Rapport

TOUS LES RAPPORTS

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UNE CRISE EN QUÊTE DE FIN. 
Quand l'Histoire bégaie.



Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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EVOLUTION DE L’ACTIVITE DES SERVICES DEPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS (SDIS) EN MATIERE DE SECOURS A PERSONNE,

QUAND LA REFORME RENCONTRE LES TERRITOIRES

Deuxième rapport d'étape de la mission de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de réforme territoriale

Rapport n° 730 (2015-2016) - 29 juin 2016
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, 
Sénateur du var.

Avis présenté  au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
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ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT
Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur du var.

Avis présenté au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de
finances pour 2015, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I


  

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LA COMÉDIE DE LA REFORME TERRITORIALE.


                                                           « Vous qui entre ici, abandonnez toute espérance. »

                                                                                               La divine comédie

                                                                                                           Dante.

« Vous qui entrez ici, abandonnez toute espérance », la porte de l’enfer dans la divine comédie ne saurait être plus claire. Vous qui espérez  une organisation plus efficace et plus démocratique, car les deux vont ensemble, de notre administration territoriale, vous qui comptez sur la mobilisation des territoires pour sortir le pays de la dépression économique dans laquelle il s’enlise, le sortir de la désespérance sociale qui le révolte, de l’impasse politique qui le paralyse, abandonnez tout espoir dans les réformes qui depuis cinq ans nous accablent, tout espoir dans un quelconque changement de majorité politique, tout espoir même de comprendre la logique de cette succession d’improvisations.

Car il s’agit d’une comédie dont nous sommes les spectateurs, parfois les figurants, au mieux les seconds rôles plus ou moins inspirés. Ceux pour qui la pièce est écrite et jouée n’ont pas de nom, pas de visage, pas de parti, ne sont pas élus, ils sont ailleurs,  à Bruxelles, à la City, à l’OCDE, dans les rédactions des relais médiatiques des lobbys libéraux (1). Si nous ne comprenons pas tout, eux comprennent.

I- De la décentralisation au business territorial.

Pour comprendre ce qui se passe, il faut d’abord renoncer à voir dans les réformes de ces dernières années une nouvelle étape du processus séculaire de décentralisation  (2), processus politique de recherche d’un point d’équilibre entre les visions jacobine et girondine de la démocratie française, d’une conciliation entre Etat unitaire et libertés locales. Puissamment relancé par les lois Defferre entre 1982 et 1985 puis de l’intercommunalité, par les lois Joxe-Baylet (1992) et Chevènement (1999), il a permis d’arriver par une voie spécifique aux mêmes résultats que les états fédéraux, probablement meilleurs dans la mesure où dans ces états existe une réelle tutelle des états fédérés sur les communes.

Les réformes préparées depuis 2005, avec passage à l’acte à partir de 2007  se situent dans la continuité des lois de décentralisation (3), à peu près comme les privatisations Jospin-DSK des nationalisations à 100% du Mitterrand qui entendait « changer la vie ».

Plus exactement, elles n’en sont pas le contraire, leurs objectifs et leur logique sont tout autres. D’où l’existence de plages de recouvrement permettant de brouiller les pistes.

Le projet Defferre- Mitterrand était d’abord politique : donner le pouvoir aux élus et en dynamisant la démocratique locales améliorer la gestion des collectivités et rendre leur action plus efficace.

L’exposé  des motifs de la loi de 1982, ne saurait être plus clair :

« Les collectivités territoriales et leurs élus sont traités comme des mineurs, placés sous tutelle pour gérer les affaires locales...

Le projet de loi (…) a pour objet de transférer le pouvoir aux élus, aux représentants des collectivités territoriales librement désignés par leurs concitoyens…Il modifie fondamentalement la répartition du pouvoir. Il fait des communes des départements et des régions des institutions majeures, c'est-à-dire libres et responsables. »

Rien à voir avec les problématiques managériales des textes récents.

L’Histoire a montré que libérer la démocratie locale c’était aussi dynamiser l’économie. Les collectivités territoriales assurant désormais entre 70% et 75% de l’investissement public, avec un endettement demeuré inférieur à 10% du PIB. Constatons qu’en Allemagne d’où nous vient la lumière bien que l’état des réseaux soit calamiteux, l’investissement public représente 1,6% du PIB contre 3,1% en France (chiffres 2011)

Les gardes fous alors mis en place - création des chambres régionales des comptes en particulier- ne sont que la contrepartie de l’élargissement tout à fait exceptionnel des marges de liberté accordées aux collectivités : fin du contrôle a priori, transfert du pouvoir exécutif au département et à la région, transferts de compétences aussi essentielles que l’urbanisme à toutes les communes quelle que soit leur taille.

L’objectif  des réformes Sarkozy puis Hollande, libérales et managériales, s’il est politique aussi, l’est d’une autre manière. L’objectif n’est pas de dynamiser le pays en donnant plus de pouvoirs d’action aux élus locaux, ce qui impliquerait qu’on leur en donne les moyens financiers. Non seulement on ne les augmente pas mais on les réduit, certaines collectivités étant déjà au bord de la paralysie. (4).   

Loin de renforcer l’action publique centrale ou locale, Il s’agit au contraire de diffuser l’Etat minimum sur l’ensemble du territoire. L’objectif est de permettre à l’entreprise privée, la seule à créer de la valeur selon le catéchisme libéral, d’occuper le maximum d’espace, selon l’immortel principe de Ronald Reagan : « Ce n’est pas l’Etat qui est la solution, c’est l’Etat qui est le problème ». (5)

Dans ce contexte, la réforme territoriale devenant un produit d’appel destiné aux « investisseurs » (6), ce n’est pas un hasard si, de la City, l’un des centres nerveux les plus importants du système spéculatif mondial, Manuel Valls invite les investisseurs à venir en France, un pays dont le gouvernement pro business n’a pas peur de la réforme.

Pour les convaincre, il rappelle ses engagements : 1- Restaurer la compétitivité des entreprises (baisse de la fiscalité et des cotisations sociales) ; 2-Sérieux budgétaire (Réduire la capacité d’intervention de l’état et baisser les impôts); 3- Effectuer des réformes structurelle à commencer par la réforme territoriale dont on se demande en quoi elle peut bien intéresser les spéculateurs londoniens.

C’est que selon la vision libérale de ce que doit être une société moderne, les collectivités sont elles-mêmes des entreprises en lutte sur un champ concurrentiel, des entreprises dont il faut stimuler la compétitivité par la concentration, la spécialisation (7), en débarrassant les plus performantes de la charge des territoires moins productifs.

Exemple parmi d’autres, l’exposé des motifs de la loi de Modernisation de l’Action publique et Affirmation des Métropoles (MAPAM)

«  La décentralisation consiste en effet à identifier clairement les échelons pertinents de l'action publique afin d'accroître la performance de l'ensemble des collectivités publiques, participant ainsi à la réalisation d'objectifs partagés, déterminant pour l'avenir de notre pays, tel que le rétablissement de sa compétitivité, condition essentielle du retour de la croissance, le développement des solidarités et la transition écologique »

Mais comment mesure-t-on la performance des collectivités publique ? Que peut bien signifier la compétitivité d’une région, d’un département, d’une commune ?

Certes il s’agit de réorganiser la division du travail au sein de l’usine administrative pour la rendre plus performante et ainsi augmenter la « compétitivité » du pays, permettre le « retour de la croissance », « développer les solidarités » et permettre « la transition écologique », mais comment la nouvelle répartition des tâches au sein de l’administration territoriale, l’augmentation de la taille des régions, la disparition des départements améliorera la balance commerciale de la France, dopera son taux de croissance, tout en développant la solidarité entre ses concitoyens et en refroidissant la planète ?  Mystère.

Notes (I)

1- Ce n’est pas un hasard si lors de sa visite à la City, Manuel Valls, se croit obligé de flatter

« Xavier Niel, l’un de nos plus brillants créateurs d’entreprises », par ailleurs propriétaire du journal Le Monde, pour qui la France est un «  paradis fiscal pour les créateurs d’entreprises ». «  Je lui laisse le choix de ce terme, ajoute modestement l’orateur. Mais je sais que l’homme est intelligent ! » Comme on sait, le « quotidien vespéral des marchés » fait ouvertement campagne pour une réforme territoriale pure et dure.

2- La question est récurrente de la Révolution jusqu’à l’époque actuelle. Pour prendre un exemple peu connu, si l’on en croit Tocqueville, le débat sur la future constitution de la deuxième république  en 1848 commença par la question de la place des communes avant même de parler de l’organisation du pouvoir central :

« La discussion s’ouvrit le 22 mai ; il s’agit d’abord de savoir par quel côté on entreprendrait cette œuvre immense. Lamennais proposa de commencer par régler l’état des communes (…) Il fit donc voir avec une grande force qu’une république, dont les citoyens n’auraient pas l’esprit et l’habitude journalière de se conduire eux-mêmes, était un monstre qui ne saurait vivre.

