Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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NOUVELLE ORGANISATION TERRITORIALE DE LA REPUBLIQUE

mardi 16 décembre 2014


Interventions en DG.

Rarement réforme, je devrais dire les réformes territoriales initiées depuis 2009, n’auront été conduites de manière plus chaotiques, n’auront donné pareille impression d’improvisation.

16 décembre 2010, loi  Sarkozy-Fillon de Réforme des collectivités territoriales (RCT) qui, tout en conservant régions et départements fusionne leurs assemblées (création du conseiller territorial) les privant de compétence générale. Officiellement maintenue pour les communes, celle-ci se voit bridée par l’article 73 précisant que « Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d'une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence. » 
La question de la compétence générale allait être au cœur des débats au Sénat.

Bruno Retailleau : « La clause de compétence générale n’est pas un privilège : elle est l’essence même de la décentralisation d’avant la décentralisation. C’est elle qui a permis à notre système unitaire jacobin, hyper centralisé de respirer…C’est aussi un principe de démocratie locale et un principe constitutionnel »

Edmond Hervé : « C’est au nom des libertés locales que la commune le département, la région définissent ce qu’est l’intérêt communal, l’intérêt départemental ou l’intérêt régional. Si, demain, une autorité transcendantale vient définir cet intérêt, la décentralisation n’existe plus…Je suis fondamentalement opposé à toute liste de compétences exclusives. Ce serait aller contre les principes constitutionnels de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre ».

Revenue au pouvoir la Gauche qui avait combattu la loi RCT, supprime le conseiller territorial, rétablit régions et départements dans leur statut antérieur (loi MAPTAM du 27 janvier 2014), invente même un nouveau mode d’élection des conseillers départementaux dans de non moins nouveaux cantons (loi du 17 avril 2013).

La loi MAPTAM préfèrera un dispositif de concertation et de coordination – fort complexe il est vrai- à la spécialisation des compétences, dans la logique du rapport de la mission Belot, qui s’était refusé à proposer la suppression de la compétence générale.

Le 18 janvier 2014 encore, quelques jours avant l’approbation finale de la loi MAPTAM le 27 janvier, lors de ses vœux aux Corréziens, François Hollande assure encore que « les départements gardent leur utilité pour assurer la cohésion sociale et la solidarité territoriale », qu’il n’est « donc pas favorable à leur suppression pure et simple comme certains le réclament. »

8 avril 2014 : changement de premier ministre et retour à la case conseiller territorial.

Manuel Valls annonce pour janvier 2017, la réduction de moitié du nombre de régions, la suppression des conseils départementaux (pas encore des départements) à l’horizon 2021, la suppression de la compétence générale des régions et des départements.

Au mois de juin, plus question de concertation régionale, encore moins de consulter la population et de laisser au temps le temps d’attendre 2017. Le 2 juin est publiée la carte des 14  nouvelles régions qui deviendront 13 au terme de tribulations sur lesquelles je ne reviendrai pas.

Dans la Tribune accompagnant la carte des nouvelles régions, François Hollande précise que les deux pôles de la nouvelle organisation territoriale seront les Régions qui « se sont imposées comme des acteurs majeurs de l’aménagement du territoire » et les intercommunalités, «structure de proximité et d’efficacité de l’action locale » qui hériteraient d’une partie des compétences des départements. Du brutal, mais clair.

Clair jusqu’au moment de s’apercevoir que supprimer le département et partager ses dépouilles entre régions et intercommunalité est plus compliqué que prévu.

Politiquement et constitutionnellement compliqué et surtout parce que les candidats ne se bousculent pas pour reprendre des compétences sociales (APA, RSA-RMI, Handicap…) qui asphyxient financièrement les départements.

Entre la publication du projet NOTRe (juin) et aujourd’hui, le Gouvernement va louvoyer, entre plusieurs possibilités : laisser subsister des ectoplasmes départementaux, transférer leurs compétences aux métropoles ou à des « fédérations de grandes intercommunalités » là où c’est possible et dans les départements ruraux laisser subsister des conseils aux compétences« simplifiées »…Le concours Lépine est ouvert même si le présent projet affiche une position.

Plus de millefeuille, mais du pudding et une machine bureaucratique auto bloquante!

Car, la contrepartie de la suppression de la compétence générale des collectivités, c’est l’obligation de désigner des attributaires pour toutes les compétences, même celles que l’on ne peut encore imaginer. C’est d’admettre l’existence de compétences « partagées », des possibilités de sous-traitance (délégation), de coopération ne serait-ce que financières,  de contractualisation, de conventions territoriales d’exercice partagé.

Bonjour la simplification et l’efficacité du service public !

La contrepartie, c’est aussi la multiplication des plans et des schémas pour coordonner ce que l’intérêt local ne peut plus coordonner naturellement. Plans et schémas en principe co-élaborés mais qui s’imposeront aux exécutants, parfois sans engagement financier du décideur. Créer des compétences exclusives et les faire financer par d'autres n’est certainement pas un gage de réussite.

Attribuer à la région une compétence exclusive en matière économique, a fait remarquer  Gérard Collomb en commission des lois la semaine dernière, c’est empêcher ce pour quoi les métropoles ont été créées, être un moteur économique.

Je le cite «Le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire prescrit mais nous laisse le soin de financer ce qu'il a décidé ! Il est facile de décider si cela ne coûte rien... Quand chacun y sera allé de sa mesure, comment les villes feront-elles pour suivre ? Avec quels moyens ? L'Association des Maires des Grandes Villes et celle des communautés urbaines de France sont hostiles à ce texte qui va à l'encontre de la loi Maptam » 

Le nombre des amendements déposés sont le signe d’une inquiétude générale.

