteurs. La loi n’intervient donc que faute d’accord. Par contre si les intercommunalités sont des quasi collectivités territoriales, on conçoit que, comme pour les autres (les communes notamment), il appartient à la loi de fixer les règles a priori.

C’était clairement la position retenue par le projet de loi initial avec pour argumentation,  reprise lors de la discussion, que les délégués communautaires étant désormais élus au suffrage universel direct, il fallait aligner le régime des EPCI sur celui des conseils municipaux ! On ne saurait avouer plus clairement que les communautés sont, pour nos brillants réformateurs, déjà des collectivités territoriales.

Sans renoncer à son objectif, le Gouvernement a concédé que l’ancien régime pouvait perdurer pour les communautés de communes et d’agglomération mais pas pour les communautés urbaines et les métropoles. Dans la foulée, il a accepté l’institution de suppléants aux délégués des communautés de communes et d’agglomération.

Deuxième question : pour les communautés urbaines, les métropoles et, faute d’accord pour les autres communautés, quels effectifs faut-il arrêter selon la taille des EPCI et quel mode de répartition entre les communes ? Le débat a été animé, la plupart des intervenants veillant d’abord à ce que le tableau qui sera adopté ne leur fasse pas perdre la majorité dans l’intercommunalité qu’ils président

Le critère étant essentiellement démographique, le projet de loi initial réduisait déjà considérablement le poids des petites communes. A l’issue du compromis informel passé entre gérants des très grandes, grandes et moyennes communes, le tableau finalement adopté défavorise encore plus les petites, surtout membres de communautés d’agglomérations fortement centrées.

Troisième question : la taille des Bureaux

Celle-ci est laissée à la discrétion des EPCI mais il ne pourra y avoir plus de 15 vice-présidents ou plus de 20% des effectifs des conseils. L’heure est aux économies d’élus !

Principes et calculette.

Si les difficultés de représentativité des petites communes se limitaient à la possibilité pour un titulaire de se faire remplacer par un suppléant, nous n’aurions pas beaucoup de soucis à nous faire. Je suis beaucoup plus inquiet pour la suite de la discussion, car le projet de loi prévoit des dispositions qui réduisent drastiquement leur représentation…

Nous abordons un article et un débat compliqués. Chacun aura les yeux rivés sur sa calculette pour savoir s’il conservera bien la majorité dans son intercommunalité ! Par conséquent, le mieux est d’essayer de trouver un fil rouge et de s’en tenir à quelques principes.

Comme cela a été rappelé, tout dépend de la conception que l’on a de l’intercommunalité. On considère qu’il s’agit soit d’un outil au service des communes, une « coopérative de communes » pour reprendre l’expression de Jean-Pierre Chevènement, soit d’une forme nouvelle de collectivité territoriale.

Si, comme mon groupe et moi-même l’entendons, l’intercommunalité est un outil, une coopérative de communes, il en découle un certain nombre de principes.

S’agissant du problème de l’élection des délégués, il est évident qu’il ne peut y avoir deux légitimités, ni des scrutins différents pour désigner les conseillers municipaux et les représentants de la commune au sein de l’intercommunalité.

En l’occurrence, si l’intercommunalité est une coopérative de communes, les statuts sont des quasi-contrats entre les contractants que sont les communes. Pourquoi revenir sur un accord existant – à condition toutefois qu’il ait été conclu à la majorité qualifiée bien sûr, car il ne faudrait pas que quelques petits malins jouent la montre et tentent de trop tirer la couverture à eux –, surtout si cet accord est ancien et qu’il fonctionne ? Telle est, je crois, à peu près la position de la commission des lois. La loi ne s’appliquerait qu’à défaut d’accord.

La démonstration est la même pour le problème des suppléances qui a été évoqué tout à l’heure. Les statuts peuvent très bien prévoir le cas des suppléants !

Quant à la taille des exécutifs, hormis les quelques dispositions à prendre pour éviter l’explosion des bureaux comptant cent soixante personnes – il paraît que de tels cas de monstruosité existent ! –, il faut laisser aux intercommunalités des marges de manœuvre suffisantes pour régler les problèmes, et cela d’autant plus que, chacun le sait bien, c’est souvent dans les bureaux que des solutions finissent par recueillir un consensus !