Là-dessus, la commission pris feu ; Barrot, qui s’était toujours fait une image assez vive quoique assez confuse de l’avantage des libertés locales, soutint vivement Lamennais ; je fis de même ». Devant l’opposition farouche des partisans de la centralisation, « la question ne pu être décidée ce jour-là ; mais on la préjugea en réglant qu’on ne s’occuperait pas d’abord du système communal » (Tocqueville Souvenirs)

Au final, en effet, la question des communes ne sera évoquée qu’à l’article 76 de la constitution de 1848 et sous le statut, comme les départements, les arrondissements et cantons, de « divisions du territoire »

La troisième République enclenchera  le processus de décentralisation qui se poursuivra, jusqu’à la reconnaissance constitutionnelle (Loi constitutionnelle du 28/03/2003) du fait que « l’organisation » de la République « est décentralisée » (Article 1)

3- Le projet de Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), par exemple est clairement présenté comme la dernière étape de la décentralisation mitterrandienne :

« La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire. Elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire, affirmait François MITTERRAND en 1981. Depuis plus de trente ans, la France est engagée dans un mouvement de décentralisation résolu qui a modernisé notre pays. Si celui-ci n’a cessé de s’approfondir par touches successives, il n’est pas allé à son terme.

Une étape, complémentaire et ambitieuse, s’imposait donc pour moderniser en profondeur notre organisation territoriale, armer le pays pour mieux résister aux chocs et confirmer la capacité de la France à s’inscrire en tête des pays développés, à soutenir le progrès, à garantir la cohésion entre les hommes et entre les territoires. «  (Exposé des motifs).

Manuel Valls ne manque d’ailleurs pas une occasion de rappeler cette filiation Gauche pur sucre. Même son de cloche lors de sa déclaration devant le Sénat le 28 octobre 2014 : « Réformer c’est consolider les acquis de la décentralisation »

4- l’un des aspects souvent oublié des lois de décentralisation c’est que les transferts de compétences se sont accompagnés de ressources sous forme de dotations augmentant régulièrement et d’une fiscalité dynamique : impôts ménage, TP, DMTO. Aujourd’hui c’est l’inverse, les réformes s’accompagnent d’une réduction des moyens ce qui signe clairement la mystification. Comme on le verra, l’objectif c’est de faire des économies budgétaires tout en essayant de faire croire que le système en sera dynamisé.

5- D’où l’étrange fixation sur la croissance des dépenses publiques en général et des collectivités territoriales en particulier. Fixation étrange car les dépenses des uns étant les recettes des autres, on peut raisonnablement penser que réduire les dépenses publiques c’est ralentir la machine économique et augmenter le chômage ! La seule chose qui compte ce n’est pas le volume de dépenses en soi mais leur allocation, à quoi elles servent, la dynamisation économique qu’elles induisent.

6- En novlangue libérale, investisseur ne signifie pas apporteur de capitaux sur la durée à une entreprise pour la développer, encore moins créateur d’entreprise décidé à attendre les fruits de son investissement mais spéculateur entendant un retour sur investissement normal de 15%, résultat que seule des manipulations financières permettent d’atteindre.

7- D’où la recherche sans fin de la bonne distribution des compétences selon les échelons territoriaux, la volonté d’éradiquer toutes les structures (Syndicats, pays etc.) dont les frontières débordent la carte simplifiée dont rêvent les modernisateurs.

II- Sous l’œil de Bruxelles et des marchés.

Pour les appareils politico-bureaucratiques qui occupent le Pouvoir donc, l’urgence n’est ni la poursuite du mouvement séculaire de décentralisation, ni même l’amélioration du fonctionnement d’un système qui, malgré ses défauts et ses insuffisances, a assuré jusqu’à présent plutôt correctement l’administration d’un pays aussi vaste et divers que le nôtre, le service public de proximité ainsi que l’essentiel de l’investissement public. L’urgence c’est d’envoyer des signes d’allégeance aux spéculateurs (« investisseurs » dans le patois financier), aux autorités financières et idéologiques internationales, à Bruxelles.

Réforme de la fiscalité locale et des dotations de l’Etat.

L’un de ces signes, c’est évidemment la réduction de la fiscalité des entreprises.

Tel fut le but de la suppression de la TP officiellement censée doper la compétitivité des entreprises françaises. On connaît le résultat(8) même si les médias se gardent bien d’en parler. Cette suppression s’est traduite par une baisse de la part de la fiscalité dans les ressources des collectivités, une baisse de leurs recettes dynamiques et une perte de leur autonomie fiscale, l’Etat fixant désormais le taux de la CVAE et des contributions annexes à quelques détails près. Si le but des réformes territoriales est de diffuser l’Etat minimum sur l’ensemble du territoire afin de créer un appel d’air pour l’entreprise privée, le meilleur moyen est de frapper Etat et collectivités territoriales au porte-monnaie. Privés de ressources, de force, puisqu’ils refusent de gré, ils seront contraints de dépenser moins dans l’espoir, à ce jour toujours déçu, de voir d’autres dépenser plus. La baisse de la dépense publique sera donc l’un des premiers chevaux de bataille des réformateurs.

La nouvelle ventilation des taxes locales entre Communes, Intercommunalités, Départements et Régions, autre réforme de l’ère Sarkozy, va dans le même sens : réduire l’autonomie fiscale de collectivités, de plus en plus tributaires de dotations d’Etat non évolutives. (9) Au final, et c’est le but recherché, toute augmentation d’impôt devra être assumée par les ménages. Le bulletin de vote comme garde- fou de l’inconscience des élus en quelque sorte !

La réforme des dotations de l’Etat aux collectivités viendra compléter celle de la fiscalité locale. Progressivement gelées, elles seront réduites par la loi de finances pour 2014 et celle pour 2015. Pour la première fois depuis sa création, la DGF baisse. Globalement de 1,5 Md€ en 2014 qui seront 3,7 Md€ en 2015 et les deux années suivantes. Le CLF, a bien un peu grogné puis tout est rentré dans l’ordre. Les perdants de l’affaire et leurs représentants ont parfaitement intégré qu’ils se doivent de participer au redressement des finances de l’Etat dont ils ne sont pour rien dans la dégradation.

Rassurer les marchés et Bruxelles.

La crise s’éternisant, l’urgence c’est surtout de rassurer les marchés et accessoirement Bruxelles.

Rassurer les marchés auxquels on doit obligatoirement faire appel pour boucler le budget, faute pour la zone euro de disposer d’une véritable banque centrale ; rassurer et calmer Bruxelles qui menace régulièrement de sanctions, en tentant de faire croire que si la France ne respecte pas encore les critères de Maastricht (10), elle est sur le bon chemin…La preuve : elle fait ce qu’on lui demande de faire. Faute de pouvoir faire autrement Bruxelles fait semblant d’y croire.

Sinon comment expliquer que Manuel Valls se trouve obligé, non seulement de décerner à son gouvernement le label « pro business », mais d’assurer le service après vente de sa réforme territoriale…à Londres, à la City, épicentre de la spéculation mondiale et des trafics en tous genres ? (11)

Comment expliquer la convergence des objectifs et des discours gouvernementaux et bruxellois ? (12)

Empêtrés dans les filets de l’euro et des institutions censées garantir son fonctionnement, les gouvernements français qui se sont succédé depuis 2004, faute de mieux, jouent la comédie de la réforme territoriale. Histoire de retarder le moment de vérité quant il sera enfin devenu clair que la zone euro telle qu’elle a été conçue et mise en place n’est pas viable.  

Le lien direct entre la création de la zone euro, la crise des finances publiques et le prurit réformateur est pourtant inscrit dans les faits.

Ainsi, au lendemain du passage à l’euro, en 2001,  la dette publique de la France (57,1% du PIB) et le solde public (-1,6% du PIB) respectent encore les critères de Maastricht. Dès 2003, la dette passe à 63,3 % du PIB. A une inflexion près (2006/2007) elle ne cessera d’enfler pour atteindre 95,2% du PIB en 2014.

Contrairement à ce qui se colporte, la crise des subprimes se bornera à précipiter et aggraver une situation qu’elle n’a pas créée.

Le spectacle de la réforme

Le montant de la dette publique (13) devient alors un thème politico-médiatique récurrent avec quelques points forts comme le rapport du président de BNP-Paris-Bas, Michel Pébereau (décembre 2005) :« Rompre avec la facilité de la dette publique ». (14)

De rapport Pébereau, en rapport Attali (2008), Balladur (2009) ou Terra Nova, la  «fondation progressiste » du PS, comme elle se définit elle-même (2011), la Réforme devient un genre littéraire et éditorial à succès malgré le caractère répétitif des remèdes et de l’argumentaire. Quant à une analyse des mécanismes devant conduire de la réforme territoriale à l’amélioration des finances publiques, personne ne s’y risque. La couleur politique des auteurs des rapports ne fait rien à l’affaire. Le seul à faire entendre un son de cloche différent sera celui de la mission sénatoriale « Faire confiance à l’intelligence territoriale » (15).

En attendant la situation des finances de l’Etat ne cesse de se dégrader

En 2007, la dette et le solde budgétaire représentent  respectivement 64,2% du PIB et -2,7% du PIB ; en 2009, 79,6% du PIB (+ 15% en 2 ans) et 7,5% du PIB, soit un déficit presque trois fois supérieur en deux ans.

Entre 2007 et 2008 la dette de l’Etat augmentera de 108 Md€, de 175 Md€ entre 2008 et 2009. Au total + 509 Md€ (+42%) entre 2007 et 2011. Elle dépassera les 2000 Md€ fin 2014 contre 1216 Md€ en 2007.

Le capital de la dette de l’Etat, à la différence de celle des collectivités, n’étant généralement pas remboursé, les titres arrivant à échéance doivent, eux aussi, être refinancés. Chaque année le volume des sommes à lever est donc largement supérieur au déficit budgétaire. Ainsi en 2013, 169 Md€ pour un déficit annuel de 75 Md€ et 173 Md€ en 2014, pour un solde budgétaire de 85,6 Md€.