Les compétences devenant d’attribution, qui aura la responsabilité de garantir l’approvisionnement en eau du territoire, d’assurer l’ingénierie publique, de subventionner l'Institut du droit local alsacien-mosellan, la brigade verte d’Alsace-Moselle, voire les sociétés de sauvetage en mer ? Toute lacune dans la liste des attributaires sera une occasion de conflit avec une tutelle plus sensible à la lettre des textes qu’à leur esprit.

Je reconnais volontiers l’effort de réécriture méritoire de nos rapporteurs.

Le texte de la commission rend sa viabilité à un Département que le projet gouvernemental réduisait au rôle de financeur d’une CAF bis.

La suppression de l’obligation de constituer des intercommunalités de 20 000 habitants, de la mise à l’amende des collectivités pour manquement aux obligations européennes sont aussi à mettre à leur actif.

Mais, malheureusement la logique du projet gouvernemental n’a pas changé.

Même si le gouvernement ne manque pas une occasion de dire le contraire, cette logique n’est pas celle de la décentralisation, évoquée en commençant, qui est politique : donner le pouvoir aux élus et en dynamisant la démocratie locale améliorer la gestion des collectivités et rendre leur action plus efficace.

Rien à voir avec l’inspiration de présent texte qui est celle de la loi RCT, une logique managériale. Les collectivités étant conçues comme des entreprises en lutte sur un champ concurrentiel, il convient de stimuler leur compétitivité par la concentration, la spécialisation. D’où la recherche sans fin de la bonne distribution des compétences selon les échelons territoriaux, la volonté d’éradiquer toutes les structures (Syndicats, pays etc.) débordent du schéma.

D’où la volonté de débarrasser les plus performantes de la charge des territoires moins productifs, c’est le sens de la mise sur orbite des métropoles.

Sans se demander ce que signifie « compétitivité » pour un territoire, il s’agit de réorganiser la division du travail au sein de l’usine administrative pour la rendre plus performante et ainsi augmenter la « compétitivité » du pays, permettre le « retour de la croissance », « développer les solidarités » et permettre « la transition écologique » selon la propagande officielle.

Comment la nouvelle répartition des tâches au sein de l’administration territoriale, l’augmentation de la taille des régions, la disparition des départements améliorera la balance commerciale de la France, dopera son taux de croissance, tout en développant la solidarité entre ses concitoyens et en refroidissant la planète ?  Mystère.

Cela est affaire de foi car au terme de sept ans de réformes, aucun résultat sinon la montée du chômage, des inégalités, la stagnation économique, la persistance (sinon l’aggravation) des déficits publics et l’approfondissement de la crise sociale et politique.

Et ce n’est certainement pas ce projet de loi même amendé qui inversera ce processus mortifère.

Quelques moments du débat en séance. 

 Sur la compétence générale (1)

PYC- Contrairement à ce qui a été dit, le système actuel est parfaitement clair : lorsque la loi n’attribue pas une compétence, toutes les collectivités peuvent intervenir dans les domaines qui relèvent de l’intérêt communal, départemental ou régional. Cela règle la question de savoir, pour chaque compétence ou micro-compétence, qui peut intervenir de manière légale. Pourquoi poser un problème qui ne se pose pas ?

Cette question a été soulevée quand il s’est agi de faire des économies : je vous renvoie aux débats sur les 20 milliards d’euros et sur la suppression des compétences croisées. Pourquoi un projet coûterait-il plus cher s’il a dix financeurs plutôt qu’un seul ? C’est un raisonnement farfelu ! Quel que soit le nombre de financeurs, le coût est toujours le même !

Autre fantasme managérial, il faudrait se concentrer sur ses compétences, sur son « cœur de métier »… Là aussi, c’est complètement farfelu : dans la pratique, on est confronté chaque jour à des situations imprévues. Madame la ministre, avez-vous eu une révélation sur le chemin de Damas ? Pourquoi vouloir supprimer à nouveau ce qui avait été rétabli par une précédente loi, au début de l’année dernière ? Comme beaucoup de collègues socialistes, j’avais combattu la suppression de la clause de compétence générale. Pourquoi avoir ainsi changé d’avis ?

On va au-devant de difficultés extrêmes pour toutes les compétences dont l’attribution n’aura pas été prévue par la loi : les préfets seront amenés à décider qui peut ou non intervenir dans tel ou tel domaine ! Le bon sens voudrait que l’on ne modifie pas ce qui fonctionne parfaitement.

Sur la compétence générale (2)

PYC- Nous avons déjà largement débattu de cette question de la compétence générale ; je serai donc succinct.

S’agissant des départements, si j’ai bien compris, la compétence générale s’appellera désormais « solidarité territoriale ». De deux choses l’une : soit la notion de compétence générale avait un intérêt et il faut alors la maintenir, soit elle n’en avait pas et je ne vois pas pourquoi il faudrait la conserver sous un autre nom.

Même si l’on considère que les régions et les départements pourront participer au financement d’opérations dont les communes prendraient l’initiative, il n’empêche que des problèmes se poseront pour un certain nombre d’organismes.

Si la commission des lois a accepté des amendements prévoyant que, par exemple, l’Institut du droit local alsacien-mosellan, les brigades vertes d'Alsace-Lorraine ou les sociétés de sauvetage en mer pourraient recevoir des financements de diverses sources, c’est bien parce qu’elle a perçu que, à défaut, des problèmes risquaient de surgir. Mais il y a beaucoup d’autres organismes auxquels on n’a pas pensé et qui, eux, vont donc se trouver confrontés aux pires difficultés.

Ce matin, en commission des lois, nous avons évoqué le cas des organismes universitaires tels que les établissements de formation des professeurs, qui ne peuvent vivre aujourd'hui dans nos territoires que grâce à une participation financière des départements. Je nous souhaite bien du plaisir lorsque nous devrons, demain, rattraper les coups manqués au moment de l’élaboration de cette loi, c'est-à-dire faire en sorte que perdurent tous ces organismes qui, d’une façon ou d’une autre, concourent actuellement à l’animation de nos territoires, mais qui ne sont pas explicitement mentionnés dans ce texte parmi ceux qui peuvent être subventionnés par les départements et les régions…

Le pouvoir réglementaire accordé aux régions.