Cela étant posé – la démonstration en a été faite tout à l’heure –, que l’on ait affaire à des communautés urbaines, à des métropoles ou à d’autres types d’intercommunalités, il est évident qu’il faut moduler les règles et, surtout, contrairement à ce à quoi tend la rédaction de l’article, ne pas prendre le prétexte de leur taille pour marginaliser les petites communes !

Voilà, me semble-t-il, comment aborder la lecture de cet article 3 pour essayer d’en améliorer la rédaction. De même, lorsque nous examinerons le schéma départemental de coopération intercommunale – j’anticipe quelque peu ! –, pourquoi, là où un accord à la majorité qualifiée est possible, les commissions départementales de coopération intercommunale, ou CDCI, ne fixeraient-elles pas la carte de l’intercommunalité sans laisser toute latitude aux préfets ? Il n’y a aucune raison !

Une telle logique découle de la conception que nous sommes assez nombreux à avoir de l’intercommunalité. Ce n’est pas une collectivité territoriale supplémentaire ; c’est un outil au service des communes !

Une étrange argumentation du Gouvernement et de la commission des lois: admettre une variation de 30% par rapport à la moyenne démographique dans la répartition des sièges entre communes au sein d’un EPCI serait inconstitutionnel.

L’argument selon lequel un quota de 30 % pourrait encourir la censure du Conseil constitutionnel me paraît assez risible ! Mes chers collègues, si tel est le cas, je vous souhaite bien du plaisir avec les conseillers territoriaux ! Il ne s’agira plus de 30 %, mais d’écarts de un à cinq, à six ou à sept, voire plus !

Quand la population d’un département sera représentée à raison de un pour dix et que celle d’un autre le sera à raison de un pour deux, la distorsion sera encore plus grande !

Si des quotas de 30 % vous paraissent absolument inacceptables, qu’est-ce que ce sera pour le conseiller territorial !

Où le ministre avoue que, pour le Gouvernement, les EPCI sont des collectivités territoriales.

Monsieur le ministre, je veux vous remercier de votre intervention. Est-ce un accès de franchise, ou l’inconscient qui transparaît ? Ce que vous avez dit est très clair ! L’intercommunalité, pour vous, c’est l’antichambre de la disparition des communes !

Vous nous avez dit que l’élection des délégués au suffrage universel direct changeait tout, et vous avez cité les articles de la Constitution faisant référence aux collectivités territoriales. Mais, pour nous, l’intercommunalité n’est pas une collectivité territoriale !

La question qui se pose est de savoir si les collectivités territoriales ont le droit de contractualiser. Vous nous dites qu’elles n’en ont pas le droit, au simple motif que, si elles le font, il faut qu’elles respectent certaines règles. Or c’est conforme à la Constitution.

Par conséquent, contrairement à ce qui a été dit, l’élection des délégués au suffrage universel direct ne changera pas les choses, car le nombre de délégués sera fixé par des règles et des statuts, dans la limite des contraintes constitutionnelles. Ne mélangeons donc pas tout !

Notre position est de donner la primauté à l’accord local, dans le respect de la Constitution, et, si cet accord ne prévaut pas, de laisser la loi trancher en prenant en considération la dignité et l’importance de chacune des collectivités.

Je n’aurais certainement jamais soutenu l’élection des délégués communautaires au suffrage universel direct si j’avais pensé qu’elle impliquait la conception de l’intercommunalité que vous avez décrite !

Les communes nouvelles

Le projet initial du Gouvernement a été sérieusement amendé sur deux points essentiels:

 -         La création de la commune nouvelle n’est possible qu’après consultation de la population, le projet devant recueillir dans chaque commune concernée, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

-         L’incitation financière à la création des communes nouvelles a été supprimée, par contre, le bénéfice dela DSR leur sera maintenu même en cas de dépassement du seuil démographique d’éligibilité.

Par contre, le Gouvernement a refusé les propositions subordonnant la création des communes nouvelles à l’accord unanime des conseils municipaux et supprimant le pouvoir d’initiative préfectoral.

Et puis, toujours la même confusion entre commune et EPCI. Les communes nouvelles sont des sortes d’EPCI puisqu’elles disposeront, au sein des organismes de coopération intercommunales auxquels elles adhéreront, d’un nombre de siège égal, non pas à celui d’une commune de même taille, mais à la somme des sièges des communes à l’origine de la commune nouvelle.