On imagine l’effet sur le déficit budgétaire d’une brusque hausse du taux, historiquement bas, auquel la France emprunte actuellement, fin 2014 (16)

A partir de 2008, avec la dégradation de la situation, le spectacle de la réforme devient une obligation absolue. Les spectateurs en sont les marchés, la bureaucratie bruxelloise et d’une manière générale les managers du système financier international. La véritable nature de la Réforme apparaît clairement : une opération de communication dont le contenu importe peu.

Comme dira François Hollande à BFMTV début juin 2014 : « Une réforme majeure doit être portée. Il n’y a plus de temps à perdre. On verra alors qui sont les conservateurs et qui sont les réformateurs ».

L’essentiel est l’affichage et le plus simple est de suivre le courant dominant,  de puiser les remèdes dans le tiroir du conformisme libéral dont les avantages sont évidents : inlassablement repris par l’éteignoir médiatique, ils dispensent d’explications et de certificats d’efficacité. De toute manière quand un remède libéral ne donne aucun résultat c’est qu’il a été administré à dose insuffisante. C’est à cela qu’on reconnaît la propagande : la réalité ne peut jamais lui donner tort.

Notes (II)

8- L’année 2000 le taux de couverture du commerce extérieur français (exportations-importations) est de 104, l’équilibre étant évidemment à 100. Ce taux reste positif jusqu’en 2004 (102,5) avant d’être ensuite continument négatif, oscillant entre 98,5 (2005) et 91,6 (2011), année où l’effet de la suppression de la TP aurait du pleinement se faire sentir !

Rappelons aussi que 2000 est l’année du passage à l’euro censé lui aussi doper l’économie française.

9- Cette réforme satisfait en outre l’un des fantasmes de la bureaucratie céleste : la spécialisation des impôts locaux par catégorie de collectivité. Fantasme contraire au bon sens paysan qui n’entend pas mettre tous ses œufs dans le même panier.

10- Le but direct de la réduction des transferts financiers de l’Etat vers les collectivités est de ramener son déficit budgétaire dans les limites de Maastricht (3% du PIB). Son but indirect est de freiner les dépenses des collectivités, donc leur endettement, celui-ci entrant dans le calcul de la dette publique des Etat (60% du PIB maximum).

Le projet de loi Modernisation de l’Action Publique Territoriale et Affirmation des Métropoles (MAPTAM) ajoutera l’obligation pour les collectivités responsables de dérapages d’assumer la charge financière des pénalités dont la France pourrait être redevable. Grâce au Sénat, la tentative échouera avant d’être reprise quelques mois plus tard par le projet de loi Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe), comme on le verra plus loin..

Mais, plus importante encore que ces raisons objectives, l’opération de communication destinée à justifier l’injustifiable : sacrifier les institutions territoriales françaises et les collectivités sur l’autel d’un système monétaire européen non viable. 

11- « Le troisième engagement, c’est mettre en œuvre les réformes structurelles attendues depuis si longtemps mais toujours repoussées.

Un exemple l’illustre : la réforme territoriale. À la fin de cette année, le nombre de régions françaises sera passé de 22 à 13 ! Il y a bien sûr des blocages, des oppositions, beaucoup pensait que cela ne se ferait pas mais nous sommes en train de réussir à dépasser les conservatismes. Cela veut bien dire que l’on peut réformer en France et qu’on peut le faire rapidement. Cette réforme des régions va nous permettre de réorganiser la carte territoriale, mais aussi la carte de l’organisation de l’Etat, pour gagner en efficacité et pour faire des économies. » (Discours à la City)

12- Ainsi, la « recommandation concernant le programme national de réforme de la France pour 2014 » du 2 juin 2014, de la Commission européenne, s’inquiétant de la « viabilité à long terme » des finances publiques françaises, insiste sur la nécessité d’accélérer la réforme territoriale, source d’économies. Il s’agira notamment de « réaliser des économies supplémentaires en fusionnant ou en supprimant des échelons  administratifs », de renforcer le contrôle des dépenses des collectivités locales « y compris en plafonnant l'augmentation annuelle de (leurs) recettes fiscales tout en mettant  en œuvre de façon rigoureuse la réduction prévue des subventions octroyées par l'État. » 

13- Par contre le niveau de la dette privée autrement plus dangereuse que la dette publique, comme l’a amplement montré la crise des subprimes, n’intéresse pas grand monde, en tous cas pas les médias, fort discrets sur le sujet. Pourtant si l’on met bout à bout, dette des ménages, dette des entreprises non financières et dette des entreprises financières l’addition se monte à 250% du PIB en France (chiffres 2012), 285% du PIB en Espagne et au Japon. Peu de chose à côté de la dette privée britannique : 425% du PIB !

Le niveau de la dette des banques françaises avoisinant 100% du PIB, on pourrait aussi s’y intéresser. Mais apparemment diminuer le nombre des régions et dissoudre les communes dans des intercommunalités obligatoires et de grande taille est plus urgent. 

14- On aura remarqué que pour Michel Pébereau – l’Ethique étant la principale préoccupation des banquiers- l’endettement est essentiellement un problème moral, aucunement le moyen de soutenir l’activité économique quand le niveau de revenu des actifs, comprimé au nom de la compétitivité, a cessé de le faire.

15- Rapport de la mission Belot (2009).

16- 0,53% en février 2015 pour les emprunts à 10 ans, record historique !

III- La réforme territoriale en perspective.(2009-2014)

Dans l’écheveau embrouillé de la réforme des institutions territoriales (17) on distinguera deux ensembles de questions, liés mais renvoyant néanmoins à des problématiques différentes : Celle de l’intercommunalité et celle des trois échelons territoriaux.

Détournement d’intercommunalité.

L’intercommunalité a d’abord été une réponse à un problème réel : comment permettre à toutes les communes, quelle que soit leur taille, d’exercer réellement les compétences que leur donne la loi. Coopérative de communes, l’objet de l’intercommunalité est de permettre de faire à plusieurs ce que ses membres ne peuvent faire seul, en conservant le bénéfice de la démocratie de proximité qui favorise une gestion moins coûteuse par la mobilisation bénévole. (18)

Issue d’initiative du terrain, l’intercommunalité s’institutionnalise avec la loi ATR, Joxe-Baylet (6 février 1992). Elle devient une affaire nationale avec la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement (12 juillet 1999).

Jusque-là, pas d’ambiguïté, l’article 66 de la loi ATR, non abrogé à ce jour bien que bafoué, est clair : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité »

A partir de là, les choses changent.

Préparé par un débat théorique puissamment médiatisé dès 2002/2003, à partir de 2008/2009  le label intercommunalité va recouvrir deux marchandises très différentes : l’intercommunalité outil des communes et l’intercommunalité substitut des communes.

Deux  méthodes seront utilisées pour imposer progressivement la seconde: le regroupement obligatoire dans des ensembles de plus en plus vastes et de plus en plus intégrés autour d’une commune centre à vocation hégémonique ; la réduction des ressources des communes pour les forcer à « mutualiser » leurs moyens : suppression de la TP, gel puis baisse des dotations d’Etat, comme on l’a vu.

Inutile de dire que les gouvernements successifs vont devoir avancer masqués, se limitant d’abord à des lois où cohabitent les deux conceptions de l’intercommunalité, avant d’annoncer clairement la couleur.

En gros  la loi Fillon de « Réforme des collectivités territoriales » (Loi RCT, 16 décembre 2010) ainsi que la loi Valls relative à « l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires » (17 avril 2007) qui la complète, demeurent d’inspiration classique - les communautés et les métropoles restent des EPCI, administrés par des délégués « élus dans le cadre de l’élection municipale ».

En détail il en va différemment. La coopération n’est plus fondée sur la « libre volonté des communes », mais, organisée par les préfets. Elle est obligatoire et sans exception. Les nouveaux statuts des EPCI cessent d’être des sortes de contrat : strictement encadrés par la loi (nombre de représentants communaux par strates démographiques fixé, nombre de vice-présidents etc.) ils privilégient structurellement les grandes collectivités.

À ce jeu, les petites communes sont, en effet, les grandes perdantes, en termes de représentation au sein des conseils, là où les communes centres auront la capacité d’imposer le tableau légal, en termes de représentation au sein des bureaux.

Ce n’est pas un hasard non plus si la représentation des communes au sein de la CDCI passe de 60 % à 40 % et celle des intercommunalités de 20 % à 45 %.

Autre contrainte, les intercommunalités se voient imposer une taille minimum de 5 000 habitants (loi RCT) puis de 20 000 (Projet NOTRe).

Enfin, à terme, l’essentiel des syndicats et syndicats mixtes sont appelés à disparaître.

Mais les intercommunalités ne sont pas seulement mises sous surveillance, elles sont appelés à devenir d’authentiques collectivités territoriales, les communes de demain. Un mouvement de « détournement d’intercommunalité » apparemment irrésistible.

Dans sa tribune du 2 juin 2014, qui publie la carte des nouvelles régions et annonce la disparition des départements (voir plus bas), François Hollande est clair : « L’intercommunalité deviendra donc, dans le respect de l’identité communale, la structure de proximité et d’efficacité de l’action locale. Il faudra en tenir compte pour lui donner le moment venu toute sa légitimité démocratique. » En français standard : l’élection des conseils communautaires et métropolitains par une élection distincte de l’élection municipale est pour demain. Exit « l’intercommunalité » coopérative de communes et la commune cellule de base de l’organisation territorial et politique de la France.