PYC- J’ai, moi aussi, un peu de mal à comprendre ce qu’est cette compétence réglementaire. Aux termes de l’alinéa 8 de l’article 1er, « le pouvoir réglementaire de la région s’exerce dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par la loi ».

Si l’on en fait la même interprétation que pour les départements ou les communes, les exécutifs pourront rendre plus rigoureuses les obligations réglementaires. Sur ce point, je n’ai pas d’objection. D’ailleurs, pourquoi en irait-il différemment pour la région ? Mais si cela va de soi, pourquoi le préciser ?

Si l’on va plus loin, on constate que la rédaction de l’alinéa 9 est, sinon amphigourique, du moins complexe : donner aux régions la possibilité d’avoir des réglementations différentes pose problème.

On va peut-être régler un problème en supprimant la clause de compétence générale – ou ce qui passe pour l’être – et en donnant à la région des libertés – ou des pseudo-libertés – en matière réglementaire, mais on va en créer d’autres !

Mes chers collègues, au lieu de clarifier, de simplifier et de dynamiser, je vous fiche mon billet que l’on va rendre les responsabilités des régions plus complexes et plus obscures, avec une efficacité moindre.

Régions et compétence économique exclusive

PYC- Pour prolonger ce que vient d’indiquer le président de mon groupe, je dirai que si, tous autant que nous sommes, nous avions constaté partout un dynamisme évident de la région en matière de développement économique, nous serions moins réticents.

Si le projet de loi prévoyait pour les régions de nouvelles ressources financières en vue d’animer cette politique économique, par exemple en s’inspirant du modèle rêvé de l’Allemagne en ce qui concerne la mobilisation de l’épargne locale ou en modifiant l’utilisation de la banque publique d’investissement, nous serions moins réticents.

Si, en même temps que nous discutons des compétences des régions et des autres collectivités, nous nous étions posé la question du mode de scrutin pour la désignation des assemblées régionales et, partant, de leur président, de façon que les conseils régionaux soient véritablement représentatifs des territoires, ce qui n’est pas le cas actuellement, nous serions moins réticents…

PYC- Deux problèmes se posent à nous.

Le premier est le plus simple : compte tenu du manque de moyens des collectivités, le risque est grand, si la région est la seule à pouvoir intervenir dans le domaine économique, que plus personne d’autre ne le fasse.

Le second est bien plus redoutable. Il concerne les métropoles, qu’a évoquées notre collègue Gérard Collomb. Vous semblez aujourd'hui découvrir, mes chers collègues, qu’elles ont des compétences en matière économique et qu’elles captent tout ou partie des compétences économiques de la région, des départements aussi d’ailleurs, pour d’autres aspects.

Vous découvrez donc aujourd'hui que cet objet bizarre que sont les métropoles ne colle absolument pas avec notre organisation territoriale. Vous vous débattez donc pour essayer de concilier toutes ces questions, mais force est de constater que le problème n’est pas d’ordre rédactionnel.

Voulez-vous ou non de ces fameuses locomotives que sont les métropoles, lesquelles sont censées nous tirer vers le haut et favoriser le développement, quitte à laisser de côté, d'ailleurs, le reste du territoire ? Tel est le fond du débat.

On ne réglera pas ce problème ce matin, au détour d’une rédaction, si travaillée soit-elle. On ne peut, au mieux, que masquer la difficulté et laisser le temps faire son œuvre pour la résoudre, c’est tout !

Il y a une contradiction fondamentale, acceptez de le reconnaître !

… S’il doit exister une politique régionale en matière économique, et j’ai cru comprendre que c’était l’objectif de ce texte, alors il faut penser l’attractivité au niveau global, c’est le b.a.-ba !

On voit bien, toutefois, où nous mène ce texte : à une série d’arguties et de conflits latents autour de tel ou tel fragment de compétence. Je vous le dis : on regrettera la compétence générale !

… La métropole prendra en compte ce que dit la région, mais elle n’en tiendra pas compte ! 

Les schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation

PYC- Je souhaite bien du plaisir à ceux qui devront préparer dès le 1er janvier 2016 les premiers schémas régionaux de développement économique, d’innovation et d’internationalisation !

Cet amendement vise à allonger de dix-huit mois le délai d’élaboration de ces premiers schémas. S’il y en a qui doutent l’opportunité de cette proposition, je me permets de leur rappeler les difficultés que nous rencontrons nous-mêmes pour comprendre de quoi il s’agit.

Je rappelle également que la mise en place des schémas départementaux de la santé a demandé trois ans. Je nourris donc quelques doutes concernant la frénésie prévue par le texte. Je ne suis même pas certain que nous y parviendrons en dix-huit mois, et cela m’apparaît comme un délai minimum.

(De toute façon), je ne voterai pas ce Gosplan, même dans sa version atténuée, et je souhaite encore une fois bien du plaisir à ceux qui devront l’élaborer, puis le mettre en œuvre !

J’en suis absolument certain, les conflits vont se multiplier, et cela sans que la vertu, réelle ou supposée, des élus soit en cause. Il y aura des conflits, y compris des conflits politiques au sens large, des oppositions de fond sur certains sujets. Nous avons déjà beaucoup de peine – pour ce qui me concerne, en tout cas  – à suivre les subtilités auxquelles on a recours pour tenter de rendre compatibles des objectifs qui ne le sont pas. Et que dire du caractère exclusif de la compétence économique attribuée à la région quand d’autres structures ont aussi une compétence économique ?