La possibilité de création des « communes déléguées » au sein de la commune nouvelle va dans le même sens. Si des communes décident de fusionner pour former une nouvelle commune, ce qui est parfaitement leur droit si c’est leur libre choix, cela n’a pas de sens de maintenir la trace des communes d’origine. Visiblement une « commune nouvelle » n’est pas une « nouvelle commune » mais un EPCI totalement intégré !

La commune nouvelle est la forme achevée de l’EPCI

Nous proposons que, en cas de « création d’une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le nombre de sièges attribué à la commune nouvelle [soit] celui correspondant à une commune de même taille au sein de l’établissement public de coopération intercommunale ».

S’agissant des communes nouvelles telles qu’elles sont conçues dans le projet de loi, il y a à mon avis une totale incohérence, parce que ces communes nouvelles sont considérées comme des EPCI. De ce fait, leur représentation au sein des organismes de coopération intercommunale est la somme des représentations de chacune des communes qui va fusionner. Or, à mon sens, une commune nouvelle doit avoir la représentation qu’une commune de sa taille aurait au sein de l’EPCI.

Je ne veux pas m’étendre trop longuement sur le sujet, mais cela illustre tout de même la confusion permanente faite par ce texte entre l’intercommunalité « substitut » des communes et l’intercommunalité « outil » des communes. La démonstration fonctionne ici à l’envers : on nous démontre habituellement que les communes doivent perdre leur identité au sein des EPCI ; on aboutit ici exactement à l’inverse.

Par conséquent, il ne me semble ni utile ni justifié que les communes nouvelles, si d’aventure elles sont créées, aient d’autres prérogatives que les communes anciennes.

Ce texte entretient la confusion systématique entre commune et intercommunalité. Pour vous, les communes nouvelles sont une modalité de l’intercommunalité. J’en veux pour preuve que, lorsque nous avons discuté du nombre de délégués des communes de l’EPCI, nous avons fait la somme des représentants de chacune des communes qui composent la commune nouvelle.

Si l’on fait preuve de cohérence, la commune nouvelle doit avoir pour nombre de représentants le nombre de représentants qu’aurait la commune de même nature et de même niveau démographique. Là aussi, on fait face à la même interrogation : pourquoi maintenir des communes déléguées ? Si des collectivités veulent fusionner, qu’elles fusionnent, puisque telle est leur volonté ! Mais qu’elles ne soient pas amenées à fusionner contre leur gré, fût-ce à une majorité très renforcée de deux tiers plus deux tiers !

Admettez alors la règle de l’unanimité. Si une petite commune refuse d’être intégrée, elle doit pouvoir rester en marge. Ne mélangeons pas tout !

Encore une fois, nous avons ce type de discussions parce que vous mélangez tout et confondez collectivité territoriale et établissement public de coopération intercommunale.

On navigue de l’un à l’autre, et c’est pour cela que le texte prévoyait des incitations financières, qui ont été depuis supprimées par la commission. Pourquoi donc avait-on souhaité introduire des incitations financières ? Si les citoyens souhaitent fusionner et créer une commune, pourquoi ne le feraient-ils pas ?

Admettons donc que ces opérations se font à l’unanimité, et que la commune nouvelle, une fois constituée, est une commune comme les autres et non pas une commune particulière. Des incitations financières ne sont pas nécessaires. Si les collectivités choisissent de fusionner, c’est qu’elles y trouvent leur avantage. Laissons-les faire, et ne nous mêlons pas d’assortir ce dispositif d’incitations financières.

Si l’on parvient à clarifier tout cela, il ne sera plus nécessaire d’agiter des chiffons rouges.

La question des communes déléguées.

Dès lors qu’une commune nouvelle n’est pas une forme d’EPCI, il n’y a aucune raison de créer des communes déléguées et de prévoir leur représentation au sein des EPCI. Si des communes décident de fusionner, elles forment une autre commune, sauf à créer encore une nouvelle strate de collectivités territoriales ! Mais si l’on entend, comme vous l’affirmez, simplifier et clarifier, il n’y a pas lieu de le faire. Vous dansez d’un pied sur l’autre, entre EPCI et commune. Il en va d’ailleurs de même pour les métropoles, qui sont traitées tantôt comme des EPCI, tantôt comme des collectivités locales. Est-ce cela, un texte de clarification ?

 Rejet des amendements subordonnant la création des communes nouvelles à l’accord unanime des conseils municipaux et supprimant le pouvoir d’initiative préfectoral.