L’un des véhicules privilégié de cette mutation aura été l’hybride créé par la loi du 16 décembre 2010 et perfectionné par la loi de Modernisation de l’Action Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (27 janvier 2014) : la métropole, communauté particulièrement intégrée dotée, en outre, de compétences départementales et régionales, et promise à un grand avenir, celui de moteur du développement national !

Pour la partie la plus urbanisée de l’hexagone – voire pour la France entière si l’on suit François Hollande qui finalement vend la mèche- la métropole est le modèle de la commune de demain dotée, comme elle, d’organes délibérants désignés par une élection spécifique. Selon ce schéma, rapidement modifié sous la contrainte des faits, toutes les intercommunalités hériteraient, quoiqu’à des degrés divers de compétences départementales. Les métropoles du pauvre en quelque sorte.

Dès la loi du 27/01/2014 élevant la métropole lyonnaise au rang de collectivité territoriale à part entière, sans que le conseil constitutionnel trouve à redire, le pas est franchi.

Parallèlement à cette entreprise  de dissolution des communes dans des intercommunalités de plus en plus vastes et de plus en plus intégrées, va cheminer, de manière plus chaotique (19), l’idée de supprimer le département, remplacé par des régions agrandies.

Commencé, comme pour les communes, par la paralysie financière des départements (jusque-là sans aucun gain pour les régions), le mouvement devait se poursuivre par le transfert de leurs compétences à d’autres collectivités avant leur exécution constitutionnelle. Après la commune, cette seconde conquête de la Grande révolution aura disparu.

Sauf que, constitutionnellement, politiquement et pratiquement la réalisation de ce grandiose projet de modernisation libérale va se révéler plus difficile que prévu, d’où le côté particulièrement chaotique prise par  l’entreprise de suppression du Millefeuille.

Le millefeuille résiste ! 

Faute de majorité pour supprimer le Département, la Droite, sous les protestations de la Gauche, invente leconseiller territorial, à la fois conseiller régional et départemental, en conservant régions et départements, mais privés de compétence générale et bridés dans leurs possibilités d’interventions financières  (Loi du 16 décembre 2010).

En réalité, une disparition à titre temporaire, la question de la suppression  d’un échelon restant à l’ordre du jour. Seulement, on ne sait pas encore lequel supprimer. (20)

Mais la principale contradiction interne du dispositif envisagé, c’est qu’il entend privilégier la Région tout en adoptant un mode de scrutin qui la met sous la coupe des assemblées départementales ! (21)

Revenue au pouvoir la Gauche supprime le conseiller territorial, rétablit région et département dans leur statut antérieur (loi MAPTAM du 27 janvier 2014).

Elle invente même un mode de scrutin aussi original que calamiteux pour l’élection du conseiller « général » devenu « départemental » : le scrutin binominal paritaire dans des cantons redessinés sous les protestations générales du pays mais avec l’approbation du conseil d’Etat (loi du 17 avril 2013).

Par contre, elle étend le nombre des métropoles et diversifie leurs formes, inventant à côté des métropoles de droit commun, des métropoles à régimes spécifiques (Parisienne, marseillaise, lyonnaise).

Deux réformes après leur création, on ne sait toujours pas quelle est la place de ces collectivités d’un genre nouveau puisque destinées à vampiriser départements et régions. On ne sait pas clairement comment s’articuleront les politiques et les responsabilités des unes et des autres, qui assurera la coordination entre régions et métropoles, entre métropoles et ce qui restera des départements.

Le Sénat, suivi finalement par l’AN, avec le consentement au moins tacite du gouvernement revisitera totalement le projet  de loi initial. Eliminant les dispositifs de contraintes, il optera pour l’institutionnalisation d’un dispositif  de concertation et de coordination conventionnel, entre intercommunalités, départements et région : conférence territoriale de l’action publique, désignation de chefs de file par compétences, possibilités de délégation de compétences, schémas régionaux et départementaux d’organisation…

Il allégera la tutelle des préfets, des chambres des comptes, de la cour des comptes et d’une certaine façon de la région sur les autres collectivités.

La nouvelle offensive anti millefeuille.

L’affaire semblait donc entendue : le 18 janvier 2014, quelques jours avant le vote final de la loi MAPTAM, le 27 janvier, lors de ses vœux aux Corréziens, François Hollande assure encore que « les départements gardent leur utilité pour assurer la cohésion sociale et la solidarité territoriale », qu’il n’est « donc pas favorable à leur suppression pure et simple comme certains le réclament. »

8 avril 2014 : changement de premier ministre et retour à la case conseiller territorial.

Entre temps, il y avait eu des élections municipales calamiteuses et surtout un tir de barrage des faucons de la rigueur financière : cour des comptes et Commission européenne.

Le 11 février la cour, mettant en doute la capacité du Gouvernement français à « redresser » les comptes publics, lui adresse un avertissement. Le 5 mars, c’est au tour de la Commission européenne de classer la France « pays en situation de déséquilibre excessif », comme l’Espagne et l’Irlande, et de la placer sous « surveillance renforcée », pour son manque de compétitivité, le niveau de sa dette et de ses déficits. (22)

Crise et disfonctionnement de la zone euro aidant, la réforme territoriale, comme on l’a vu, est clairement l’un des moyens censés permettre à la France de respecter les critères de Maastricht ou du moins de faire croire à Bruxelles que l’on s’efforce d’y parvenir.

Manuel Valls annonce donc, pour janvier 2017, la réduction de moitié du nombre de régions, d’abord par consentement mutuel, sinon par la loi. Pour faire bonne mesure il y ajoute  la suppression des conseils départementaux (pas encore des départements) à l’horizon 2021, la suppression de la compétence générale des régions et des départements.

Nouvelle accélération de l’Histoire après les élections européennes encore plus calamiteuses que les municipales.

Plus question de concertation régionale, encore moins de consulter la population et de laisser au temps le temps d’attendre 2017. Le 2 juin 2014 est publiée la carte des 14 nouvelles régions et une Tribune de François Hollande. Les deux pôles de la nouvelle organisation territoriale seront les Régions qui « se sont imposées comme des acteurs majeurs de l’aménagement du territoire » et les intercommunalités, «structure de proximité et d’efficacité de l’action locale » qui hériteraient d’une partie des compétences des départements.

Les régions dotées de compétences nouvelles seront « gérées par des assemblées de taille raisonnable. Ce qui veut dire moins d’élus ». (23)

Quant au département, comme le montre le projet de loi portant « Nouvelle  organisation territoriale de la République », censé être la suite de la loi MAPTAM, en réalité son contraire, c’est beaucoup moins clair que ne le laissait supposer l’intention initiale : supprimer le département dont les compétences seront partagées entre régions et intercommunalités.

Raisons de ces atermoiements : l’existence d’une opposition politique forte à la disparition du département, les problèmes constitutionnels et surtout le manque de repreneurs pour les compétences sociales (APA, RSA-RMI, Handicap…) de plus en plus difficiles à financer.

Entre la publication du projet NOTRe (juin) et le début de sa discussion en première lecture, au Sénat, mi décembre 2014 (Voir chapitre IV), le Gouvernement va louvoyer, laissant filtrer des exégèses de plus en plus accommodantes de ses intentions. 

Dans la première version le département continue d’exister en tant que collectivité territoriale au moins jusqu’en 2020 mais  vidé de sa substance.

En voie d’extinction certes mais soumis à renouvellement en mars 2015.

La seconde version distingue trois cas :

- Là où il y a des métropoles, celles-ci absorberaient ce qui reste de département plus quelques compétences régionales. La France disposera enfin de collectivités qui, grâce aux financements publics dérivés en leur faveur, assureront notre compétitivité internationale en externalisant sur les territoires péri urbain le coût des populations qu’elles auront rejetées.

- Là où c’est possible, seront construites des « fédérations de grandes intercommunalités », (dixit Manuel Valls), qui assureront les compétences des départements non transférées à la région, y compris apparemment leurs compétences sociales.

- Toujours dixit Manuel Valls « Là où les intercommunalités ne peuvent représenter l’ensemble des collectivités, notamment dans les départements ruraux, les conseils départementaux doivent garder leur rôle, même si leurs compétences seront simplifiées »

L’organisation territoriale de la France, enfin, ne sera plus le millefeuille, mais le pudding, à moins que ce ne soit un plateau de fromages d’Ancien régime !

A ce jour, on ne sait plus mais il y a fort à parier que, faute de remplaçant, le département survivra. Le tout étant de savoir dans quel état.

En attendant, revenons sur le dernier épisode de la réforme en train de se faire.   

Notes (III) 

17- Le volet financier de la réforme a été évoqué au chapitre II.

18- Les « économies d’échelle » sont une légende urbaine. Efficacité gestionnaire et collectivité à taille humaine et démocratiques, au contraire, vont de pair. Ce que montrent les chiffres :

-Dépenses réelles de fonctionnement/population des communes : moins de 10 000 h : 738€ (645€ pour les communes de moins de 3.500h et 919€ pour celles dont la population est comprise entre 3.500h et 9999h) ; plus de 10 000h hors Paris : 1216€

-Dépenses d’équipement brutes/population des commune : moins de 10 000h : 339€, plus de 10.000h (hors Paris) ,331€

-Taux d’équipement (Dépenses d’équipement/RRF) : moins de 10 000 h 35,3%, plus de 10.000 h (hors Paris) 28,8%. (Les collectivités locales en chiffres 2013 DGCL)

19- C’est que l’affaire est plus hasardeuse vu le nombre et le poids politique des défenseurs du département.