Alors que nous devrions essayer de relancer notre économie, car nous sommes dans une phase extrêmement difficile, les embûches vont se multiplier, et cela pour des motifs qui m’échappent, je l’avoue, ou que je tairai, car l’interprétation que j’en fais n’est pas très flatteuse…

Dans ces conditions, je voterai contre l’article 2.

Sur le transfert (refusé par le Gouvernement) de la compétence emploi à la Région.

PYC- Comme l’a fait remarquer notre rapporteur, la proposition de la commission est extrêmement modeste.

Il s’agit de transférer non pas la compétence emploi, mais la gestion du service public de l’emploi. Si ma mémoire est bonne, cette idée est évoquée ici depuis de nombreuses années. La première fois qu’il en a explicitement été question, ce fut dans le rapport Belot…

La logique voudrait que, en confiant toute la problématique de l’emploi, notamment la formation, à la région, on lui confie aussi la compétence en matière de retour à l’emploi.

On se dit toujours que les autres font mieux que nous. À cet égard, j’évoquerai le Danemark. En matière de flexisécurité et de retour à l’emploi, ce petit pays est intéressant. Il a décentralisé le service de l’emploi et la gestion du retour à l’emploi non pas à la région, ce niveau ayant été supprimé, mais aux communes. Dans un petit pays, c’est faisable.

Le problème du retour à l’emploi n’est pas seulement d’ordre administratif. C’est aussi un problème de formation, de modifications des formations, de flexibilité dans les formations. Il importe de connaître les besoins locaux pour faire véritablement baisser le chômage. Je ne vois pas pourquoi l’État devrait se préoccuper de cette question. Que l’État arbitre, encadre, fasse les textes, dise ce qu’il ne faut pas faire, oui, mais c’est bien sur le terrain que s’organisera le retour à l’emploi.

Ce qui me frappe dans nos débats, c’est qu’on a l’impression que nous ne faisons face qu’à un problème de gestion administrative. Il faudrait sortir de cette logique (car) c’est à l’échelon local que l’on a quelque chance de faciliter le retour à l’emploi, d’organiser une certaine fluidité.

Eh bien non ! Cette proposition est accueillie comme le scandale des scandales ! Alors que l’on cherche à transférer d’une collectivité à une autre des compétences qui, ma foi, ne sont pas si mal exercées, on avance avec d’infinies précautions dans un domaine où on pourrait pourtant véritablement innover… C’est à la région de se charger de l’animation économique et  de ce qui l’accompagne, c'est-à-dire l’emploi et la formation 

Cette explication de vote me permet de revenir sur le fond de notre discussion, que je trouve assez étonnante. Le problème, n’est pas d’être conservateur ou réformiste. Personnellement, je suis conservateur quand il s’agit de conserver ce qui fonctionne…les départements par exemple ! En revanche, en matière de chômage, l’un des problèmes majeurs – si ce n’est le principal – de notre époque, je suis réformateur !

La lutte contre le chômage revêt naturellement plusieurs dimensions.

La politique macroéconomique, d’abord. En l’espèce, je ne pense pas que se serrer la ceinture soit le bon moyen pour créer des débouchés. Que vous le vouliez ou non, mes chers collègues, on n’embauche et on n’investit que si les perspectives de vente existent. Mais je sais que, sur ce sujet, je suis très minoritaire ; j’arrête donc là ma démonstration.

Cette lutte passe également par l’amélioration de la compétitivité – via l’amélioration du matériel, notamment –, mais aussi par la mobilité du personnel ; c’est sur ce dernier point qu’une politique de l’emploi peut intervenir.

J’indique que le débat sur une meilleure répartition des compétences des collectivités territoriales englobe depuis quelque temps la question de la politique de l’emploi. Je citai hier le rapport de la mission d’information présidée par Claude Belot ; il nous était apparu, à l’époque, que lier la compétence de l’action économique et la compétence de la politique de l’emploi à l’échelon de la région, maille intéressante pour ce faire, surtout avec la création de grandes régions, n’était pas une mauvaise idée. L’observation de la situation de certains pays sur ce point le confirme.

C’est ce dont on s’aperçoit sur le terrain également : les régions souffrent d’un manque de main-d’œuvre dans certaines professions et d’un excès dans d’autres. Si la formation professionnelle relève du domaine de la région, il n’y aurait rien d’extraordinaire à lui confier également cette branche de la politique de l’emploi ; ce serait même tout à fait logique.

En matière de politique de l’emploi, et même si je comprends que la commission ait voulu aller doucement sur cette voie, je suis étonné qu’on parle seulement de bureaucratie ou de gestion des flux, alors que le problème porte plutôt sur les moyens d’améliorer la formation et la mobilité des demandeurs d’emploi.

Encore une fois, je ne comprends pas bien la position du Gouvernement ; à moins que je ne la comprenne trop : il est révolutionnaire pour les autres, mais dès qu’il s’agit de toucher à ce qui l’intéresse directement – j’aurai plusieurs exemples à citer –, il ne bouge absolument pas !

Quant à savoir si le transfert de cette responsabilité aux régions produira des inégalités entre les citoyens, je n’en crois rien. Toute opération de décentralisation passe par des transferts de compétences réalisés de manière encadrée, avec des obligations qui permettent d’éviter l’écueil des inégalités de situations. La compétence urbanisme, par exemple, a été transférée aux collectivités territoriales ; ce n’est pas pour cela que son exercice a créé des inégalités entre les citoyens.

Je ne méconnais pas les problèmes posés par ce type d’évolutions ; certaines ont d’ailleurs été annoncées. Cependant, je m’étonne seulement que le Gouvernement, qui envisage froidement de supprimer les départements, sans que cela le gêne outre mesure, et sans même se poser la question de l’après, refuse de bouger d’un pouce quand il s’agit seulement de nommer trois personnes de plus au conseil d’administration de je ne sais quel organe. Une véritable levée de boucliers !