Fusionner est une décision grave, qui ne saurait être prise qu’à l’unanimité des conseils municipaux qui composent l’EPCI lorsque celui-ci est à l’initiative de la création d’une commune nouvelle. Très franchement, prévoir le recours à la majorité qualifiée n’a pas de sens dans ce cas de figure, sauf à considérer que les communes nouvelles sont une forme d’EPCI.

Des communes n’ont pas à disparaître parce qu’une majorité, fût-elle qualifiée, des membres de l’EPCI auquel elles appartiennent a décidé de se fondre en une commune nouvelle. Il suffit de laisser fusionner les communes qui le veulent, sans l’imposer aux autres : c’est d’une simplicité évangélique !

Comment peut-on se poser en défenseur de la liberté des communes tout en obligeant certaines d’entre elles à se fondre en une commune nouvelle contre leur gré ? Adoptez nos amendements, mes chers collègues, et il n’y aura plus aucune ambiguïté !

Cet amendement a pour objet de supprimer le pouvoir d’initiative du préfet en matière de création d’une commune nouvelle. Encore une fois, cette initiative doit procéder des communes, et non du préfet, aussi génial, visionnaire et indépendant des volontés du Gouvernement soit-il !

Les métropoles.

Cette proposition « phare » du projet de loi a été amendée sur deux points essentiels :

-         Suppression de l’intégration fiscale. Les communes membres continueront à percevoir leurs impôts.

-         Le transfert de certaines compétences peut être modulé par la définition d’un intérêt métropolitain adopté à la majorité qualifiée.

Rien de changé, par contre, s’agissant de la liste des compétences communales obligatoirement transférées (notamment le PLU) et de celle des compétences départementales et régionales. Les métropoles restent de « quasi départements » et aucun mécanisme de coordination des politiques métropolitaines, départementales et régionales n’est prévu.

Le Gouvernement a refusé toutes les propositions supprimant le transfert de compétences départementales et régionales aux métropoles et le Président de la commission des finances a opposé l’article 40 à celles leur permettant d’exercer ces compétences par délégation.

Les métropoles : des « quasi départements »

Certes, nous pouvons débattre longuement de l’opportunité de créer des « super-communautés urbaines », dites « métropoles », mais j’insisterai plus particulièrement sur le problème supplémentaire que soulève le transfert des compétences régionales et des compétences départementales à ces établissements publics de coopération intercommunale.

…Je ferai remarquer qu’à partir du moment où ces compétences seront transférées, on créera dans certaines régions de quasi-départements, qui détiendront aussi des compétences régionales, alors que la création des conseillers territoriaux est censée assurer la coordination des politiques entre la région et le département.

Ainsi, dans la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, nous aboutirons au paradoxe suivant : la région aura en charge, concurremment avec les départements et leurs conseillers territoriaux, le développement économique régional – ce n’est pas rien tout de même ! –, à l’exception des agglomérations de Marseille, Toulon et Nice, qui représentent plus de la moitié de la population et du PIB !

Si ce projet de loi est un monument destiné à clarifier l’organisation territoriale de notre pays, franchement, ce n’est pas une réussite !

En fait, on a l’impression que ce ne sont pas les mêmes services du ministère de l’intérieur qui se sont occupés de la création des métropoles, d’une part, et de celle des conseillers territoriaux, d’autre part ! Si cela avait été le cas, ils se seraient rendu compte de l’incohérence de l’ensemble et de l’absence d’articulation entre la métropole et les conseillers territoriaux ! En effet, au sein des métropoles, la compétence en matière de développement économique reviendra non pas aux conseillers territoriaux, fussent-ils élus sur le territoire de la métropole, mais aux conseillers métropolitains.

La coordination des politiques, notamment économiques, entre la métropole, le département et la région est en jeu !

Tout cela mériterait que nous réfléchissions avant de voter les dispositions prévues à l'article 5.

En présentant cet amendement, nous poursuivons la logique défendue dans nos précédentes explications et prises de position. Nous ne souhaitons pas que les métropoles acquièrent les compétences des départements – ceux-ci se retrouveraient pratiquement dépecés, vampirisés là où ces métropoles existent – ni celles des régions. En ce sens, la question de l’évaluation des charges transférées ne se pose pas.

Des gestionnaires du quotidien et non des acteurs de niveau européen : la question de l’enseignement supérieur.