20- « L’assemblée régionale, écrit l’un des théoriciens de la réforme, le conseiller d’Etat Hervé Fabre-Aubrespy, est formée finalement de la réunion des conseils généraux, mais ce n’est pas pour ça [...] qu’on préjuge de l’évolution ultérieure [...]. Dans notre système donc, on va donner des forces à chacune des collectivités et l’évolution sera ce qu’en feront finalement les acteurs. On ne préjuge pas de la disparition de la région ou de celle du département. »(Revue politique et parlementaire  Octobre-décembre 2009).

21- Bel exemple d’erreur récurrente des génies de la réforme : Traiter séparément  la question des institutions territoriales et celle du mode de scrutin source de leur légitimité démocratique. L’adoption du « binôme pour tous » avec la loi Valls du 17 avril 2013 est un autre exemple récent, sans parler de l’impasse sur la révision du mode de scrutin régional faite par le projet NOTRe. Les régions s’agrandissent et voient leurs pouvoirs renforcés et personne ne remet en cause le côté Grand Duc des présidents de conseil régional.

22- Question aux admirateurs de Clemenceau : chef du gouvernement, quelle aurait été sa réaction devant ce camouflet ?

23-La campagne anti élus qui coûtent cher au pays continue. Voir aussi plus loin. 

IV- Les dernières réformes sont arrivées.

Votée le 27 janvier 2015, la loi MAPTAM qui rétablissait le département et la région dans leur statut et leur rôle traditionnels est, comme on sait, renvoyée deux moins plus tard aux ténèbres du conservatisme par deux nouveaux projets de loi : le PJL « relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral » et le PJL « portant nouvelle organisation Territoriale de la République » dit « loi NOTRe ».

On commencera donc par définir le contenant (le périmètre des nouvelles régions) avant de connaître le contenu (leurs compétences). En effet, si fin décembre 2014 la nouvelle géographie régionale est connue, on ignore encore à ce jour les compétences des régions et celles des départements dont les assemblées doivent pourtant être renouvelées en mars 2015. Les nouveaux conseillers départementaux devront attendre la fin de la seconde lecture du PJL NOTRe, voire la troisième lecture de l’Assemblée nationale pour savoir pourquoi ils ont été élus.

L’objectif de ces deux textes est de réorganiser le territoire autour de deux pôles : de grandes régions et de grandes intercommunalités capables d’assumer les compétences des départements appelés à disparaître.

L’opération étant politiquement risquée et surtout les repreneurs des charges de « solidarité » ne se bousculant pas au portillon, en attendant ils subsisteront, vidés d’une partie de leurs compétences et emmaillotés dans plusieurs couches de schémas et de plans régionaux.

Des Länder made in France. 

L’objet de la loi (24) est de diminuer le nombre des régions- sur le modèle fantasmé des Länder allemands- afin de donner à toutes une « taille critique », notion pourtant ignorée outre Rhin. (25)

Précédé d’aucune étude d’impact digne de ce nom (26), d’aucune autre concertation que celle avec des « amis » (27), le projet suscitera dès le départ un fort vent d’oppositions. Si des considérations d’intérêt, voire des irrédentismes locaux l’expliquent pour partie, il est aussi des raisons sérieuses à cette fronde :

1-L’impossibilité de trouver une quelconque logique aux versions successives des cartes. (28)

2- L’impossibilité de chiffrer les économies à attendre de la réduction du nombre des régions, beaucoup d’indices laissant même penser qu’en fait d’économie, il faut plutôt s’attendre à des surcoûts. Sans compter les blocages engendrés par cette gigantesque réorganisation quand l’urgence serait plutôt la relance de notre appareil productif.

3- Le fait d’avoir mis la charrue avant les bœufs, le contenant avant le contenu : compétences, rôles et moyens financiers des nouvelles régions, par ailleurs mises à contribution dans la course à l’équilibre budgétaire de l’Etat. La philosophie politique du Gouvernement semble résumée par cette déclaration du ministre de l’intérieur sur Europe 1, le lendemain du vote de la première lecture du projet, à l’AN :

« Aujourd'hui, nous avons une carte, ce qui veut dire que, demain, nous aurons une réforme.» Ce ne sont pas les missions nouvelles des régions qui ont appelé la modification de leurs frontières mais l’inverse ! 

4-L’évidente interférence d’intérêts proches du pouvoir avec le processus de décision. Rien d’étonnant si le feuilleton des découpages successifs a fait les délices des médias. (29)

C’est au forceps que le Gouvernement fera adopter définitivement son projet : 14 régions selon le projet initial, finalement ramené à 13, le Sénat ayant tenté en seconde lecture de porter le nombre à 15. Chaque version renvoyant, évidemment, à des découpes différentes. 

Reprise de l’offensive anti-communale, anti-élus et anti-Sénat. 

L’époque où les « réformateurs » devaient avancer masqués est derrière nous. La loi NOTRe marque clairement une nouvelle étape de la dissolution des communes dans les intercommunalités selon la méthode éprouvée : constitution obligatoire d’intercommunalités de plus en plus vastes et intégrées en termes de compétences et financiers, pouvoirs des communes dépendant de leur taille et enfin désignation des délégués communautaires au suffrage direct par une élection distincte des élections municipales.

Il faut bien comprendre que le mouvement ne peut s’arrêter que par la disparition de ceux qui, sans jamais renoncer, l’animent : politiques et bureaucrates. Toute concession au Parlement n’est pour eux que temporaire.

La loi NOTRe poursuit et approfondit le travail commencé avec la loi RCT : relance de la suppression du maximum de syndicats et syndicats mixtes ainsi que la révision des schémas départementaux de la coopération intercommunale, la fixation de la taille minimale des intercommunalités à  20 000 habitants sans dérogation possible au dessous de 5 000 habitants (30), augmentation du nombre de compétences obligatoires et facultatives des EPCI, suppression de la « minorité de blocage » du transfert de la compétence PLU à l’intercommunalité, prévue par la loi ALUR (31), réduction du champ d’application de « l’intérêt communautaire » (32) et définition de celui-ci à la majorité simple au lieu de qualifiée (33), suppression de la minorité de blocage reconnue aux communes membres d’un EPCI faisant l’objet d’un projet de fusion (34)

Par ailleurs la majorité qualifiée d’un EPCI pourra décider de l’unification des impôts communaux (35)

La règle de la représentation démographique des communes dans les intercommunalités est étendue aux syndicats.  (36)

Pour enfoncer un peu plus les petites communes, l’Assemblée nationale a ajouté un motif de plus à la participation obligatoire des communes de résidence aux frais de scolarisation dans une autre commune : l’enseignement d’une langue régionale. (37)

Mais le plus beau, c’est l’amendement du groupe socialiste adopté par l’Assemblée nationale prévoyant que  « les métropoles, Communautés urbaines, Communautés d’agglomération et Communautés de communes sont administrées par un organe délibérant élu au suffrage universel direct, suivant des modalités particulières fixées par la loi avant le 1er janvier 2017. » (Article 22 octies). Si ce texte devait survivre à la seconde lecture, cela signifierait la fin de la commune.

Procédant du même esprit, l’offensive anti élus continue.

Ainsi le projet du Gouvernement prévoit-il une stricte mise sous surveillance des élus locaux par les chambres régionales des comptes, les préfets et les médias (ce qui est nouveau):

- Obligation de repentance des exécutifs des collectivités sommés de produire, sous un an, un rapport attestant des mesures prises pour se conformer aux recommandations des chambres régionales des comptes. La synthèse des rapports qui fait l’objet d’une présentation à la conférence territoriale de l’action publique est transmise à la cour des comptes.

Celle-ci « établit chaque année un rapport portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ce rapport est remis au Gouvernement et au Parlement. Le premier président le présente devant le comité des finances locales. » (38)

- Si les observations définitives de la CRC relatives à un EPCI sont adressées aux maires des communes membres pour présentation à leur conseil municipal, c’est « sans attendre la réunion de l’assemblée délibérante, (que) les avis formulés par la chambre régionale des comptes et les arrêtés pris par le représentant de l’État (…) font l’objet d’une publicité immédiate. ». En clair, le pilori médiatique est dressé avant même que les premiers intéressés aient pu en débattre.

- Multiplication des rapports et notes explicatives sur la situation financière des collectivités et à l’évolution de celle-ci : étude de l’impact pluriannuel des investissements importants sur les dépenses de fonctionnement des communes et pour celles de plus de 3500 habitants (39), rapport d’orientation budgétaire comportant désormais une présentation de la structure et de l’évolution des dépenses et des effectifs. Il précise l’évolution prévisionnelle et l’exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail (40) Il est transmis au représentant de l’État dans le département et fait l’objet d’une publication.