Encore une fois, s’il y a quelque chose à faire en matière de décentralisation, c’est bien de lier politique économique et politique de l’emploi.

La compétence tourisme

PYC- L’article 4 doit être mis en perspective avec l’article 28, qui prévoit que le tourisme est une compétence partagée. Comme d’habitude, nous avons eu de longs débats au moment de la création du conseiller territorial, notamment au sujet de la suppression des financements croisés. En désespoir de cause, ces discussions ont abouti à la notion de compétences partagées. Mais comme cela pose problème, alors on confie à certains le soin de partager… Tel est en quelque sorte l’objet de l’article 4.

Je comprends qu’il faille définir quelques grandes orientations, même si, en principe, la première destination touristique du monde devrait déjà savoir ce qu’il faut faire... Personnellement, je reproche à cette rédaction d’être trop contraignante…

Il faudrait au minimum la revoir, d’autant que je ne vois pas quelle amélioration elle apportera en termes de gestion. Espère-t-on que la notion de chef de file introduira un minimum de cohérence, surtout avec de grandes régions ? Compte-t-on sur la discussion du schéma général, économique, etc. ? Quoi qu’il en soit, je voterai la suppression de cet article, qui me semble plus inutile qu’utile.

Quel est le problème ? C’est de savoir comment donner un peu de cohérence à la politique touristique, qui associe de nombreux acteurs. Le Gouvernement nous propose de créer un chef de file. Actuellement – c’est dans ce sens que nous avions tranché lorsque nous avions examiné le problème –, la région n’est pas chef de file. Je l’ai vérifié, car la rédaction du premier alinéa est telle que, à moins de dormir avec son exemplaire du code général des collectivités territoriales sous la tête, on n’y comprend rien.

De son côté, la commission estime qu’on arrivera à un minimum de cohérence en élaborant un schéma. Une évolution très importante s’est produite entre la première rédaction et les suivantes. Pour ce qui me concerne, après avoir hésité longtemps, je préfère la solution de la commission, parce qu’elle me paraît la plus libérale. Elle me paraît être celle qui donne le plus de liberté d’action, le schéma n’étant pas obligatoire et son élaboration nécessitant une concertation. Par conséquent, même si j’ai été longtemps tenté de le faire, je ne voterai pas l’amendement du Gouvernement.

Les collèges

PYC- Si l’on cherchait un exemple des méfaits de l’esprit de système, nous en aurions là un excellent !

On nous parle de mutualisation, mais il y a une forme de mutualisation qu’on ignore, c’est celle pratiquée entre les collèges, au travers des équipements qu’ils abritent, et les communes ou les intercommunalités.

Dans le département du Var, que je représente, nous avons mis en place une politique qui me semble  intéressante : les équipements sportifs et culturels – gymnases, salles de théâtre, auditoriums, etc. – des collèges sont considérés comme des équipements de proximité, qui peuvent servir aux communes…Entre les vacances scolaires, les week-ends et les soirées, ces équipements sont largement disponibles pour d’autres usages que l’usage scolaire.

Nous avons donc réussi à faire en sorte que les équipements du collège implanté dans ma commune fonctionnent en permanence, au bénéfice de toutes les collectivités du canton. Grâce à des conventions, chacun a pu trouver ses marques.

Négocier des conventions – dans mon cas, entre les enseignants, le département et les collectivités locales – est déjà un sport de haut niveau, chacun cherchant à tirer la couverture à lui. Si on doit le faire avec la région, je pense que rien ne se fera !

Plutôt que de parler abstraitement de mutualisation, il serait préférable de considérer les collèges comme des équipements qui peuvent servir à l’ensemble du territoire où ils sont implantés. Cela évitera que des communes construisent des salles qui ne serviront qu’une fois de temps en temps !

La mutualisation des moyens est le premier argument qui me conduit à penser que le transfert des collèges à la région ne ferait que compliquer les choses.

On nous a aussi expliqué que le transfert à la région permettrait de faire des économies en ce qui concerne la gestion des personnels. J’en doute ! Peut-être aurait-ce été le cas si l’on y avait pensé dès le début, mais, maintenant, les départements ont pris leurs marques en matière de gestion des personnels, tout comme les régions ; et cela a été suffisamment compliqué ! Dans ma région, il a fallu, paraît-il, trois ans pour qu’on s’y retrouve entre les différents statuts…

Je ne vois pas bien ce que le transfert des collèges à la région entraînerait en termes d’améliorations et d’économies. D’ailleurs, comme l’a dit une collègue, on n’a jamais vu le commencement du début de ces économies, qu’on ne sait évidemment pas chiffrer pour la bonne raison qu’on n’en fera pas !

Enfin, le transfert des lycées aux régions a considérablement alourdi la gestion de ces dernières. Auparavant, elles ne géraient ni personnels ni dépenses de fonctionnement. (la fonction de la région était de) structurer l’ensemble de son territoire, pour y faire des investissements et l’animer économiquement. On veut transférer les collèges à la région, mais on refuse de lui donner la compétence en matière d’emploi. Comprenne qui pourra !

Relèvement du seuil de création des intercommunalités

PYC- Notre collègue Ronan Dantec a une idée absolument géniale…pour régler le problème des communes : il suffit de les supprimer !

Ce qu’il oublie c’est que dans les petites collectivités sont le lieu d’un volontariat et d’une mobilisation citoyenne – les écologistes les adorent par ailleurs –, qui ne se retrouvent pas dans les grandes communes, encore moins dans les intercommunalités, où ce sont des fonctionnaires qui accomplissent le travail. Il suffit de regarder les dépenses de fonctionnement des communes en fonction de leur taille : vous saurez tout de suite où l’on peut faire des économies.

PYC- Madame la ministre, vous posez une bonne question. Vous vous demandez pourquoi certains territoires ont l’impression d’être abandonnés. La réponse est simple : c’est parce qu’ils sont effectivement abandonnés !