Pour ceux d’entre vous qui voudraient un autre exemple montrant que ce texte n’est ni fait ni à faire, en voilà un !

La création des métropoles est justifiée, en principe, par le souci de permettre à nos grands ensembles urbains de jouer dans la cour des grands à l’échelon européen, notamment en matière de recherche, d’enseignement supérieur, de développement économique. Or, on découvre qu’elles pourront s’occuper de la gestion du RMI et du RMA !

Pour notre part, nous entendons préciser dans le texte que ces grands ensembles urbains peuvent jouer leur rôle en matière d’enseignement supérieur, de recherche, de recherche-développement sur leurs territoires, en coopération non seulement avec l’État, par le biais de contrats pluriannuels, mais aussi avec la région et les départements concernés, et ce afin de pouvoir mener une politique cohérente…

On part du constat que dans notre beau pays, l’enseignement supérieur, la recherche et la recherche-développement ne peuvent plus se passer des contributions des collectivités territoriales, quelle que soit leur forme, la construction de bâtiments, par exemple.

On peut le déplorer, considérer que ces domaines reviennent à l’État et rêver d’une situation idéale avec une répartition très simple des compétences.

Mais si l’on veut laisser à la France une chance de jouer sa partie au moins dans le concert européen – cela me semblait être l’un des objectifs de ce texte, notamment en favorisant la création de métropoles –, il est assez étrange que l’on ne parle pas d’un sujet aussi sensible et stratégique…

Il s’agit non pas de mêler les compétences de la métropole, qui est un établissement public de coopération intercommunale, et celles du département et de la région, mais (…) d’améliorer l’articulation entre ce que fait la métropole et ce que fait l’État [en matière d’enseignement supérieur] sur un mode, avouez-le, suffisamment léger puisqu’il est question de contributions.

Notre proposition ne crée aucune obligation. Tout se déroule dans le cadre d’un contrat pluriannuel qui présente l’avantage de permettre une certaine coordination entre les interventions de la métropole, de l’État, des départements et de la région. Franchement, je ne comprends que cela puisse susciter pareille objection !

Je comprends d’autant moins l’attitude du Gouvernement et de la commission que nous ne devrions pas avoir de désaccord sur ce sujet. S’ils persistent dans leur refus, autant dire qu’il n’y a plus de discussion possible sur quoi que ce soit !

Et toujours la même confusion et les mêmes arrières pensées.

Ces débats sur l’article 5  (…) sont très révélateurs de la confusion qui caractérise ce texte et des non-dits qui sont derrière.

Pour réformer – si tant est que ce fût nécessaire – le paysage de nos collectivités territoriales, on avait le choix entre deux logiques, comme je me suis efforcé de l’expliquer lors de la discussion générale : celle d’une organisation en trois niveaux, avec des intercommunalités qui sont des outils de la commune, et celle d’une organisation à deux niveaux, avec la région et l’intercommunalité qui remplace la commune, telle que la préconisait le rapport Attali, revue par le comité Balladur.

Or que ressort-il des débats sur cet article 5 ?

S’agissant de la commune et des intercommunalités, vous êtes restés, chers collègues de la majorité sénatoriale, dans la logique classique, c’est-à-dire que les métropoles sont des intercommunalités, ce sont des EPCI, ce ne sont pas de nouvelles collectivités locales, contrairement à l’objectif figurant dans le rapport Balladur.

Concernant les rapports avec le département et avec la région, vous optez, par contre, pour la seconde logique, c’est-à-dire que vous dépecez les départements, un peu la région, et aboutissez à cette collectivité étrange qu’est la métropole, à la fois EPCI, quasi-département et un peu région.

Un dispositif qui s’organiserait autour de la région et de métropoles ou d’intercommunalités puissantes qui se substitueraient aux communes, cela aurait un sens, même si ce n’est pas la logique que je retiendrai. Or, là, on aboutit à un système mixte – un peu de l’un, un peu de l’autre –, destiné à préparer – et l’épisode brillamment illustré par notre collègue Charles Guené sur l’intégration fiscale était à cet égard tout à fait révélateur – la disparition, un jour ou l’autre, des communes. C’est cela que vous visez !