- Premier pas (pour l’instant volontaire) vers la certification des comptes des collectivités :

« La Cour des comptes coordonne une expérimentation de dispositifs destinés à assurer la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des collectivités et de leurs groupements dont les produits de fonctionnement excèdent 200 millions d’euros pour l’exercice 2014 ». (Article. 32)

Mais, le plus beau, c’est l’article 33 qui institue les collectivités locales en sujet de droit international et dégage la responsabilité de l’Etat, pourtant tuteur, en cas de manquement aux obligations du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne :

« Les collectivités territoriales et leurs groupements supportent les conséquences financières des arrêts rendus par la Cour de justice de l’Union européenne à l’encontre de l’État, en application des articles 258 à 260 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, pour tout manquement au droit de l’Union européenne qui leur est imputable en tout ou en partie. Les charges correspondantes constituent des dépenses obligatoires… »

Le Sénat supprimera cette disposition et la CL des lois et l’AN, fidèle à son habitude le dissimulera derrière un nuage de fumée. (41)

Enfin, reprise de l’offensive de l’Assemblée nationale contre le Sénat avec le rétablissement du Haut conseil des territoires (Article 1bis nouveau). Cette disposition qui était déjà  inscrite dans le projet MATPAM n’avait pas résisté à l’opposition de la chambre Haute. On remet donc le couvert.

Un département en mode survie.

Comme dit plus haut, faute de pouvoir supprimer immédiatement l’échelon départemental,  celui-ci est, « pour un temps » (42), maintenu mais avec des compétences réduites.

Les intercommunalités restent des bénéficiaires résiduels de cette perte de substance des départements (43). Le grand bénéficiaire, c’est la région.

La version initiale du projet NOTRe, prévoit le transfert de quatre compétences du département  à la région :

- La gestion de la voirie départementale.

- La gestion des transports non urbains réguliers (y compris donc scolaires) mais à l’exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires.

- La gestion des collèges.

- La planification en matière de déchets. C’est désormais la région qui élabore le « plan régional de prévention et de gestion des déchets. ». Mais ce n’est pas elle qui le met en œuvre. 

Sans remettre en cause la logique du projet gouvernemental, ce qui est regrettable, le Sénat tentera de le rendre un peu moins répulsif ou, dit plus diplomatiquement, tentera de conserver au département un ensemble de compétences suffisamment cohérent pour assurer une viabilité en tant que collectivité territoriale (44).

Ainsi, en première lecture, supprimera-t- il le transfert à la région de la voirie départementale et des collèges, maintenant aussi le transport à la demande dans le giron du département.

L’Assemblée nationale ne reviendra ni sur le retour au département des collèges ni, après une valse hésitations, sur celui de la gestion des routes. (45)

La culture, le sport et le tourisme, comme déjà prévu par la loi RCT, restent des compétences partagées. (46). Bien que dit autrement, la « lutte contre la fracture numérique » aussi.

Dans la rédaction de l’AN « La région et les départements et collectivités territoriales à statut particulier situés sur son territoire élaborent et adoptent conjointement le schéma régional de développement touristique. », les communes et les stations touristiques étant seulement « associées » à cette élaboration. Ceci dit, la Région est élevée au rang de chef de file en matière de tourisme. C’est elle qui élabore le schéma de développement touristique en concertation avec les autres collectivités territoriales (Article 4)

Surtout, le Sénat précisera et étendra de manière significative les compétences du département en matière d’aide aux communes et intercommunalités.

Dans sa version, les dispositions affirmant la compétence des départements en matière de « solidarités territoriales et humaines » viendront tempérer les effets négatifs pour les communes de la suppression de la compétence générale.

L’AN, tout en maintenant la notion de solidarité dans le titre III de la loi, réduira considérablement le champ d’intervention du département. Celui-ci peut seulement « contribuer au financement des projets dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, à leur demande. »

Elle limitera aussi sa capacité de participation « au financement d’opérations d’investissement en faveur d’entreprises et de services marchands nécessaires aux besoins de la population en milieu rural, dont la maîtrise d’ouvrage relève des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, à leur demande. », uniquement  au cas où « l’initiative privée est défaillante. » (47)

Pour résumer, les départements continueraient à gérer les collèges, le réseau routier, à assumer leurs compétences sociales actuelles hors des territoires métropolitains (48). Ils seraient en outre chargés de l’aide financière aux communes et aux intercommunalités, du financement du service public marchand en zone rurale en cas de défaillance du privé.

Les compétences en matière de culture, sport, tourisme et équipement  numérique resteraient partagées.

Dans ce contexte, les compétences actuellement attribuées par la législation aux départements et qui n’ont pas été transférées subsisteraient, notamment, peut-on penser, en matière d’environnement.

Des duchés désargentés. 

La région reçoit l’essentiel des compétences en matière économiques, les autres collectivités pouvant seulement intervenir en appui de son action et dans les domaines que la loi leur a déjà attribués, l’aide à l’immobilier d’entreprise, par exemple pour les communes et leurs groupements. (49)

« La région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique. ». C’est elles qui élabore le « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ».

Comme on le verra, dans les faits, les choses sont loin d’être aussi claires.

Paradoxalement l’Etat  refusera la proposition, pourtant limitée, du Sénat de confier à la région  la mission de« coordonner, sur son territoire, les actions des intervenants du service public de l’emploi, sous  réserve des missions incombant à l’État ». Dans la version issue de l’AN, elle se contente de « participer à la coordination des acteurs du service public de l’emploi… »

Paradoxalement, car la logique voudrait que la collectivité chargée du développement économique, de la formation professionnelle et acteur local de l’enseignement supérieur (50), ait aussi, dans le cadre des orientations fixées par l’Etat, la responsabilité de la politique de l’emploi, (51)

Outre les compétences départementales transférées (transports, une partie de la voirie, planification en matière de déchets), elle a en charge l’accès au logement, l’amélioration de l’habitat, le soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine, le soutien aux politiques d’éducation, le soutien aux producteurs agricoles (avec le soutien possible du département).

Elle peut se voir transférer par décret « tout ou partie des missions d’animation et de concertation dans le domaine de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques »

Comme on l’a vu, elle exerce concurremment avec les autres collectivités les compétences culture, sport et tourisme.

Dans la version AN, elle hériterait au moins d’une partie des ports

Par ailleurs, la région est chargée de l’élaboration d’une brassée de nouveaux « plans », « schémas », « chartes »imposables aux autres collectivités, contraintes qui viennent s’ajouter à la longue liste actuelle (52) : « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation », « schéma régional de développement touristique », « plan régional de prévention et de gestion des déchets. », «schéma régional d’aménagement et de développement durable du territoire », « chartes régionales d’aménagement »,« plan régional des transports »« schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation », « schéma régional des crématoriums » (introduit par la Sénat avant d’être supprimé par l’AN).

Certes, ces différentes camisoles font l’objet d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l'action publique régionale (présidée d’ailleurs par le chef de l’exécutif régional) mais c’est le conseil régional qui les vote. Si ce n’est pas une forme de tutelle de la région sur les communes et leurs groupements, sur les départements, c’est bien imité. 

Notons enfin que si les régions se voient dotées de capacités réglementaires – ce qui répond à une ancienne revendication de quelques présidents de région-, la formulation est si alambiquée que l’on se demande bien sur quoi elle peut déboucher (53) 

Les duchés régionaux sont donc en bonne voie de reconstitution, à un petit problème près : rien n’est encore prévu côté finances, sauf apparemment la compensation des transferts de charges « à l’euro près » (54). Gageons que ce n’est pas ainsi que l’on dynamisera l’économie française. 

La question de la compétence générale.

Bien que la « compétence générale » ne fasse nulle part l’objet d’une définition, elle résulte clairement du pouvoir très large accordé aux assemblées délibérantes de régler l’ensemble des affaires concernant leur collectivité (commune, département, région), de s’emparer de toute question d’intérêt communal, départemental ou régional (55).

Supprimée par la loi RCT, rétablie par la loi MAPTAM, (56) la compétence générale des régions et des départements est donc supprimée de nouveau par la loi NOTRe. Elle subsiste seulement pour les communes…Tant qu’elle ne sera pas transférée aux intercommunalités, les communes, sur le modèle des municipalités d’arrondissements recevant des compétences d’attribution.

Outre une question de fond touchant à la nature de la démocratie locale made in France (57), la suppression de la compétence générale du département et de la région pose de difficiles problèmes pratiques.

En effet, la contrepartie de la suppression de la compétence générale, c’est l’obligation de désigner des attributaires pour toutes les compétences, même celles que l’on ne peut encore imaginer (58). C’est d’admettre l’existence de compétences « partagées », des possibilités de sous-traitance (délégation), de coopération ne serait-ce que financière,  de contractualisation, de « conventions territoriales d’exercice partagé »...

La contrepartie, c’est la multiplication des plans et des schémas pour faire tenir ensemble ce que l’intérêt local ne coordonne plus naturellement. Plans et schémas en principe co-élaborés mais qui s’imposeront aux exécutants, parfois sans engagement financier du décideur. Créer des compétences exclusives et les faire financer par d'autres, voilà qui présage quelques complications.

S’il est contradictoire de créer des compétences exclusives tout en maintenant, pour des raisons pratiques et de bon sens, la subsistance de morceaux de la même compétence pour d’autres collectivités, la contradiction ne s’arrête pas là. C’est l’ensemble du dispositif qui est fissuré de contradiction.

Un dispositif fissuré de contradictions

La première de ces contradictions c’est l’existence, la promotion, la multiplication de métropoles dotées de compétences régionales –notamment en matière économique- et le remplacement de la compétence générale des régions (et des départements) par des compétences d’attribution exclusives. Comment les métropoles pourront-elles devenir les« locomotives » économiques du pays comme le prétend le Gouvernement, si la définition et la conduite de la politique économique appartiennent exclusivement à la région ? (59)

La seconde contradiction c’est l’agrandissement des régions en même temps que la suppression des départements En effet, si la réorganisation territoriale autour de deux pôles, au lieu de trois, est concevable avec des régions de tailles moyennes, on voit mal comment se passer d’une structure intermédiaire, comme le département, avec de grandes régions. Même agrandies les intercommunalités seront bien incapables de jouer le rôle  des départements actuels en matière de solidarité rural/urbain.