 Ils sont abandonnés par le service public. Je pourrais vous parler de La Poste, du personnel des sous-préfectures, de bien des choses… Ils doivent payer pour recevoir la télévision numérique terrestre quand ils ont fini de payer l’installation des relais de la télévision analogique. Il a fallu qu’ils payent les relais pour le téléphone, et je ne vous parle pas du haut débit ! Oui, ils sont abandonnés !

Vous vous préoccupez de la montée des inégalités. Certes, mais l’inégalité est organisée structurellement pour les petites collectivités. Comment se fait-il que, dans la dotation globale de fonctionnement, un habitant d’une commune de moins de 500 habitants rapporte deux fois moins qu’un habitant d’une commune de 200 000 habitants ?

Certes, ils auraient des charges de centralité.

Nous, nous avons des charges de ruralité !

Comment se fait-il que, pour la répartition du fonds de péréquation intercommunale, on ait inventé de magnifiques coefficients logarithmiques, parfaitement inégalitaires pour les petites collectivités ? C’est par une mobilisation de l’État que l’on pourra répondre à cette déshérence progressive de nos intercommunalités.

Vous avez une méthode qui ne coûte pas cher, madame la ministre, c’est de les regrouper, parce que le problème de fond, c’est qu’il faut donner l’impression de faire des réformes, mais sans que cela coûte quoi que ce soit… Est-ce que 20 000 habitants répartis sur 400 kilomètres carrés géreront mieux, seront plus riches, plus efficaces, mieux organisés que 5 000 habitants sur 100 kilomètres carrés ? Permettez-moi d’en douter !

Vous nous avez expliqué qu’il existait une taille critique pour les régions, et vous nous dites qu’il en va de même pour qu’une intercommunalité puisse vivre. Toutefois, une intercommunalité vit sur un territoire ; elle vit avec des communautés !

Des seuils de 20 000 habitants, de 15 000 habitants ou de 5 000 habitants, ce sont bien des tailles critiques ; ce sont des tailles à partir desquelles il devient intéressant de fonctionner. (Pour vous) plus c’est gros, plus c’est efficace. Eh bien, c’est absolument faux.

Quant à miser sur l’intuition préfectorale, qui saura juger, dans chaque cas, s’il y a bien une péninsule ou une altitude moyenne qui correspond à ce que dit le texte… Vous me permettrez de penser, pour avoir vécu l’épisode précédent, que ce n’est pas ainsi que cela se passe !

Un certain nombre de préfets – pas tous ! – veulent créer des intercommunalités les plus grandes possible pensant qu’ainsi ils récolteront des bons points… Plus ces intercommunalités seront grandes, moins elles seront nombreuses, et plus ils seront bien vus.

ML Lebranchu : C’est faux !

PYC- Peut-être, madame la ministre, mais c'est comme cela que c’est ressenti ! De grâce, laissez les communes agir en fonction des besoins, et certaines intercommunalités deviendront forcément plus importantes. On le voit bien, le mouvement, lancé dans les années 2000, s’accélère. Ce n’est pas avec les mesures que vous proposez que l’on ira plus vite ; il faut laisser le mouvement se déployer.

Les communes existent depuis 1789 ; donnez-leur le temps de se moderniser pour s’adapter complètement à notre époque.

PYC- Mme la ministre a fait preuve de tellement d’ouverture qu’elle a simplement voulu rétablir le texte du Gouvernement…

Nous avons le choix entre poursuivre le processus en cours et laisser les intercommunalités se constituer, y compris grossir au gré des obligations et des contraintes des uns et des autres, ou bien fixer un seuil d’autorité.

On voit bien pourquoi vous vous focalisez sur ces problèmes de seuil et que vous nous rebattez les oreilles avec les réformateurs, les conservateurs... C’est tout simplement parce que cela ne vous coûte rien et permettra de réduire la présence de l’État sur le territoire de l’Hexagone. Le Président de la République l’a dit ce matin, on va revoir la présence de l’État dans nos territoires. L’objectif, c’est de réaliser des économies et non d’améliorer la gestion locale !

Je crois que nous en avons assez dit. Nous avons refusé la proposition du Gouvernement : passons à autre chose !

Le mode d’élection des délégués communautaires (1).

PYC- Si j’ai bien compris, nos collègues écologistes défendent la commune tout en prônant l’élection des membres des intercommunalités au suffrage universel non pas « direct » – c’est déjà le cas –, mais « spécifique ». Manifestement, ils ne voient pas qu’il y a une contradiction dans les termes. 

Car, dans le système que nos collègues proposent, il y aurait une double légitimité ; c'est d’ailleurs pour cela qu’il a fallu instituer ce que l’on appelle improprement le « fléchage ». Le président de l’intercommunalité aurait une légitimité tandis que les maires et les élus municipaux en auraient une autre ? Cela ne peut pas fonctionner !

Si vous voulez que les intercommunalités remplacent les communes, et c’est une position qui se tient, dites-le franchement !

Mais il ne peut pas y avoir de double légitimité.

La représentation des oppositions locales au sein des intercommunalités, qui constitue évidemment par ailleurs un progrès démocratique, pose déjà un certain nombre de problèmes.

Lorsque le président de l’intercommunalité est le chef de l’opposition de la commune la plus importante, cela promet d’être sportif ! J’ai pu l’observer in situ.

Votre système n’est pas possible. Si l’intercommunalité est un outil au service des communes, elle ne peut pas être une entité indépendante de ces mêmes communes. 

Le mode d’élection des délégués communautaires (2).

PYC- Vous ne pouvez pas dire, à la fois, que vous voulez protéger les communes, que vous voulez conserver les communes et que vous voulez un mode d’élection spécifique pour les intercommunalités. Si l’intercommunalité est un outil au service des communes, ce sont les communes qui doivent être représentées au conseil communautaire et non les citoyens directement. Sinon, vous créez une double légitimité et le système ne peut pas fonctionner.