Mais il faut être pragmatique, et comme, politiquement, l’idée ne passe pas, vous ménagez donc des étapes. Moyennant quoi on va se retrouver avec une réforme qui, comme on l’a dit tout à l’heure, ne sera ni faite ni à faire. On était censé introduire une simplification, une clarification, une meilleure articulation entre les différents niveaux d’organisation. Or ce sera pire, la confusion sera plus grande encore, ce sera non plus le mille-feuille mais le pudding, le clafoutis, un peu de tout dans tout ! Où est l’amélioration ?

Encore une fois, si nous sommes assez satisfaits d’un certain nombre de dispositions qui ont modifié le texte initial du Gouvernement, nous ne pouvons voter cet article 5 qui n’a ni queue ni tête ! 

Développement et simplification de l’intercommunalité.

Le projet gouvernemental n’a pas été modifié sur l’essentiel :

- les représentants des communes ne sont plus majoritaires dans les CDCI (ils ne détiendront plus que 40% des sièges)

- le préfet a toujours l’initiative dans l’élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale. Cependant la CDCI pourra s’auto saisir à la demande de 20% de ses membres.

- Pour que les propositions du préfet s’imposent, il leur suffit de recueillir l’accord de 1/3 des membres de la CDCI

- Les pouvoirs « exceptionnels »  du préfet sont maintenus dans le cadre des « dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité »

- En principe les EPCI devront regrouper 3000 habitants (5000 dans le projet initial) mais le préfet peut retenir un seuil de population inférieur pour tenir compte de la spécificité de certaines zones.

Par contre, l’article 32 assouplissant les conditions de majorité pour le transfert des compétences des communes à un EPCI et les conditions de définition de l’intérêt communautaire en la confiant exclusivement au conseil communautaire statuant à la majorité simple a été supprimé.

Et toujours la même question : si les EPCI sont le produit d’une volonté communale de coopération, l’élaboration du schéma départemental devrait relever de la CFCI et non du préfet. Le schéma élaboré et adopté à la majorité, le rôle du préfet devrait se limiter à l’appliquer.

Comme on voit, ce n’est pas le cas.

Une autre logique.

Mon intervention portera sur l’ensemble du titre III, sur lequel nous avons déposé une liasse d’amendements dont je voudrais rappeler la cohérence.

Nous sommes partis du principe, exposé à plusieurs reprises, que les EPCI ne sont pas des collectivités, mais des coopératives de communes. Cela signifie que l’achèvement de la carte de l’intercommunalité, à laquelle nous souscrivons tous, est d’abord l’affaire des communes avant d’être celle des préfets, quels que soient, bien évidemment, les mérites de ces derniers, qui sont tout à fait remarquables.

En conséquence, nous souhaiterions que la CDCI, la commission départementale de coopération intercommunale, joue un rôle essentiel, en disposant non seulement de la faculté de s’opposer à la majorité des deux tiers aux décisions préfectorales – quel pouvoir ! –, mais également de décider, à la majorité, de ce qui est souhaitable pour l’intercommunalité, pour les communes.

Elle ne doit pas non plus se borner à examiner, encore moins à enregistrer, les propositions du préfet ; elle doit être un acteur actif de l’élaboration du schéma départemental.

En ce qui concerne l’application du schéma qui sera élaboré, j’ai été frappé par le projet de texte qui nous est proposé.

Premier acte, on crée un schéma départemental ; deuxième acte, on prévoit un ensemble de dispositions qui permettent de passer outre. Le préfet pourra faire exactement ce qu’il veut pendant cette période bénie qui durera jusqu’en 2014. On me rétorquera qu’il s’agit d’une période limitée, temporaire. Mais, une fois que tout sera plié, il n’y aura plus rien à faire !

Nous souhaitons, et j’espère que nous serons suivis, que le préfet se contente d’appliquer, tout du moins pour les intercommunalités à fiscalité propre, le schéma élaboré, peut-être pas forcément en détail, mais en tout cas dans les grandes lignes.

Bien sûr, il lui appartiendra de concrétiser la portée des décisions figurant dans ce schéma. Si le schéma ne convenait plus, il faudrait, mis à part certains éléments mineurs que nous avons traités, le réviser pour permettre l’application des décisions de la CDCI, le préfet n’intervenant qu’en cas d’absence d’accord.

Evidemment nous n’avons pas été suivis…


PJL réforme des collectivités - 2ème lecture 2010 | Page 24 sur 24 | PJL réforme des collectivités fev 2010

  

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La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

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