Contradiction aussi que de vouloir remplacer les communes par les intercommunalités et de construire les plus grandes intercommunalités possible. La fusion des communes dans leur communauté n’a de chance d’aboutir, avec le temps, qu’en maintenant une proximité suffisante entre elles.

Quatrième contradiction: attribuer l’essentiel du pouvoir d’aménagement de l’espace à la région, sans se préoccuper de la représentativité territoriale de son assemblée. Conserver l’actuel mode d’élection du conseil régional, entièrement à la main d’appareils partisans en apesanteur territoriale, c’est faire le choix de l’inégalité de développement, le choix de l’échec politique et social. (60)

Avant que le système ne trouve son équilibre, il risque de se passer « un certain temps »

Le rideau n’est pas encore retombé sur la comédie de la réforme mais les Portes de l’enfer nous ont prévenu :« lasciate ogni speranza, voi ch’entrate. »

Reste à siffler le spectacle suffisamment fort pour que les acteurs et leurs maquilleurs quittent le théâtre avant qu’il ne s’effondre sur nous. 

Notes (IV) 

24- Le titre complet de la loi est « loi relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral », outre le découpage des régions nouvelles son objet étant aussi de modifier une nouvelle fois le calendrier électoral des cantonales et des régionales.

25- L’étude d’impact annexée à la loi retient que « la population moyenne des régions françaises, Île-de-France comprise, s’élève à 2,9 millions d’habitants, contre 5,1 millions d’habitants en moyenne dans les Länder allemands ».Sous-entendu, vous voyez bien que les circonscriptions administratives allemandes sont plus vastes que les nôtres !

Sauf que les Länder allemands ont des tailles très disparates et qu’invoquer une moyenne n’a aucun sens. La Bavière, le plus grand Land, a une population de 12,5 millions d’habitants et un PIB de 446 milliards d’euros. Le Land de Brême, le plus petit, compte 600 000 habitants pour un PIB de 28 milliards d’euros, soit seize fois moins. Une telle disparité est inconnue en France. La Thuringe compte 2,8 millions d’habitants pour un PIB de 48 milliards d’euros. Le Land de Hambourg a 1,7 million d’habitants, mais 94 milliards d’euros de PIB etc. On trouve toutes les tailles et tous les potentiels économiques, ce qui prouve que le succès économique allemand n’est pas lié à une quelconque « taille critique » des collectivités territoriales du pays.

Cet exemple montrerait, s’il en était encore besoin, que la réforme territoriale ne procède pas d’une volonté d’améliorer le fonctionnement des collectivités à partir de l’examen le plus objectif possible de la réalité et de l’analyse des problèmes réels. Une raison politique perverse impose de faire croire qu’on agit, alors on bricole une (des) réforme(s) que les services sont chargés de justifier.

26- Les présidents des groupes UMP et RDSE du Sénat ayant contesté la conformité de l’étude d’impact du projet de loi à la constitution, le Premier ministre saisira le Conseil constitutionnel. Malgré son indigence manifeste cette étude d’impact sera validée (décision du 01/07/2014). La guérilla procédurale se poursuivra au Sénat, par le dépôt d’une motion référendaire visant à soumettre le projet de loi à référendum, laquelle se heurtera à l’opposition de l’Assemblée nationale.

27- Là non plus le Conseil constitutionnel n’y verra rien à redire (décision du 15/01/2015)

28- « En fait, on voit mal sur quels critères rationnels ces nouvelles régions ont été décidées. La précipitation avec laquelle le président a tranché le débat sur cette question a surpris : à la hussarde !...

Une fois les barons servis et admises les régions auxquelles d'évidence on ne touchait pas, il restait à s'occuper du reste, c'est-à-dire les régions dont les uns et les autres ne voulaient pas » écrit la géographe Béatrice Giblin, codirectrice de la revue « Hérodote » dans Le Monde du 05/06/2014, sous le titre « Un découpage incohérent ». Le débat parlementaire ne lui  donnera pas plus de cohérence.

29- La mise au point du projet de découpage au niveau gouvernemental puis ses évolutions donneront lieu, en effet, à un feuilleton réjouissant pour les gazettes.

 « Jean-Yves Le Drian, ministre de la Défense et  lobbyiste breton en chef  a obtenu que  les contours de son fief restent en l’état. Ce qui signifie le maintien du statut quo avec la Bretagne à quatre départements.» note, par exemple, Breizh info le 08/08/2014. Le destin du Poitou Charente sur lequel veille Ségolène Royal ou celui du Nord-Pas-de-Calais, finalement agrandi à la Picardie, au grand dam de Martine Aubry, seront aussi l’objet de l’attention médiatique. Par contre, les rattachements du Languedoc-Roussillon à Midi-Pyrénées ou de l’Auvergne à Rhône-Alpes passeront quasi inaperçus.

30-Prévue par le Gouvernement, le relèvement du seuil de 5000 habitants sera supprimé par le Sénat en première lecture avant d’être rétabli par l’AN, tout en admettant une série de dérogations au plancher des 20 000 habitants. Outre le cas déjà prévue pour les communes de montagne, elle autorise des « adaptations » pour les EPCI comptant au moins 50 membres et pour ceux incluant un EPCI à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants, issu d’une fusion après le 1er janvier 2012. Merci pour les heureux bénéficiaires de cette mesure originale !

 Mais le plus extraordinaire reste le dispositif prévu au I-1 a) a et a bis de l’article 14. Rédigé en patois des bureaux, il normalise le mode de fixation de la taille des EPCI en fonction de leurs densités démographiques moyenne comparées à celles des départements de France :

Le; toutefois, c seuil est adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants, lorsque le schéma définit un projet de périmètre d’un établissement public :

a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité démographique moyenne des départements, au sein d’un département dont la densité démographique est inférieure à cette densité moyenne : le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 20 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité moyenne des départements

a bis) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité démographique moyenne des départements. »

Au final, et selon les estimations de la Bureaucratie céleste, en montagne, dans les îles et dans les espaces de faible densité (moins de 30,7 habitants par km2 selon l'Insee), le seuil minimal serait fixé à 5.000 habitants.

Dans les territoires dont la densité dépasse les 30,7 habitants au km2, mais reste inférieure à 51,3 habitants par km2 au sein des départements ayant une densité démographique inférieure à 102,6 habitants par km2, il sera calculé un seuil pondéré en fonction de la densité démographique départementale. C'est ainsi que, par exemple, dans le département du Jura, le seuil de population sera fixé à un peu plus de 10.000 habitants. En outre, le seuil de population pourra être adapté, si l'EPCI à fiscalité propre "regroupe 50 communes membres ou plus", l'idée étant qu'au-delà de ce nombre, un EPCI devient très vaste et difficilement gouvernable.

Et pour quels bénéfices tout cela ?

On comparera avec l’article 66 de la loi ATR (06/02/1992), non abrogé à ce jour bien que bafoué à longueur de textes : « Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité »

31- Article 15 ter B

«À la seconde phrase du premier alinéa du II de l’article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, les mots : « 25 % des communes représentant au moins 20 % » sont remplacés par les mots : « deux tiers des communes représentant plus de la moitié de la population ou au moins la moitié des communes représentant plus des deux tiers ».

32- les articles 18 à 20 Suppriment  l’intérêt communautaire dans la définition d’un certain nombre de compétences transférées, communautés de communes ou d’agglomération

33- Détermination de l’intérêt communautaire quand il est maintenu à la majorité simple du conseil et non plus qualifiée (Article 22 quater B)

34- Article A 17 bis.

35- Article 22 quater A. Ne doutons pas que la prochaine étape sera la possibilité de « mutualiser » les impôts locaux à la majorité simple, c’est-à-dire à la discrétion de la ou des plus grandes communes vu le mode de représentation. En parallèle, la DGF deviendra intercommunale, à charge pour la communauté de la répartir entre communes selon des règles qu’elle fixera. 

36 L’article 16 bis (nouveau) prévoit que « La répartition des sièges au sein du comité syndical tient compte de la population représentée ». Actuellement, nombre de syndicats pratique l’égalité de représentation des communes quelle que soit leur taille.

37- Assuré dans de nombreux départements par de écoles privées. Mais il paraît que « la langue de la République est le français » (Constitution article 2)

38- A se demander s’il ne serait pas plus simple, plus efficace et moins coûteux de faire administrer la France par les fonctionnaires des juridictions financières. En plus cela réglerait le problème du déclin de la participation électorale puisqu’on se passerait d’élections.

39- Jusqu’à présent le rapport d’orientation budgétaire n’était obligatoire que pour les communes de plus de 10 000 habitants. Le choix du seuil de 3 500 habitants est d’ailleurs étonnant, la bureaucratie préférant généralement celui de 1.000 habitants. 

40- Un renfort à la croisade de la cour des comptes et des médias contre les collectivités et leurs élus incapables de réduire les charges de personnel. Il est significatif que l’objectif de « bonne gestion » soit remplacé par celui de la gestion minimale.