Le principe qui a été retenu consiste à mettre les questions de l’intercommunalité au cœur du débat pendant la campagne pour les élections municipales et à assurer une meilleure assise démocratique au conseil communautaire. En revanche, dès lors que les intercommunalités revêtiront une légitimité particulière, elles ne seront plus des intercommunalités.

Il faut toutefois envisager le cas bizarre de la métropole lyonnaise qui est censée être, en vertu de la loi, une collectivité territoriale, ce qui justifie que la question soit posée. Quand on lit entre les lignes, avec une bonne loupe, on arrive à voir que la question est traitée, mais en creux.

Cela dit, soit vous nous dites que les communes vont disparaître dans les intercommunalités et, à ce moment-là, on peut discuter du mode de scrutin que vous préconisez, soit vous souhaitez conserver les communes. En revanche, on ne peut pas avoir l’un et l’autre, car il y a une contradiction interne. Assumez-la !

Les métropoles

PYC- Monsieur le ministre, le vice profond de votre conception de ce que sont les métropoles, c’est que l’on n’a absolument aucune idée – et vous ne voulez pas non plus nous éclairer sur ce point car aucune étude n’a été faite – des flux financiers, dans un sens et dans l’autre, entre la métropole et le reste du territoire, dans la mesure où, et on le sait très bien, une bonne partie des coûts de l’activité métropolitaine sont supportée par d’autres – il faut loger ceux qui en ont besoin, il faut accueillir ceux qui sont vieux et leur verser des allocations. Voilà ce que nous aimerions savoir.

Si à Lyon ils ont pris la peine de rechercher une solution amiable – la contribution de la métropole au reste du département est de l’ordre de 60 millions d’euros –, c’est certes parce que le président de la métropole est un humaniste, mais c’est certainement aussi parce que cela repose sur certaines réalités.

La méthode est très simple, en fait : ce qui rapporte, aux uns, et ce qui coûte, aux autres. Ainsi, vous créez des locomotives du développement, et les autres se débrouillent ! Ce n’est pas bien compliqué. L’argent aux riches, le reste aux pauvres ! Voilà le problème ! Il serait tout de même plus raisonnable d’avoir véritablement la mesure des vrais flux financiers entre les uns et les autres. Mais, visiblement, cela ne vous intéresse pas, et vous ne voulez pas que cela vous intéresse !

La question des syndicats

PYC- S’il ne faut pas détruire les gros syndicats qui fonctionnent bien, il ne faut pas non plus que l’intercommunalité dominante accapare, de proche en proche, la totalité des compétences. Sur les grands territoires où coexistent de nombreux syndicats et où existe une intercommunalité importante, l’effort de rationalisation pourrait conduire cette dernière à prendre en charge toutes les compétences. Dès lors, quid des communes ? À l’inverse, si l’on dissout les syndicats sans réattribuer leurs compétences, les communes se retrouveront à assumer des compétences pour lesquelles, précisément, elles avaient constitué des syndicats.

L’opération peut paraître anodine, mais je vous fiche mon billet qu’elle posera au moins autant de problèmes que le choix, voilà quelques années, des périmètres. La rédaction proposée par la commission permet donc de laisser l’intelligence des acteurs de terrain s’exprimer dans le sens d’une amélioration.

Amendement tendant à confier à la Région « la gestion équilibrée et durable des ressources en eau par bassin versant »

PYC- Il me semble que l’on confond la compétence gestion des milieux aquatiques (GEMAPI) qui relève du bloc communal et la gestion «équilibrée des ressources en eau, ce qui est tout autre chose.

La compétence GEMAPI n’est pas concernée. Le niveau régional, que je ne défends pas souvent, m’apparaît tout de même comme le bon niveau pour veiller à la gestion équilibrée et durable des ressources en eau.

L’amendement fait référence à la « gestion équilibrée et durable des ressources en eau » !

(…) Je reconnais néanmoins l’existence d’un petit problème annexe : des établissements publics de bassin sont, de fait, déjà actifs dans le domaine de la prévention des inondations et dans le domaine de l’approvisionnement en eau. Certains m’ont expliqué qu’ils commençaient à rencontrer quelques difficultés. Le préfet leur oppose que telle action n’est pas de leur ressort, car entrant dans le cadre de la compétence GEMAPI, que telle autre est du domaine de l’approvisionnement en eau ; le bassin est considéré comme appartenant à des catégories différentes selon les aspects considérés. Bref, c’est le bazar !

Donc, si nous pouvions dire clairement qui peut faire quoi dans cette affaire, cela présenterait au moins l’avantage de ne pas paralyser des dispositifs existants, et qui fonctionnent. D’après ce qui m’a été rapporté (…) ceux-ci font l’objet d’interprétations diverses de la part de l’administration et, de ce fait, voient leurs actions entravées.

La gestion équilibrée et durable des ressources, ce n’est pas la prévention de l’inondation ! C’est une autre compétence ! Je ne lis pas très bien, mais ça, j’arrive à le comprendre ! C’est : comment assurer l’approvisionnement en eau d’un ensemble ?

Le Rapporteur : La région n’a pas aujourd'hui de compétence dans ce domaine.

PYC On peut effectivement décider qu’elle n’en aura pas. Mais on peut aussi penser que si la région est amenée à développer une vision stratégique, à intervenir sur les compétences stratégiques, elle est en droit d’agir en matière d’approvisionnement en eau. En Provence, jusqu’à ce que Gaston Defferre crée, avec d’autres élus, notamment des départements, le canal de Provence, nous rencontrions de très sérieux problèmes d’approvisionnement en eau. Ces problèmes ont été réglés de cette manière.