41- En gros les mises en demeure de la Commission européenne sont soumises à l’avis d’une commission consultative composée de représentants du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes et des élus qui répartit les charges entre l’Etat et les collectivités. En détails, se reporter au galimatias de l’article 33 Version AN

42- Dixit François Hollande lors de ses vœux aux corps constitués et aux Bureaux des assemblées en janvier 2015.

43- Tout au plus, est-il prévu le transfert des ports « aux autres collectivités territoriales », ce qui, outre la région pourrait concerner les communes et les intercommunalités. Cette disposition du projet de loi sera supprimée par le Sénat avant d’être rétablie par l’AN.

Reste aussi, comme on l’a dit, le problème du transfert (ou de la délégation) des compétences transférables (ou délégables) aux métropoles, notamment les compétences sociales. Gageons que les bénéficiaires présumés ne sont pas pressés.

44- La tentative sénatoriale de remédier aux difficultés créées par la suppression de la compétence générale du département en chargeant les départements d’assurer les « solidarités territoriales et humaines » est un bon exemple.

Ainsi dans la rédaction sénatoriale, le département :

« Peut apporter son soutien à l’exercice des compétences de ces groupements (de communes), à leur demande, dans le cadre de leur projet de territoire. » (Article.24 al.4)

« Est compétent pour mettre en œuvre toute action favorisant un développement équilibré du territoire départemental, afin de permettre un égal accès aux équipements et aux services. » (Article 25.al 10)

Il peut aussi mettre à la disposition des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences dans le domaine de  l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des milieux aquatiques, de la voirie, de l’aménagement et de l’habitat, une assistance technique dans des conditions déterminées par convention. (Article 24 al 12)

L’Assemblée nationale supprimera toutes ces dispositions.

Elle admettre cependant les interventions du département en matière de soutien à l’activité agricole en complément de la région et dans le cadre d’une convention avec celle-ci.

45- L’AN prévoit à l’article 9 que « la région peut contribuer au financement des voies et des axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constituent des itinéraires d’intérêt régional et sont identifiés par le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires »

46- On se rappelle que c’est précisément l’existence de « financements croisés », particulièrement dans les domaines de la culture, du sport et du tourisme qui avait motivé la suppression de la compétence générale des départements et des régions par le projet de loi RCT. Avec pour résultat inattendu que, faute de pouvoir dire qui devait faire quoi en matière de culture, de sport et de tourisme, on se résigna, in fine, à partager les compétences.

47- Conformément aux principes libéraux. L’AN, à majorité socialiste trouvera, par ailleurs opportun de remplacer dans la loi du 12 avril 2000 « relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations » (Loi Jospin-Aubry-Chevènement) les mots « service public » par service « au public » (Article 26).

Par ailleurs, elle rétablira l’obligation pour le préfet d’élaborer un « schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public » supprimée par le Sénat, ainsi que la définition des fonctions des « maisons de services au public », également supprimée par le Sénat. Gageons que ces schémas auront la même efficacité que ceux qui existent actuellement.

48- Remarquons que, si les compétences sociales du département sont transférables (ou délégables) aux métropoles, c’est: « à l’exclusion de la prise en charge des prestations légales d’aide sociale » (A23 version AN). L’ensemble du département solidaire de la métropole, en quelque sorte !

49 L’AN précisera même qu’elle « est seule compétente pour décider des interventions économiques sur son territoire », alors que les communes, les intercommunalités et surtout les  métropoles disposent aussi, de par la loi, d’une part de la compétence..

50. Dans la version AN, la région, « dans le respect des stratégies nationales de l’enseignement supérieur et de la recherche (…) élabore un schéma régional de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation. Ce schéma définit les orientations de la région et les priorités de ses interventions » ;

51- Comme quoi, les conservateurs ne sont pas toujours ceux qu’on croit. Il est, en effet, plaisant de constater que le Gouvernement, toujours prompt à « moderniser » les autres est beaucoup moins pressé s’agissant de lui.

52- La caractéristique essentielle du néo-libéralisme, on ne le dira jamais assez, est d’être un « libéralisme bureaucratique » portée par une alliance de la  bureaucratie céleste (publique ou privée) et de la haute finance.

53- Dans la version AN, cela donne : « Un conseil régional ou, par délibérations concordantes, plusieurs conseils régionaux peuvent présenter des propositions tendant à modifier ou à adapter des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration concernant les compétences, l’organisation et le fonctionnement d’une, de plusieurs ou de l’ensemble des régions. »

« Les propositions adoptées par les conseils régionaux en application de l’avant-dernier alinéa sont transmises par les présidents de conseil régional au Premier ministre et au représentant de l’État dans les régions concernées. ». On ne voit pas bien sur quoi un tel galimatias peut déboucher. Une simplification de la réglementation, probablement ?.

54- L’article 37  prévoit que « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature, dans des conditions fixées en loi de finances.

Si les recettes provenant des impositions attribuées (…) diminuent pour des raisons étrangères au ;pouvoir de modulation éventuel reconnu aux collectivités bénéficiaires, l’État compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir à ces dernières un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert. »

55- La compétence générale, c’est-à-dire la capacité générale accordée à une collectivité de s’occuper de toute question touchant à ses intérêts, se déduit des articles suivants du CGCT :

Article 2121-29 : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune… (Il) émet des vœux sur tous les objets d'intérêt local »

Article 3211-1 : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. 
Il statue sur tous les objets (…) d'intérêt départemental dont il est saisi. »

Article 4221-1 : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. Il statue sur tous les objets (…) d'intérêt régional dont il est saisi. »

56- Il n’est pas inutile de rappeler quelques interventions particulièrement éclairantes lors de la discussion de la loi RCT au Sénat :

Bruno Retailleau : « La clause de compétence générale n’est pas un privilège : elle est l’essence même de la décentralisation d’avant la décentralisation. C’est elle qui a permis à notre système unitaire jacobin, hyper centralisé de respirer…C’est aussi un principe de démocratie locale et un principe constitutionnel »

Edmond Hervé : « C’est au nom des libertés locales que la commune le département, la région définissent ce qu’est l’intérêt communal, l’intérêt départemental ou l’intérêt régional. Si, demain, une autorité transcendantale vient définir cet intérêt, la décentralisation n’existe plus…Je suis fondamentalement opposé à toute liste de compétences exclusives. Ce serait aller contre les principes constitutionnels de libre administration et de non tutelle d’une collectivité sur une autre ».

Il est significatif que la compétence générale ait été accordée aux communes dès la loi municipale fondatrice de 1884 ; qu’elle ait été étendue aux départements et aux régions par la loi, elle aussi fondatrice, de décentralisation en 1982.

La loi NOTRe détricote ces lois républicaines fondamentales.

Comme nous l’avons dit, l’opération n’a rien à voir avec le processus de décentralisation mais tout avec l’idéologie managériale qui assimile les collectivités à des sortes d’entreprises pourvoyeuses de services et refuse de voir en elles des entités politiques, des centres de décisions collectives et des lieux de participation civique. Pour cette idéologie la régression démocratique est au contraire un gage d’efficacité gestionnaire.

57- - Il est significatif que la compétence générale ait été accordée aux communes dès la loi municipale fondatrice de 1884 ; qu’elle ait été étendue aux départements et aux régions par la loi, elle aussi fondatrice, de décentralisation en 1982.

La loi NOTRe détricote ces lois républicaines fondamentales.

Se vérifie, une fois encore que les nouvelles réformes n’ont rien à voir avec le processus de décentralisation mais tout avec l’idéologie managériale qui assimile les collectivités à des sortes d’entreprises pourvoyeuses de services et refuse de voir en elles des entités politiques, des centres de décisions collectives et des lieux de participation civique. Pour cette idéologie la régression démocratique est au contraire un gage d’efficacité gestionnaire.

58- Le nombre d’amendements déposés lors de la discussion du texte est le signe d’une inquiétude générale : les compétences de la région et du département devenant d’attribution, qui aura la responsabilité de garantir la continuité de leurs actions actuelles ? En matière d’approvisionnement en eau ou de protection contre l’inondation par exemple ou d’aide financière à la foule d’organismes de droit public ou de droit privé (associations) chargés de missions de service public ?

59- D’où les contorsions rédactionnelles pour faire tenir ensemble des impératifs contradictoires.

Ainsi, pour le Sénat, en matière économique, les interventions des collectivités autres que les métropoles doivent être « compatibles » avec le « schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ». Pour  les métropoles et la collectivité lyonnaise, les choses sont plus floues. Pour l’AN à défaut d’accord entre la région et la métropole, celles-ci élaborent « un document d’orientations stratégiques qui prend en compte le schéma régional. ». C’est finalement avec ce document que les actions des métropoles devront être compatibles. Un gage de bons moments en cas d’opposition politique frontale entre la région et sa ou ses métropoles !

Autre exemple, le Sénat change le transfert ou la délégation automatique des compétences sociales des départements aux métropoles en élaboration d’« un diagnostic partagé des compétences exercées en matière sociale et médico-sociale afin de déterminer par convention la répartition des compétences la plus adaptée au territoire, et proposer le cas échéant des délégations de compétences appropriées. » Cette formulation ne survivra pas au passage du texte à l’AN.

60-  Comme on a pu le constater,  avec le mode de scrutin départemental, la question du mode d’élection des assemblées locales ne devrait pas être séparée de la définition du rôle assigné à ces collectivités


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 La lettre du Sénateur

La lettre du Sénateur N° 49 janvier fevrier mars 2017

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