Je ne prétends pas que le système peut être reproduit partout, mais, très franchement, il ne me paraît pas scandaleux qu’il incombe à la région de se préoccuper d’un sujet tout de même essentiel pour le développement ! Quelle articulation prévoir avec d’autres s’agissant des réalisations concrètes ? Peut-être faut-il se poser la question… Mais ne confondons pas tout !

La Gemapi

PYC- Certains s’en souviennent peut-être, dans le cadre de la loi MAPTAM, un certain nombre de dispositions ont été adoptées visant à la prévention du risque inondation. En particulier, la loi a créé la compétence « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », pour l’attribuer au bloc communal à titre obligatoire.

Il est possible à plusieurs intercommunalités, pour l’exercice de ces compétences, lorsqu’elles ne constituent pas un bassin versant, de s’unir au sein d’un syndicat mixte, en l’occurrence un établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau, ou EPAGE ; elles y sont même incitées.

Ces dispositions ont été adoptées en raison de l’absence, dans de nombreux départements, en particulier dans le Sud, de toute structure chargée de la prévention du risque inondation, qui, cela n’aura échappé à personne, n’est pas un mince problème.

Là où ils existent – ils sont nombreux dans le nord de la France –, ces établissements publics territoriaux de bassin, qui remplissent cette fonction de prévention du risque inondation, deviendraient automatiquement des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau, pensais-je à l’époque. Or tel n’est pas exactement le cas, semble-t-il ; comme d’habitude, tout est extrêmement compliqué, alors que tout devrait être simple.

C’est pourquoi je propose, au travers de cet amendement, que tout syndicat mixte satisfaisant aux conditions fixées par le code de l’environnement puisse se transformer, selon les cas, soit en établissement public territorial de bassin, soit en établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau.

L’adoption de cet amendement, qui se situe dans le prolongement de la loi MAPAM, permettrait d’unifier le dispositif de prévention du risque inondation et éviterait que coexistent plusieurs structures de natures différentes sur le plan juridique.

Monsieur le secrétaire d’État, je suis prêt à me faire violence pour que ce dossier avance, c’est-à-dire pour garantir l’unité des structures chargées de prévenir les inondations et dissiper un certain nombre d’inquiétudes existant aujourd’hui.

Cela étant, cette proposition de rectification m’étonne quelque peu. Si j’ai bien entendu celles et ceux qui me les ont relayées, ces inquiétudes ont le fondement suivant.

Les EPTB disposent souvent de compétences dépassant largement la prévention des inondations et la gestion des milieux aquatiques. Ainsi, ils peuvent être chargés de la ressource en eau.

Or certains fonctionnaires en charge de l’eau, qui déploient un zèle extraordinaire, se laissent aller à des querelles de chiffonniers pour savoir si telle compétence relève de la GEMAPI, de l’adduction d’eau, de la ressource en eau ou d’un autre domaine ! On aboutit à une confusion absolument invraisemblable, au point que l’on se demande comment organiser la gestion d’un même bassin. D'ailleurs, j’ai cru comprendre que le ministère de l’écologie mène actuellement une réflexion destinée à démêler cet écheveau.

Rédigées comme je le propose, ces dispositions me semblent en mesure d’adresser un signal aux EPTB, pour les inciter à se transformer.

Pour tenir compte des inquiétudes exprimées, notamment, par certains présidents d’EPTB, peut-être pourrait-on préciser que la transformation de ces établissements publics en EPAGE doit être menée dans les deux années suivant la création de ces derniers, fixée à 2016 par la loi MAPTAM ? Ainsi cette période transitoire cesserait-elle en 2018.

J’espère que, d’ici là, les problèmes de répartition des compétences seront résolus. J’espère surtout qu’un même EPTB pourra assumer plusieurs compétences. Si ces établissements procèdent déjà ainsi, pourquoi régresser et leur contester le droit de continuer ? On se demande parfois si l’on ne marche pas sur la tête !

Pour ma part, je privilégierais cette modification. Si M. le secrétaire d’État tient absolument à ce que le préfet donne son avis, je n’y vois pas d’inconvénient. Cette précision est peut-être de nature à rassurer. Toutefois, à mes yeux, le problème n’est pas là : l’enjeu, c’est de permettre à ces établissements de se transformer le plus facilement possible, en ménageant le temps nécessaire pour démêler cet écheveau de compétences.

J’accepte donc cette rectification, madame la présidente.

L’ancien régime et la Révolution.

Ronan  Dantec : En conclusion, comme j’ai eu l’occasion de le dire à Jacques Mézard, c’est une pirouette de l’Histoire assez drôle que ce soit par le département, création de la Révolution, que reviennent les identités régionales, pour ne pas dire les provinces.

PYC. C’est effectivement une pirouette de l’Histoire. Nous sommes en train de reconstituer la France d’Ancien Régime.

C’est assez extraordinaire que la modernité nous ramène au passé. On est vraiment loin du millefeuille. Si cela continue, on va arriver au pudding : on changera de règles ou de modes de fonctionnement en changeant d’endroit. Si j’étais en meeting, je dirais en conclusion : « Vive la République ! »

Didier Guillaume : Nous pouvons admettre qu’on ne peut pas gérer le pays de la même façon dans un tout petit département rural, à Paris – nous allons bientôt en débattre – ou en Savoie.

Il ne s’agit pas de déstructurer, de déliter la République. La République est plus forte que la fusion de deux départements.

PYC. Tant qu’elle vit ! Or on est en train de la faire péter !


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 La lettre du Sénateur

La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

DE LA RÉVOLTE DES ÉLITES Á LA RÉVOLTE CONTRE LES ÉLITES
LES RAISONS DE LA DÉRAISON
les gagnants et les perdants de quarante ans de libéralisme
DES DÉBATS TOUJOURS D’ACTUALITÉ
SEANCES DE QUESTIONS AU GOUVERNEMENT

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